社區矯正檢察監督的實踐考察與完善*

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一、社區矯正檢察監督概述

（一）社區矯正檢察監督的概念

社區矯正檢察監督，一直沒有一個完整的統一的定義。理論界和實務界分別從各自的角度都對其進行過界定，也都有一定道理，但均不全面。筆者認為，社區矯正檢察監督包括實施社區矯正檢察監督的主體、客體、社區矯正實施的主體、社區矯正的對象等要素。因此，社區矯正檢察監督應定義為：檢察機關依據憲法賦予的權限，按照法定程序，對公安機關、審判機關、司法行政機關及其他社會團體、組織、社區志愿者在對被判處管制、緩刑、假釋、暫予監外執行的罪犯實行社區矯正過程中的執法、司法活動是否依法、依規而進行的監督。

（二）社區矯正檢察監督的內容

社區矯正檢察監督主要的內容是督促司法行政機關履行職能，維護社區服刑人員權利，監督社區矯正刑罰執行活動，總的說來包括三個方面，即監督社區矯正執行部門執行工作的合法性、公正性與適當性；監督社區矯正司法工作人員的行為是否依法開展；監督社區服刑人員脫漏管情況和遵守社區矯正相關規定的情況。簡單來說，社區矯正檢察監督要監督執行部門、執行人和服刑人，也就是社區矯正的各個環節，從對服刑人員的審前調查評估到終止服刑。

1.審前調查評估環節的監督。審前調查評估是社區矯正的一個重要環節，是要對擬適用社區矯正的罪犯進行的社會調查，這一環節在實踐中存在諸多問題，司法行政機關執行活動比較混亂，容易松懈對服刑人員的審查和管理，同時容易發生司法機關的權力濫用。對此，檢察機關一是加強對社會調查評估報告的有效性、合法性、時效性監督，審查調查人員是否需要回避、報告形成程序的時限；二是對法院是否采用社會調查評估意見進行法律監督，人民法院如未采用調查評估意見或者在法定時間內未收到調查評估意見就作出裁判的，應當讓其說明理由。

2.交付執行環節的監督。交付執行階段是社區矯正中最重要也是問題最大的一個階段。具體來說，一是對交付執行環節進行監督，包括監督交付執行的相關法律手續是否齊全，是否及時，是否存在因交付不及時造成漏管的現象；二是對日常矯正工作進行監督，重點監督社區矯正機構管理和教育幫扶活動是否合法，是否發生脫管，是否侵犯社區服刑人員的合法權益；三是對矯正教育活動進行監督，對開展分類分段教育、心理矯治及參加改造學習、活動進行監督；四是對社區服刑人員的獎懲進行監督，監督社區矯正機構適用的表揚、立功、重大立功、警告等是否合法。

3.執行變更環節的監督。執行變更階段主要是針對暫予監外執行罪犯暫予監外執行條件消失后是否依法及時收監，是否對違反法律法規的暫予監外執行罪犯依法給以處罰進行監督。具體來說；一是對提請減刑案件進行監督，檢察社區矯正人員是否符合減刑條件，提請、裁定減刑程序是否符合法律規定，是否存在應當提請減刑的社區矯正人員卻未依法提請加強對被提請、裁定減刑的社區矯正人員的案卷材料審查，派員參見法院庭審，發表檢察意見；二是對司法行政機關提出的撤銷緩刑、假釋等進行監督，對提請程序是否合法，符合法律規定應當撤銷緩刑、假釋而沒有提請的，也應當進行監督，向司法行政機關提出檢察建議或者糾正違法意見，對司法行政機關提出收監執行的事實是否清楚、程序是否合法進行監督；三是對查找和追逃脫漏管犯進行監督，實踐匯總存在法院撤銷緩刑、假釋、暫予監外執行后罪犯收監執行難的問題，應監督公安機關及時上網追逃。

4.終止執行環節的監督。終止執行階段是社區矯正最后的環節，是社區服刑人員重新走向社會的最后一道關口，檢察監督主要是要維護社區服刑人員的合法權益，對執行機關是否對執行期滿應當釋放、解除管制、恢復政治權利，或者執行期間死亡的監外執行罪犯依法按期履行相關手續進行監督，保障社區服刑罪犯的合法權益免受侵犯。[1]

二、我國社區矯正檢察監督存在的問題——以P市的情況為視角

（一）檢察機關監督社區矯正缺乏明確具體的法律規定

雖然《刑法修正案（八）》和《刑事訴訟法》明確規定了社區矯正制度，但規定都是概念性的，沒有實際可操作性，在工作中不能直接運用。實踐中發揮主要作用的還是“兩高兩部”聯合發布的有關文件和各地制定的一些規范性文件。目前來看，每一個地方的社區矯正機構都有一套自己機構的社區服刑人員記分考核規定和獎懲制度，而這些規章制度是評價社區矯正執行效果好壞的重要標準，但這些規章制度的制定屬于社區矯正機構的內部行為，是否在檢察監督范圍內，法律無明確規定，容易造成執法人員的徇私枉法。

社區矯正機構日常監管中，因為存在可鉆的法律空子，極易發生徇私枉法造成脫管、漏管。如權某案，P市刑事執行檢察部門在2015年日常巡視檢察某區司法所社區矯正執行環節監督檢查過程中發現，社區服刑人員權某(有期徒刑2年緩刑3年)，2015年年初有近兩個月時間未在司法所進行社區矯正，但社區矯正檔案卻非常清晰地列明權某按時參加集體教育和公益勞動。經檢察人員進一步調查了解，發現司法所所長于某超越職權，私自給權某請假，二人合伙導演了一部雙簧，欺上瞞下，不如實向檢察機關反映情況。最后，檢察機關根據社區服刑人員權某及司法所所長于某的態度，依法向區司法局提出建議收監的檢察建議，建議區紀檢監察部門對于某進行黨政紀處理。最終權某在還有2個月緩刑3年就將執行結束時被收監執行，于某被記大過處分。

（二）檢察機關在社區矯正中的功能定位不準確

檢察機關在社區矯正工作中的主要職能就是實施法律監督。但是根據此前發布的相關規定來看，檢察機關在社區矯正工作中的定位仍舊不夠準確。實踐中，有很多司法行政機關，尤其是基層司法所，為了達到他們容易管理矯正對象的目的，常常邀請檢察機關參與對社區服刑人員的管理，假借檢察機關懲治違法犯罪職能，以形成對社區服刑人員的威懾，檢察機關這方面工作做多了，就偏離了本身的法律監督職能。

P市檢察機關刑事執行檢察人員在巡視檢察某縣司法所期間，發現社區服刑人員王某某（暫予監外執行人員）因搶劫犯罪被法院判處有期徒刑13年，后因病被法院決定暫予監外執行。但王某某暫予監外執行期間，對自己的疾病不予治療，檢察機關派員監督司法行政機關帶他到鑒定機構進行鑒定時，還不配合。該種情況下，檢察機關刑事執行檢察部門立即依法提出建議收監的建議，后經司法行政機關提出建議，法院最終作出收監決定。該案中，檢察機關充分行使監督職能，實現了檢察監督的預期目標。

（三）對社區矯正法律監督重要性認識不到位

檢察機關對社區矯正法律監督的重要性認識不到位，導致對社區矯正檢察監督隊伍建設和機構設立存在不足，表現在：一是人員配備不足的問題突出，以P市為例，市級檢察機關刑事執行檢察部門僅有5人，部分區（縣）檢察機關還沒有設立專門刑事執行檢察機構，或者雖設立機構，但配備的人員均為兼職，對于開展社區矯正檢察監督顯得心有余而力不足；二是專業化水平還有差距；三是責任壓力過大造成隊伍不穩定。

社區矯正的各個環節，均需要檢察機關的監督，否則在執法和銜接環節，執法人員極易發生徇私舞弊的問題。如，P市某縣被告人趙某(其戶籍所在地為某縣，其父母居住地為某縣,其居住地為A市某區，無業)，因輕傷害犯罪法院擬作出緩刑判決。被告人提出其未婚父母都在某縣，經法院核實情況屬實。法院裁判前委托某縣司法局對其進行社會調查評估，可該縣司法局將調查評估指派被告人父母轄區司法所李某進行社會調查時，李某以趙某居住地不在某縣，不應由本司法所進行社會調查及以后矯正監管為由，準備提出不予社會調查意見。趙某父母通過關系找到李某，送給李某10000元后，李某展開社會調查評估，沒用一天時間就提出了同意適用非監禁刑的意見。之后趙某經法院審判后順利到該司法所接受社區矯正，還時不時地請李某吃飯，以圖給予照顧。P市刑事執行檢察人員巡視檢察過程中發現這一情況后，以查處職務犯罪的方式傳訊李某，很快李某供認了利用司法行政人員職務上的便利，收受他人財物，為他人謀取利益的行為。

（四）檢察監督方法單一且缺乏力度，影響監督效果

實踐中，檢察機關只能通過審查相關法律文書、找社區服刑人員談話、實地檢察社區矯正執行機關、隨機參與社區矯正教育活動等方式，對社區矯正工作進行監督，而這些監督手段往往會流于形式，檢察機關對監督過程中發現的苗頭性違法問題，由于尚未到立案查處的程度，只能向被監督單位提出糾正違法或檢察建議，這些監督措施顯得過于單一，缺乏剛性，沒有相應的法律約束力和執行力。[2]

缺少社會調查評估報告的有效性、合法性、時效性的監督，易引發審查調查人員在報告形成過程中徇私枉法。如謝某案，2014年P市社區服刑人員謝某因犯組織領導傳銷罪被法院判處有期徒刑3年緩刑3年。P市刑事執行檢察部門巡視檢察時發現，謝某所在的社區矯正機構是P市P縣B司法所，但其本人及其近親屬均不在此地居住，社區矯正地點不合法。通過調查發現，謝某能在P市P縣B司法所進行社區矯正，是謝某通過請托關系，讓P縣B司法所工作人員違反《社區矯正實施辦法》相關規定為其違規辦理的審前評估手續，在日常監管中脫管、漏管，最后被公安機關刑事拘留、取保候審的嚴重后果。P市刑事執行檢察部門在發現違法行為后，立即建議法院撤銷謝某的緩刑，予以收監，并追究了徇私枉法的司法所工作人員的責任。

三、完善社區矯正檢察監督的對策

（一）完善立法

1.制定專門的社區矯正法律法規。實踐證明，檢察機關對社區矯正法律監督的順利實施，必須依托于社區矯正自身法律制度的完善。當下應立足國情，吸收借鑒其他國家社區矯正立法的成功經驗，結合社區矯正試點工作開展的實際情況，修改目前相關法律規定，制定一部與《刑法》《刑事訴訟法》《刑事訴訟規則》相配套、相銜接的《社區矯正法》，來調整監禁和非監禁執行活動中的權利義務關系，對社區矯正的法律性質、適用范圍、監督管理措施、保障體系、工作程序及社區矯正機構設置和人員配備、職責、權利義務、執法監督、法律責任等方面作出明確規定，特別要明確公益勞動、日常獎懲等矯正措施的法律性質，解決社區矯正檢察監督法律依據不足、監督主體模糊等問題。[3]

2.完善社區矯正法律監督的規定。出臺與《社區矯正法》相配套的檢察機關對社區矯正進行法律監督的實施細則，明確檢察的內容、方式、程序，做到社區矯正檢察監督工作規范有序，從根本上解決社區矯正活動中檢察監督法律位階不高，監督工作力度不大等問題，為社區矯正工作提供強有力的法律支持。在出臺社區矯正調查、評估、救濟、獎懲等相關制度的同時，還要制定配套的社區檢察監督實施辦法，使社區矯正檢察監督真正做到有法可依、有法必依。

（二）規范社區矯正檢察監督運行機制

1.綜合運用檢察權。首先是調查知情權。調查權對于檢察機關履行法律監督職責而言，具有根本性和基礎性的功能，是檢察機關其他各項職權有效形式的前提和基礎。其次是社區矯正建議權。社區矯正建議權是人民檢察院量刑建議權的延伸，檢察機關對于情節輕微、人身危險性較小、符合社區矯正適用條件的犯罪嫌疑人，可以提出社區矯正量刑建議。最后是檢察建議權。檢察建議是我國檢察機關履行法律監督職能的重要手段。在社區矯正工作中發現的問題，檢察機關通常可以采取糾正違法或檢察建議兩項法定監督手段予以糾正。具體而言，檢察機關可視發現問題的性質及嚴重程度，采取不同的監督方式予以糾正。

2.創新監督機制。首先，深入社區實行駐地監督。積極參與社區矯正的各類培訓、集中教育活動，對社區矯正對象的管理、教育矯正、考核獎懲活動進行全方位檢察監督，及時了解掌握本地區社區矯正工作開展情況，對社區矯正的派駐監督實行嘗試。其次，推行約見檢察官談話制度。在加強檢察監督的同時，積極推行約見檢察官談話制度，專職檢察人員要做到對社區服刑人員進行走訪、談心，了解他們的生活狀況、居住情況、活動范圍等，有針對性地做好轉化工作。再次，完善溝通協調機制。一是加強各業務部門特別是刑事執行檢察部門與公訴部門之間的協作配合，形成監督合力；二是上下級檢察機關形成監督合力；三是加強異地檢察機關之間的溝通、協調配合，橫向拓展監督領域，有效防止異地執行的社區矯正人員的脫管、漏管問題。最后，就檢察系統外部來講，一是建立健全社區矯正工作聯席會議制度，公檢法司四方聯席會議每季度召開一次，遇有重要事項可以臨時提議召開；二是建立聯合檢查指導、考核評價機制，建議以檢察院、公安局、司法局組成聯合檢查組，每年至少兩次對社區矯正工作進行聯合檢查，總結經驗，分析問題，提出整改措施；三是建立撤銷緩刑、假釋和收監執行協作機制，明確撤銷緩刑、假釋和收監執行的工作流程和公檢法司各部門的職責。

3.加強機構設置。首先，建立健全社區矯正檢察監督機構及工作機制，保證有專門機構負責社區矯正檢察監督。實踐中，社區矯正檢察監督方式是定期專項檢察和日常隨時檢察相結合，即巡回式檢察監督模式，但是弊端很多。[4]其次，成立社區矯正工作領導小組。以政法委牽頭、法院、檢察院、公安局、司法局等相關單位為成員的社區矯正工作領導小組負責協調處理社區矯正工作中的重大問題，并督促協調本地區社區矯正的各項日常工作，為社區矯正工作的規范、有力開展，提供堅強的組織保障。再后，保障社區矯正檢察監督的人員、經費、裝備。最后，加強信息化建設。檢察機關可以聯合公安機關、法院、司法行政機關，建立公檢法司共享的社區矯正執法信息平臺。通過信息平臺可以便捷地瀏覽所在區域所有社區矯正對象的資料，同時做到社區矯正對象法律文書的送達、交接、刑罰執行的變更，重要情況的通報等網上和書面同步進行。

（三）保障社區服刑人員的合法權利

對外檢察機關作為獨立的監督者，在被矯正人權利受到侵害而又無法在矯正機構處得到救濟處理時，檢察機關可以直接受理被矯正人的申訴；在矯正實施過程中矯正機構不作為或者亂作為而侵害了被矯正人的合法權利時，檢察機關可以發出糾正違法通知書或者檢察建議督促矯正機構更正，乃至追究矯正執行人員瀆職的刑事責任；在被矯正人權利受到其他社會人員的違法侵害時，檢察機關可以督促公安機關等相關部門及時查處。

對內應建立對檢察人員的激勵和約束機制，有利于提高檢察人員的工作動力，以績效考評和責任追究機制促進法律監督責任制的有效落實，最大限度地調動檢察人員的工作責任心與積極性，提高執法水平與能力。為此，要建立健全監督不作為問責制、監督過程問責制和監督績效考評機制。

（四）創新社會管理實現社區服刑人員的再社會化

1.設立社區矯正人員處遇等級分配制度。為了使社區服刑人員更好的接受矯正、融入社會，可以對社區矯正對象應當分“嚴格管理”“普通管理”“寬松管理”三個等級進行矯正，每一等級的管理對象與處遇不同，三個處遇等級可以根據矯正對象的改造表現進行動態升降調整。

確立社區矯正累進處遇制度后，檢察機關應當側重加強對社區矯正嚴格管理對象的改造活動以及社區矯正機構相應的監管活動進行監督，突出社區矯正檢察監督重點。一方面，檢察機關應當對轄區內所有社區服刑人員普遍監督的基礎上，重點開展對嚴格管理對象的檢察監督。原則上，每月應對嚴格管理對象進行一次全面檢察監督，每3個月對普通管理對象進行一次檢察監督，每半年對寬松管理對象進行一次檢察監督。另一方面，檢察機關對社區矯正內容和程序的檢察監督也應依據社區服刑人員處遇不同而輕重有別。

2.協助司法行政機關對社區服刑人員進行教育矯正。堅持教育挽救為先，不斷延伸檢察監督觸角，參與社會管理，促進有關部門和基層組織不斷提高對社區服刑人員的幫教質量。建立入矯檢察談話制度。這項制度主要針對第一次被納入社區矯正的未成年人或老年人、從外省回到戶籍地執行的社區服刑人員、曾多次受過行政刑事處罰不知悔改的人員及有困難人員，開展法治宣傳。針對矯正機構工作人員法律知識欠缺的問題，檢察機關應積極參與司法矯正機構組織開展的社區服刑人員集中教育、個別教育活動，督促他們遵守監外執行和社區矯正方面的法律法規，促使他們真誠悔罪，接受矯治，加強自律。

3.主動幫困扶助。國外社區矯正更加注重解決社區服刑人員的生活困難，側重培養罪犯的生活能力，來達到刑罰目的，例如，日本“更生保護”“保護觀察”制度。而我國也在這方面進行了有益的探索，如上海市浦東新區人民檢察院為解決社區服刑人員就業困難，主動走進社區、街道、企事業單位，并與街道、企業共同研究制定社區服刑人員再就業方案，同時建立了崗位培訓技能等制度，讓社區服刑人員刑滿釋放后順利回歸社會。

在這些實踐的基礎上，檢察機關應進一步完善幫困制度。一是建立預約咨詢機制，為刑滿釋放的社區服刑人員提供咨詢幫助，解決這類人員的困惑，消除社會不穩定因素；二是建立法制教育宣傳機制，設立法律宣傳、咨詢服務等機構，普及法制教育，以此提高國民的法律意識，消除對社區服刑人員的歧視；三是建立物質保障機制，針對社區服刑人員家庭條件差、暫時無法找到工作影響正常生活的，通過結合地方開展的大走訪、“走親戚·在行動”等活動，給予適當的物質保障，并及時幫助聯系工作，解決其后顧之憂，防止其因對生活失去信心，再次走上犯罪的道路。

注釋：

[1]參見陳勤：《社區矯正中的問題與監督對策》，《人民檢察》2006年第20期。

[2]參見鐘文華、王遠偉：《社區矯正檢察監督研究》，《中國刑事法雜志》2010年第11期。

[3]參見范艷利：《從新刑事訴訟法談檢察機關對社區矯正的法律監督》，《監所檢察指導》2013年第1期。

[4]參見王巖、沈群慧、劉勇：《基層社區矯正檢察監督之現狀分析——以江蘇沛縣為例》，《中國司法》2013年第10期。