基層社會治理法治化研究

上海市黃浦區依法治區辦、區司法局課題組

基層社會的有序治理是推動社會轉型、維護社會穩定、促進社會整體結構優化的重要保障，而基層治理的有序發展，離不開法治社會建設的扎實推進。針對目前基層法治意識不均衡、社區自治規范度不夠與能力不強、基層法律服務需求和供給不匹配等問題，本文針對上海市黃浦區的實際情況，探討研究推進基層社會治理法治化的重點內容及相關機制。

一、研究背景

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確了法治與治理之間的關系，提出了要“增強全民法治觀念，推進法治社會建設”。2016年，上海市黃浦區就依法治區相繼出臺了“四份文件”，分別是區委發布的《關于深入推進依法治區加快建設法治黃浦的實施意見》，區人大常委會發布的《關于深入推進依法治區的決定》，區委辦、區府辦聯合發布的《黃浦區依法治區“十三五”專項規劃》和《黃浦區“全面推進依法治區、建設法治黃浦”第二輪三年行動計劃（2016-2018）》。從依法治區的指導思想和具體工作內容來看，基層社會的有序治理在推動社會轉型、維護社會穩定、促進社會整體結構優化方面有著重要的作用。而基層治理的有序發展，離不開法治社會建設的扎實推進。

二、基層社會治理法治化中的難點問題

（一）法治意識不均衡

“推動全社會樹立法治意識”，這是黨的十八屆四中全會提出的建設社會主義法治國家的重大決策。但是，當前社會存在較為嚴重的法治意識不均衡現象。一是公民法治意識不均衡。一方面權利意識高漲，處處想著維護自身權利。另一方面對于法律缺乏必要的認同感，不認為法律對于自身的工作和生活有直接影響，也不認同將法律視為維持社會發展的必需品。二是管理者與公眾之間法治意識的不均衡。隨著行政管理規范的日益細化，以及對行政執法人員教育培訓考核制度的完善，行政執法人員對本部門執法依據的法律法規規章十分熟悉。但是，公眾對行政法律規范卻很陌生。信息上的不對稱，導致了群體性違法的發生，以及法不責眾的問題。三是部門專業執法和街道層面綜合治理之間法治意識不均衡。部門執法始終以本部門視角出發，依據本部門的專業法律法規規章，因此其法治意識體現為非常僵化的法條主義和部門主義。但是，到了街道層面，其所需要解決的實際問題很可能存在法律資源不足或者法律資源錯配的問題，此時如果嚴格依法行政往往會束手無策。

（二）社區自治規范度不夠與能力不強的問題并存

由于城市社區中草根性的治理意識、公共精神的成長仍然較為緩慢，公眾參與社區治理的認識不足、動力不強。在大多數情況下，業主大會的籌辦人均為熱心公益的老人或者是自身權益已經遭到侵犯的業主，其他業主一般不會主動提出成立業主委員會的要求。然而，由老人和“受害業主”來籌辦業主大會，具有一定的局限性。首先，老人年紀大精力有限，且相關的物業管理知識相對較少，更多是靠其一腔熱情和個人人格魅力進行管理，較少通過制度化的方式動員業主進行現代化的自治；其次，“受害業主”在組建活動時往往帶有一定的個人目的，借公共利益之名向物業公司施壓來達到自己的目的。一旦目的達到，這類業主一般就會喪失組建的熱情，而要求得不到滿足時，與物業公司的矛盾則會激化，甚至會引發群體矛盾。這都導致了社區自治的規范性不高。

（三）基層法律服務需求和供給不匹配

由于各個街道尚沒有專門設立法制機構，街道的日常事項往往依靠司法所提供法律意見，重大事項則通過咨詢法律顧問，但是，專職律師能否滿足街道依法行政方面的法律服務需求，尚無法作出評斷。上海市委提出社會治理創新“1+6”改革之后，執法力量向街道下沉。一方面，隨著管理權、執法權的下沉，街道將更多地承擔起基層依法行政工作，包括指導、監督所屬執法單位規范執法；另一方面，基層的管理、執法事項紛繁復雜，與百姓利益密切相關，在嚴格規范執法的同時，更需要講究執法方式和技巧，否則很容易激發社會矛盾。在管理職責與法治保障資源不相匹配的時候，基層往往成為依法行政的薄弱環節。

三、基層社會治理法治化的基本路徑

（一）基層法治社會建設要實現社會共治的目標

基層法治社會建設應當堅定不移地走社會共治的新路。通過政府與社會之間的共治，激活法治的潛在能量，為法治社會建設提供完備的制度供給。鑒于目前社會發展還不成熟，社會組織還不規范，社會主體還難以擔負起合格的公共產品或公共服務提供者的角色，在法治社會建設中應當更多地發揮政府的引領與示范作用。在政府與社會相對獨立的前提之下，努力實現公權力的退位、歸位與理性再定位，積極構建政府與社會之間的良性互動關系。

（二）基層法治社會建設要體現治理方式的升級

當前法治社會建設中，面臨的基層治理“最后一公里空白”的難題。在“放、管、服”改革的背景下，如何既能促進新生業態的發展，又能規范其經營活動，考量著政府的法治智慧。在利益格局多元化的背景下，過去社會管理所依賴的命令性、管控性、強制性手段，已經無法適應社會治理的發展需要。在推進法治社會建設的過程中，要遵循社會發展的普遍規律，從價值理念和具體技術兩個層面，推動治理方式從命令向協商、從孤立向合作、從強制向引導、從單一向多元、從直接向間接轉變；培育和豐富現代化的社會治理方式和技術，拓寬社會治理的邊界，提高社會治理的精細度、精準度，降低社會治理的成本。

（三）基層法治社會建設要發揮社會組織的作用

隨著社會多元化與高度異質化的發展，政府獨攬所有社會事務已無可能，以非政府組織為主體的社會組織已然成為社會治理的重要主體，在黃浦區的法治社會建設中將發揮越來越重要的作用。但社會組織并非天然地比政府優越。一方面，政府無法勝任的社會治理任務，并不意味著社會組織一定能夠出色地完成。社會組織發揮治理作用也存在明顯的約束條件，若無科學的規范體系和制度約束，社會組織也會為了謀求自身利益最大化而破壞社會治理的整體效果。另一方面，社會組織發揮治理作用需要政府積極的培育、引導與規范。

（四）基層法治社會建設要運用信息科技化手段

伴隨著信息化社會的不斷發展和“互聯網+”時代的到來，互聯網信息技術、大數據、云計算等現代科技已經使我們所處的社會發生了翻天覆地的變化，既為基層法治社會建設帶來了挑戰，也為基層法治社會建設提供了豐富的治理方式和方法。黃浦區也正在推進智慧城區建設，法治社會建設應當高度重視這些新興的科技手段，用信息化手段搭建法治社會建設的平臺。要加強信息化建設和大數據運用，將信息化作為社會治理方式轉型的一種技術路徑。

四、黃浦區推進基層社會治理法治化的重點內容及機制

（一）創新與強化基層社會治理中的基層黨建

1.進一步明確基層黨組織的角色定位。推進基層社會治理，基層黨組織作用的充分發揮至關重要?；鶎狱h組織在基層社會治理中承擔的角色：一是政治引領者?；鶎狱h組織是黨在社會基層組織中的戰斗堡壘，它承擔著維系黨在基層社會的政治影響、鞏固黨在基層社會的執政根基的政治責任。二是組織參與者。基層黨組織可以組織、輸送、帶動一大批先進分子共同參與基層社會治理，有助于提高社會治理水平。三是服務供給者。基層黨組織必須依據黨的性質和宗旨，承擔起為鞏固黨的執政基礎而應該承擔的功能，時刻關心和表達基層群眾的利益，全面服務基層群眾，從而贏得基層群眾的廣泛擁護和支持，真正成為關心服務基層社會、代表基層群眾利益的主體，成為凝聚社會、團結群眾的核心。

2.創新適應基層社會治理要求的基層黨組織領導體制。當前，基層黨組織已經不再與行政權力結合在一起，“無行政權力依托黨組織”（包括非公企業黨組織、新社會組織黨組織、社區黨組織等）出現并不斷增加，這部分黨組織已經不可能用行政資源來推進基層社會治理。這就迫切要求創新符合基層社會自主性特點的、適應基層社會治理要求的基層黨組織領導體制。因此，基層黨組織領導體制必然區別于傳統的單向垂直型領導體制，而表現為職權分明、各司其職、互相聯動、形成合力的多向網絡型領導體制?；鶎狱h組織的協調能力、建立基層社會共同利益目標的能力變得非常重要。這就要求把黨組織領導作用的實現建立在其自身的先進性、影響力和代表社會共同利益的基礎上，提升體制的整合、協調、吸納能力，更好地凝聚多元社會主體共同參與和推進社會治理。

3.強化適應基層社會治理要求的基層服務型黨組織建設。服務型黨組織定位是作為社會服務的供給者來發揮作用，以實現有效的利益協調和社會整合，促進社會的和諧有序，這是它的重大意義。我們黨在社會的凝聚力、領導力就體現在通過服務實現經濟的發展、民生的改善和對社會的有效治理。要讓人民群眾從這些具體的服務中，切實地感受到黨的存在、黨組織的存在、黨員的存在，感受到黨的力量，從而愿意凝聚到黨的周圍，支持和擁護黨的領導。這就迫切要求加強基層服務型黨組織建設，把增強服務意識、強化服務功能、提升服務水平作為基層黨組織引領帶動基層社會治理的切入點，將“需求表達”——“利益滿足”——“服務供給”三位一體連接起來，形成以服務為中介的基層黨組織與基層社會的聯系紐帶和互動渠道。這一通道不僅為基層黨組織融入基層社會提供合法性依據，而且為基層黨組織引領帶動基層社會治理提供堅實支撐。

（二）提升基層政府依法行政能力

1.完善基層法律顧問團制度，提高基層政府權力行使的規范度。為增強街道的依法行政能力，黃浦區法制辦和區司法局通過組建基層政府法律顧問團，加強對基層政府法律服務的支持。基層政府法律顧問團有以下特點：一是構成多元。法律顧問團以擁有10年以上政府法治工作經驗的人員為主，配以一定的律師和專家學者。二是分合并舉。每位法律顧問有定向服務的街道，但是在研究解決各街道面臨的共性問題時，可以團隊合作共同研究。這樣有利于全區制度的統一和依法行政水平的總體提高。

黃浦區司法局在建立基層法律顧問團制度中，主要發揮以下三方面作用：一是確定基層法律顧問團的職責范圍。法律顧問工作要貫穿于行政工作全過程，向行政決策論證、規范行政行為、參與糾紛調處等各項工作延伸，明確“事前防范法律風險、事中保障依法行政、事后協調矛盾化解”的全覆蓋職責范圍；二是建立法律風險發現與分析機制。必須在關注實際問題解決的同時，有分析、有歸納、有提煉，形成經驗。對此，黃浦區司法局定期召開基層法律顧問團例會，交流、商討基層依法行政中的突出問題，以期從制度層面提出風險防范和控制的對策。三是組織考核測評。區司法局建立對基層法律顧問的年度考核制度，對法律顧問工作實行監督管理，對法律顧問進行嚴格的把關和核定。

2.加強基層公眾參與，提升基層政府決策的民主性。全面推進基層公眾參與工作，基層公眾參與運作在基層，但是需要區級層面做好以下工作：一是搭平臺。區司法局可以協同區民政局培育法治類基層治理社會組織。現在的公眾參與更多是由政府單方組織，在目前的環境下，公眾對政府組織的公眾參與始終抱著懷疑的態度，認為參與只是走過場。而大多數政府部門也沒有基層協商參與的技巧和能力。因此，非常有必要培育專業化的基層治理社會組織，同時這樣的組織必須有一定的法律背景，能在法律的框架下為基層治理提供各類公眾參與的機制設計，并具體組織實施，更好地體現“三治”融合。二是定規則。區法制辦會同區司法局、區民政局制定基層公眾參與的規則。目前各個層面的公眾參與存在隨意性較大的問題，哪些事項需要公眾參與、經過什么程序、參與結果的反饋等，都沒有具體的規定?！渡虾Ｊ兄卮笮姓Q策程序暫行規定》已于2017年1月1日正式實施，該規定明確要求“根據決策事項的具體情況，通過座談會、聽證會、問卷調查或者實地走訪等方式聽取公眾意見?！?區法制辦可以會同區司法局、區民政局共同對區和街道的重大行政決策事項進行梳理，并在此基礎上，根據決策事項的特點，對決策參與程序提出基本要求。三是三重推進。區司法局可以及時總結基層公眾參與的經驗與典型做法。一方面開展項目跟蹤。主要包括：項目實施過程中的信息收集、情況反饋、階段性成效、社會效果和群眾滿意度測評。另一方面做好項目問效。主要包括：圍繞項目目標定位，匯總收集項目推進過程中取得的階段性效果。最后要及時全面復制推廣項目經驗，編制可復制可推廣的典型項目目錄清單，在全區先行復制推廣，覆蓋到位。

（三）優化公共法律服務體系

1.分級分類構建公共法律服務體系。為有效推進基層公共法律服務體系構建，黃浦區司法局應當牽頭構建符合本區特點的公共法律服務體系。區司法局具體要發揮以下三方面作用：

一是組織實施公共法律服務。在區級層面，應當加快形成由黨委政法委牽頭，區司法局具體組織實施、其他行政機關和政法各單位負責配合的公共法律服務供給模式。同時，加強與工會、婦聯、殘聯等部門的溝通協作，實現各部門之間公共法律服務資源的互通共享。

二是建立分級分類體系。首先，以與基層群眾關系是否緊密為標準，將公共法律服務事項進行分級管理。公眾最迫切需求的公共法律服務，在街道層面予以提供，部分公共法律服務還可以延伸至社區。公眾使用率不高的公共法律服務，由全區統一供給，不需要再下沉至各個街道。其次，以專業化程度為標準，將公共服務事項進行分類管理。如果某項公共法律服務專業性一般，則可以由政府予以提供；如果某項公共法律服務的專業性很強，可以通過政府購買公共服務，由專業機構予以提供。

三是指導和規范多元化的公共法律服務提供主體。區司法局要研究國家機關、市場化供給組織、社會化供給組織在公共法律服務供給體系中的均衡點，在基層形成三者相互結合、優勢互補的模式。在規范化建設方面，區司法局應當建立律師事務所、公證機構、社會組織等承接公共法律服務的分類指導性標準，并對其服務實效進行考核評價。在引導激勵方面，區司法局應當明確可以由律師事務所、公證機構、社會組織承接的公共法律服務目錄及其基本要求，并通過區、街道兩級政府購買服務的方式，吸引市場和社會組織提供公共法律服務。

2.創新社區法律服務。在創新社區法律服務中，黃浦區開展以下兩方面工作：一是法律服務向制度供給延伸。以往的法律服務都是體現為對個案的服務，即對具體矛盾糾紛的調解和幫助。就業委會成立與運作過程中所發生的問題來看，很多糾紛具有同質性。法律服務如果還是以個案指導的思路開展，不僅耗費成本，而且不利于矛盾的根本解決。在業主自治方面，黃浦區可以率先探索制度設計方面的法律服務工作。對于基層中出現的量大質同的矛盾糾紛，由區依法治區辦牽頭會同相關部門共同進行研究，從制度設計層面打通法律實施的“最后一公里”。二是法律服務向整體合規轉變。以往的法律服務更多是根據個人的需求，進行咨詢類或者援助類服務。這種法律服務模式，有助于解決個性化的法律問題，針對性強。但是，在業主自治過程中，很多法律問題存在共性，部分矛盾糾紛的引發，正是因為自治過程中存在程序上的法律瑕疵。因此，可以由區依法治區辦牽頭會同相關部門，對業委會成立、運行過程中的法律風險點進行梳理分析，從各個風險點出發，研究所需要的相關法律服務，再配以相應的專業機構。

3.有重點地加強社區法律援助。圍繞法律援助的本質，即為經濟困難或者特殊案件的當事人提供減免收費的法律服務制度，社區法律援助工作應當避免出現法律援助資源與需求、運用與分配的不合理問題。黃浦區在開展法律援助進社區活動中，集中力量選擇最需要給予關注的老城廂地區、售后公房地區。由于這些社區聚集了眾多經濟困難的人群，又是弱勢群體匯集、矛盾糾紛易發地區。無論從困難百姓的需求、社區的管理，還是從社區的和諧以及社會的穩定，都需要以政府為主導積極推進法律援助工作的全面介入和重點加強。而其他中高檔社區的法律援助工作，可主要由律師事務所等市場主體自愿介入。

4.多元化發展人民調解組織。第一，要進一步加強人民調解基層組織建設。按照社會發展和人民群眾需要，黃浦區建設業務能力強、群眾威信高、專兼職結合的人民調解員隊伍；選拔聘任公道正派、熱心人民調解工作并具有一定政策水平、法律知識的人員擔任人民調解員；注重邀請律師、公證員、基層法律服務工作者以及具有相關專業知識的專家、學者參與人民調解工作，發揮他們懂法律、懂政策、懂業務、會做群眾工作的優勢。司法局優化隊伍結構，提高專職人民調解員比例，積極探索建立由醫學、法學、保險等相關專業領域專家組成的專家庫或專家咨詢委員會，形成“人民調解員在一線調解、專家在后方提供咨詢”的調解工作隊伍，同時進一步加大培訓力度，加強法律知識、社會公德和調解實務等方面的培訓，著力提高人民調解員隊伍的素質和能力，確保他們更好地履行職責使命。第二，要進一步健全完善人民調解與行政調解、司法調解的聯動機制。要緊密結合司法體制改革，加快構建以人民調解為基礎，人民調解與行政調解、司法調解相互銜接配合的機制，形成分工合理、權責明確、優勢互補、協調聯動的社會矛盾糾紛多元化解體系。黃浦區探索推進人民調解協議司法確認制度，對各級人民調解組織作出的合法調解協議，人民法院給予法律效力確認，促進訴訟與人民調解程序無縫對接，維護人民調解制度的權威性，增強人民調解工作的公信力。第三，要進一步強化對人民調解工作的指導和管理。黃浦區要建立人民調解組織和人民調解員的登記備案管理，健全和完善人民調解公示制度，提高人民調解工作的社會公信力。加強培訓工作，通過定期培訓、業務考核等措施，逐步規范和提高人民調解員的準入標準。

5.延伸公證法律服務。第一，公證走進社區，服務社會治理到一線。公證處按照執業區域所在地的社區數量，有選擇地開展公證進社區活動。司法所工作人員和公證處負責人為公證進社區活動的聯絡人。公證進社區活動可采取包括舉辦公證法律知識講座、設立公證宣傳欄、發放公證業務聯系卡等形式開展。各公證處要不定期深入社區開展活動。通過推動公證進社區活動，拉近公證服務與人民群眾的距離，要讓人民群眾切實感受到公證的作用，體現公證的價值。第二，公證走進特殊群體，服務保障民生到一線。要把開展公證公益性活動作為當前公證工作的一項重要任務來抓，形成服務弱勢群體、服務保障民生的長效機制。要走進養老院、福利院等，為老年人服務；要走進特殊教育學校，為殘障人員提供服務；要聯合婦聯、殘聯走進相關家庭中，為他們提供財產權利、監護權利等公證服務；對轄區內符合公證法律援助條件的弱勢群體減收公證費；對80周歲以上的老年人申辦遺囑公證的免收公證費。公證處要向社會公布預約咨詢電話，要對特殊弱勢群體開通綠色通道，優先辦理；對老弱病殘的當事人，提供預約上門免費服務等便民利民舉措。公證處要不斷優化辦證流程、縮短辦證時限，方便當事人辦理，增強對群眾的感情，了解他們對公證工作的需求，提高新形勢下群眾對公證工作的認識，切實運用公證的法律武器維護自身的合法權益。

（四）加強基層法治宣傳教育，為法治社會建設夯實基礎

1.建立“法宣辦牽頭組織、各部門分工負責、社會廣泛參與”的多元化普法宣傳體制。首先，黃浦區法宣辦加強對基層普法宣傳教育工作的組織、指導工作。主要體現在以下三方面：一是整合普法專家資源、搭建普法共用平臺。二是借助基層司法所了解社會普法需求，圍繞提高社會法治意識，推進基本法律知識的普及。三是指導、協調區政府相關職能部門定期開展專業普法宣傳工作。其次，黃浦區政府相關職能部門應當根據各自的職能特點發揮基層普法宣傳教育的重要作用。依據“誰執法誰普法”普法責任制，各執法機關既是執法的主體，又是相應行業或者專業法律法規的普法主體。其普法責任主要體現在以下三方面：一是開展行業內新法律法規的宣傳和教育。二是在執法過程中，加強教育和指導，使執法體現普法功能。三是定期總結典型執法案例，進行以案釋法。最后，除了政府部門以外，還需要積極鼓勵社會各界參與到普法宣傳教育中來，發揮社會組織、新聞媒介和個人普法的積極性，從而形成人人普法、人人守法的多元普法主體機制。

2.搭建基層新媒體普法平臺。在區級層面整合資源，由黃浦區司法局牽頭穩步推進“互聯網+法治宣傳”行動，通過微信等新媒體平臺開展“線上線下”互動。將法治話題設置為公眾討論議程，不斷增加法治內容在媒體訊息中的占比，加快構建良好的普法環境和媒介氛圍。通過重大事件和典型判例的傳播，普及相關法律知識，將法治精神印刻在社會公眾的意識中。通過正確引導輿論監督和網絡討論，不斷提升公民的法治建設參與熱情和法治素養。