檢察業務監督管理機制研究

孫 麗/文

按照最高人民檢察院的統一部署要求，呼和浩特市玉泉區人民檢察院積極推進內設機構改革，全面推行捕訴一體的辦案模式，一方面有利于發揮審前程序的主導作用、完善引導偵查、提高辦案效率、提升專業化水平，另一方面有人質疑會削弱審查起訴階段對批準逮捕案件的內部監督，可能導致辦案標準不統一、程序不規范等問題。因此，健全檢察機關內部監督制約機制，強化檢察業務監督管理，具有非常重要的現實意義。

一、基層院開展檢察業務監督管理基礎條件分析

（一）人員條件

基層檢察院普遍存在著人員少、員額更少、業務繁雜、事務繁多的現象。一是高層次專業人才缺乏。以玉泉區人民檢察院為例，現有人員52 人，其中繼續教育的法律本科21 人，超過總人數的40%。由于機構編制限制，招錄新人受限，補充進來的新鮮血液較少。二是現有人員業務素質與辦案專業化的要求存在較大差距。三是輪崗交流不暢，不少人員長期從事單一業務形成的思維固化、知識面窄，導致低級專業化的問題。四是業務學習培訓不夠，靠經驗辦案的情況較多，對新時期出現的新型犯罪、對檢察機關新增業務等把握不準、學習領會慢，造成本領恐慌。五是員額檢察官多數兼著行政職務，院領導和部門負責人占了相當大的比重，行政事務占用的時間和精力比較多。六是員額檢察官之外的檢察人員由于未能入額，喪失獨立辦案資格、不承擔司法責任等原因，壓力、動力不足，參與辦案的積極性不高，責任心不強。

（二）案件特點

一是小案件多，大要案少。單獨犯罪多，共同犯罪少，簡單案件多，疑難案件少的特點比較明顯。2019 年上半年，玉泉區人民檢察院共審結一審公訴案件241 件，其中重特大案件共20 件，占同期案件比例的8.2%。二是有信訪隱患案件占一定比例，不一定是大案，但處理起來難度較大，多見于尋釁滋事、輕傷害、交通肇事、性侵未成年人的案件。三是掃黑除惡案件成為打擊重點，這類案件，上級關心群眾關注，審查難度大，匯報要求高。四是偵防轉隸后，監察委移交的職務犯罪案件數量同比有較大幅度下降，辦理中的程序銜接等尚缺乏經驗。五是辦理公益訴訟、行政執法監督、民事檢察監督案件總量少，經驗不足。六是現有的統一業務應用系統不完善，需要不時升級，線上辦案節點多，操作復雜，糾錯困難，辦理案件的智能化程度低。

（三）隊伍管理特點

由于對管理機制改革的理解不到位等原因，待遇差別成為有些人不干少干的借口，單靠思想政治工作教育，講理想信念，講奉獻，難以解決問題。員額檢察官辦案組中，員額檢察官由于缺乏用人選擇權、績效評定建議權等實質權力，使如何調動助理和書記員的工作積極性成為管理難題。

二、強化檢察業務監督管理的意義

（一）有利于加強對檢察官辦案權限的監督，做到放權不任性

隨著司法責任制的全面落實和不斷深化，新型辦案模式和辦案組織形式開始實施，檢察官被授予更多的自主決策權，自由裁量權。辦案部門專業化設置和檢察官責任制，在為檢察官獨立公正行使職權提供制度保障的同時，也增加了執法標準不統一、辦案不規范甚至權力濫用的風險。張軍檢察長在大檢察官研討班上強調：“要根據實際情況，明確權力清單，不能一放了之，不能以‘誰辦案誰負責、誰決定誰負責’一推了之。” 放權的同時，只有強化檢察權內部管理和制約，才能保證檢察官嚴格規范執法辦案，保障檢察權始終在法治軌道上規范運行。

（二）有利于轉變內部監督的內容和方式，提升綜合辦案質效

在傳統的“三級審批”辦案模式下，層層負責把關、個案審核、文書簽發往往存在被動滯后、效率低下、責任不明、監督力度欠缺的弊端。在司法責任制背景下，需要轉變檢察權管理監督的內容和方式，變被動為主動，推動監督由微觀的盯人、盯案、層層審批，向宏觀的全員、全院、全系統、全過程的案件質效監管轉變。通過動態流程監控，案件質量評查等手段，可以及時發現解決以及防范執法辦案過程中的問題，構建全方位、立體化的監管體系和預警機制，從而全面提升綜合辦案質效，推動檢察內部管理監督創新發展。

（三）有利于提高執法規范化水平，提升檢察公信力

強化檢察機關內部的監督制約，進一步完善相關制度機制，有利于促進辦案各個環節的規范化，防止案件帶病流入和流出檢察機關，有利于提升檢察工作的整體法治化水平，以規范辦案實現政治效果、社會效果和法律效果的有機統一；另一方面也有利于回應群眾對司法公平正義的需求，增強人民群眾在檢察環節中的獲得感，幸福感和安全感，增強檢察公信力和權威性，促進雙贏多贏共贏。

三、司法責任制背景下強化檢察業務監督管理的建議

（一）設置專門機構承辦不捕不訴案件的備案審查以及復議復核

最高人民檢察院張軍檢察長在2018 年7 月底召開的大檢察官研討班上作出“以內設機構改革為切入點突破口，推動新時代檢察工作創新發展” 的重要指示，貫徹“一類事項，原則上由一個部門統籌，一件事情原則上由一個部門負責”的思想，建議由刑事執行檢察部門承擔不捕不訴案件的備案審查、復議復核職能。刑事執行檢察權是對國家刑罰執行活動進行監督的權利，刑事執行檢察部門負責對強制措施的后續措施（如羈押必要性、延期羈押、變更強制措施等）開展審查，體現了檢察制約原則。捕訴一體背景下，不捕不訴案件的備案審查和復議復核，由刑事執行檢察部門獨立承辦，對于強化檢察內部制約，優化檢察權配置，完善訴訟監督權運行體系均具有重要意義。

一是建立向刑事執行檢察部門報送相關法律文書的制度，規定檢察官在作出處理決定后，應當在一定期限內報送不批準逮捕決定書、不起訴決定書等相關法律文書。二是建立由刑事執行檢察部門對不捕不訴案件備案審查的制度，在規定期限內，由刑事執行檢察部門統一對辦案部門報送的法律文書進行備案審查，對發現的不規范，不公正等問題，及時發出書面糾正通知，并限時反饋整改情況，既有利于以內部監督方式防范錯案發生，也有利于解決司法決定分散化帶來的執法標準不一致的問題。三是建立由刑事執行檢察部門辦理不捕不訴復議復核案件的制度。

（二）加強案件管理部門的動態、全方位監督

案件管理部門統籌全院檢察業務的集約管理和全過程監督，通過事中的流程監控和事后的案件質量評查，實現對檢察權運行的規范和制約，履行監督、管理、服務和參謀的職責。

1.以案件流程監控實現對辦案全過程的動態監督、糾偏糾錯。 案件管理部門依照法律和相關規范性文件等，對執法辦案過程中程序的合法性、規范性、及時性、完備性，開展同步、實時、動態的監督、提示、防控，是強化內部動態監督、糾偏糾錯的重要方式。一是要堅持問題導向。把所有節點有所變化的案件均納入監控范圍，以法律文書的制作和使用、強制措施、辦案期限和風險以及相關的系統操作、案卡填錄為監控重點。針對不同的違規情況，用口頭通知、發《糾正違法通知書》、通報、約談、移送紀檢監察部門等處理方式。二是及時通報結果。由案件管理部門及時總結流程監控的情況，每月在全院公布案件管理監督情況通報，對于流程監控中發現的執法辦案不規范的問題進行通報和提示。

2.以案件質量評查實現對已辦結案件的全面檢查和評價。對已經辦結的案件開展案件質量評查是規范司法行為，提高辦案質效的重要手段。一是要擴大評查范圍。案件管理部門要及時制定年度評查計劃，根據全院辦案情況，把常規抽查、重點評查和專項評查等方式相結合，圍繞辦案程序和辦案效果兩方面對檢察官辦案質量進行綜合檢查和評價。二是要建立定期報告制度。評查結束后發布案件質量評查報告，報送檢察長審批后在院內公布，引導各業務部門對照檢查整改，實現防患于未然。三是要健全意見反饋機制。對評查發現的問題，由業務部門將討論結果和意見建議反饋至案件管理部門，案件管理部門根據反饋情況進一步完善工作，主動接受監督，暢通溝通渠道，形成綜合業務部門與辦案部門之間互相支持、互相監督、共同提高的工作格局。四是要對接考核。評查結果作為評價檢察官辦案業績、能力、水平的重要依據，納入檢察人員業績考核評價體系，并記入司法業績檔案，倒逼執法辦案規范化。

（三）優化檢察委員會對檢察業務的宏觀指導和內部監督

檢察委員會是各級檢察院進行科學民主決策、宏觀指導業務的法定機構。優化檢察委員會業務領導機制，是司法改革過程中，構建新型檢察領導關系、轉變檢察權內部制約方式的應有之義。一是規范檢察委員會的議事和工作細則，科學劃定其審議案件的范圍。例如，對重大疑難復雜案件和可能影響其他執法司法機關判決、裁定、決定的訴訟監督案件，應當先由承辦檢察官提出處理意見，提請檢察長審核同意后，再提交檢察委員會討論決定。二是實行檢察委員會專職委員親自閱卷機制，保障檢察委員會充分發揮業務領導和審核把關作用，避免檢察官通過提交檢察委員會審議，單純來分散個人責任。三是完善檢察委員會聽取審議專項業務報告制度，制定檢察委員會業務工作整體思路，統一法律適用標準，研討辦案質量問題。四是實行檢察委員會決定事項的督辦制度，加強對檢察委員會審議后的最終結果和事項執行情況的跟蹤督辦，對執行不力的責任部門或責任人進行通報和追責。

（四）完善部門負責人的業務領導和溝通協調

司法責任制的改革放權，并非意味著忽視部門負責人在辦案過程中的業務領導和溝通協調作用。首先，部門負責人應充分發揮業務領導示范作用，尤其對重大疑難復雜以及具有影響性的案件，要帶頭辦案，實現“以上率下、以上促下”。其次，組織內部的案件質量評查、考核評查檢察官工作績效、督促檢察官及時結案、召集部門內部案件討論、協調跨部門檢察官聯席會議等，都需要部門負責人的領導監管和協調溝通。例如，檢察官在辦理需上報審批決定的案件中，部門負責人發揮著關鍵作用。首先，部門負責人可以根據檢察長委托，先對此類案件進行審核；其次，可以建議檢察官補充相關材料或者組織檢察官聯席會議討論，以拓寬辦案思維和視野，但不能直接改變或要求改變檢察官處理意見；最后，將個人審核意見、檢察官處理意見、檢察官聯席會議討論結果一并呈報檢察長作為決策參考。