上海社區矯正改革發展的探索與實踐

陳耀鑫（上海市司法局黨委委員、社區矯正管理局局長）

近年來，上海社區矯正工作主動融入司法體制改革、司法行政改革大局，對標上海建設卓越的全球城市和社會主義現代化國際大都市的更高目標，秉持“監管為基、執法為魂、教育為本、幫扶為輔”的工作理念，積極構建社區矯正集中執法模式、“制度+科技”監管執法機制、“三分矯正”科學矯治體系以及社會力量廣泛參與的創新治理格局，不斷在改革創新中探索社區矯正工作規律、推動高質量發展，更好發揮社區矯正職能作用，取得了明顯工作成效。

一、構建社區矯正集中執法模式

緊緊圍繞社區矯正本質屬性和根本目的，立足超大城市社會治理需求和地域特點，以社區矯正用警為突破口，堅持一張藍圖一盤棋，推進建成了具有上海特色的社區矯正集中執法模式，充分發揮“三級組織、四支隊伍”功能作用，全面提升監管執法質效。

（一）集中配置使用警力，做強各區社區矯正機構職能。《社區矯正實施辦法》規定，“縣級司法行政機關社區矯正機構對社區服刑人員進行監督管理和教育幫助。司法所承擔社區矯正日常工作。”實踐中，上海各區司法局社區矯正職能科室一般有3名左右工作人員，隊伍力量偏弱、職能作用不強的狀況與社區矯正刑罰執行工作日益提升的標準要求不相符合。2014年，上海按照黨中央關于“健全社區矯正制度”的決定，抓住司法體制改革有利契機，選派218名原戒毒民警參與社區矯正工作，并明確了集中配置使用警力的原則要求。根據各區社區服刑人員數量，綜合考慮社區矯正中心建設情況、街鎮數、地域面積等因素，確定各區配警人數，在區司法局的統一管理和安排下承擔社區矯正具體執法工作。目前，上海16個區共有22個社區矯正中心，平均配置選派民警10人左右。在深入總結經驗的基礎上，上海社區矯正用警集中執法模式逐漸發展成熟，呈現出“一個堅持，兩個明確，五個統一”的總體特點。“一個堅持”，即堅持“立足中心，輻射街鎮”的集中執法工作原則，通過在社區矯正中心集中配置使用警力，做強區社區矯正機構職能，發揮區社區矯正中心在執法銜接、監督管理、教育矯正、應急處置、資源整合上的核心樞紐作用，全市選派民警以區社區矯正中心為工作平臺，承擔并履行區社區矯正機構的主要執法職能，并指導、參與司法所日常監管工作。“兩個明確”，即把握“明確業務分組”和“明確崗位職責”這兩個關鍵點，強調各區要結合民警優勢特長，按照業務條線進行科學分組、合理定崗定責，開展分工合作、發揮專業優勢。“五個統一”，即落實“統一辦公，統一使用，統一執法，統一管理，統一考核”的集中用警要求，在工作保障、黨建隊建、考核管理方面落實統一要求。

（二）完善崗位責任體系，形成協作配合良好局面。在社區矯正用警后，區社區矯正中心與司法所的工作職責和協作配合關系需要進一步厘清；同時，選派民警、專職干部、社工、社會志愿者共同參與社區矯正，四支隊伍身份性質不同、管理體制不同，也需要進一步明確崗位職責。經過深入研究和廣泛征求意見，制定了《上海市社區矯正工作崗位責任制》，建立與社區矯正集中執法模式相匹配的崗位責任體系。在區社區矯正中心與街鎮司法所職責關系方面，梳理了區社區矯正中心“負責”或“統籌”開展16項社區矯正工作職責，街鎮司法所“負責”或“協助”開展8項社區矯正工作職責，進一步明確了區、街鎮兩級部門定位和職責，實現了區社區矯正中心和司法所各有側重、互為補充,共同落實社區矯正措施的良好局面。在隊伍崗位職責方面，明確了專職干部10項、選派民警12項、社會工作者8項工作職責，并逐一對應列明工作標準，做到了“人人有事干，事事有人干”，使每名專職社區矯正工作人員明確知道“干什么、怎么干和干到什么程度”。各區司法局通過建立社區矯正執法工作合議制度、召開工作例會、建立專職干部跨所銜接補位機制等，不斷優化崗位責任制運行，有效發揮社區矯正隊伍合力。

（三）規范管理運行機制，提升社區矯正工作效能。在社區矯正集中執法模式下，著力加強一系列管理運行機制建設，包括：（1）理順優化選派民警管理機制。上海市社區矯正管理局切實擔負選派民警隊伍管理主體責任，堅持“政治引領、黨建先行”，建立16個選派民警黨支部，高度重視選派民警政治建設和黨支部工作。在此基礎上，不斷理順和優化選派民警管理機制，在市司法局黨委統籌領導下，逐步解決“晉職、晉升、管理、考核、保障”等新情況新問題，如將原分散在5個戒毒所的編制統一掛靠并落實專門化管理保障，確定28個科職崗位，建立起完整的選派民警隊伍管理制度，有效與各區司法局發揮共管合力等等。（2）建立社區矯正中心規范運行機制。與社區矯正中心建設和選派民警參與社區矯正工作相適應，制定《社區矯正中心管理運行規定》，明確社區矯正中心的定位、人員配備以及承擔的執法管理工作規范，制定社區矯正中心“一日工作規范”“應急值守清單”等，不斷提升社區矯正中心實體化、規范化運行水平。（3）健全督導檢查機制。市社區矯正管理局以季度為周期對各區督導檢查，區司法局以雙月為周期對各司法所開展督導檢查，并以制度形式統一和規范各區司法局對司法所的督導檢查工作，分門別類列明了重點檢查內容、標準、要求，注重發揮職能科室和選派民警警務組合力，建立健全常態長效督導檢查機制。（4）強化與公檢法等銜接協調機制。依托區社區矯正中心，常態化落實社區矯正工作聯席會議制度，加強與公檢法等銜接協調機制，定期召開成員單位會議和聯絡員會議，落實銜接配合制度、協調解決難點問題、通報工作情況等，有效提升了各成員單位協作配合成效。

二、構建“制度+科技”監管執法機制

切實把確保社區矯正監管安全、執法安全放到首要位置，針對在開放社區中開展社區矯正刑罰的特殊挑戰，堅持問題導向、需求導向、效果導向，充分挖掘“制度+科技”潛力，全力守好監管執法安全底線。

（一）加強制度供給，率先開展標準化建設。高度重視社區矯正工作制度體系建設，大力開展建章立制，2014年以來累計制定70余項制度，每年匯編制度手冊下發至每名工作人員。特別是針對執法銜接、監督管理等方面的重點、難點、堵點問題，大力推動會簽有關規范性文件，近年來，由上海市司法局先后與公檢法等單位會簽了電子監管、暫予監外執行、收監、請假外出、限制出境、規范調查評估及法律文書銜接、司法所與派出所社區矯正銜接聯動等規范性文件，制定監獄與區司法局刑罰執行銜接配合機制建設等有關制度，為社區矯正執法奠定了有力的制度規范保障。2015年以來，積極有序推進“上海市社區矯正管理標準化試點”國家級綜合標準化試點項目，堅持“標準化+”思維，結合制度體系建設，持續開展科學嚴謹的流程再造、優化，歷經部分試點、全面推開、中期評估、驗收通過等重要節點，于2018年8月順利通過國家標準化委員會專家組評估驗收。目前，《上海市社區矯正管理標準》已正式出版發行，涵蓋70項標準，對社區矯正管理各個環節、細節實現了全覆蓋，構建了“事事有依據、處處有標準”的工作格局。

（二）強化科技驅動，大力推進信息化智能化建設。主動融入司法部、上海司法行政信息化體系建設藍圖，緊跟信息化建設向智慧化階段邁進的新形勢、新要求，按照鞏固完善實時監控、全面推開網上執法流程督辦、探索大數據分析運用等“三步走”的目標路徑，堅持以信息化智能化建設賦能上海社區矯正工作。著力強化電子監管，社區服刑人員佩戴不可脫卸式電子實時監管設備比例達60%以上，與手機APP結合，基本實現電子監管全覆蓋；全面加強市、區兩級社區矯正指揮中心建設，開發運用移動監管平臺，升級完善社區矯正信息管理系統，推動指揮中心匯聚信息流、業務流、數據流。2017年以來，上海有序推進社區矯正信息指揮系統建設，2018年承擔司法部“智慧矯正”試點任務后，進一步對照更高標準要求，初步形成了具有可視化管控、精準化督辦、數據化研判、一體化保障優勢特點的上海“智慧矯正”試點成果。比如業務督辦模塊，通過設置督辦要點，根據法律法規、制度文件和工作標準要求，由信息系統自動顯示工作進行狀態、進展情況，或輔助作出計劃安排，便于不同部門、崗位、層級之間全盤了解情況，及時開展銜接配合，有力提升工作質量和規范執法水平。2018年10月以來，相關“智慧矯正”試點成果正在全市大力推廣復制。

（三）夯實基層基礎，健全嚴格規范日常監管體系。采取一系列切實有力的措施，落實對社區服刑人員嚴格規范的監督管理：加強對社區服刑人員日常考核管理，制定《上海市社區服刑人員考核管理辦法》，客觀公正考核評價社區服刑人員日常表現，并根據犯罪原因、犯罪類型、危害程度、日常表現等綜合評判結果，建立一級矯正對象嚴管、二級矯正對象普管、三級矯正對象寬管的分級管理體系，對重點重要對象實行更為嚴格的管理措施；強化監管安全工作機制，以司法所為主導推進矯正小組建設，對所有社區服刑人員落實“一人一小組”監管，每日定位點名、每周見面談話、每月上門走訪。建立司法所每半月、區司法局每月、全市每季度三級動態研判制度，區社區矯正中心安排選派民警參加司法所動態研判。嚴格執行電子監管規定，司法所、區社區矯正中心每日開展手機APP點名及電子軌跡查看，定期分析電子定位數據。建立市社區矯正管理局、各區社區矯正中心雙休日和重要時間段雙人值班制度，建立健全各類應急預案，組織應急演練，提升各層面的應急處置能力。

三、構建“三分矯正”科學矯治體系

在近幾年的探索實踐中，根據社區服刑人員矯正階段、犯罪類型、現實表現等，深入分析研究問題和需求，持續推進分段、分類、分級的“三分矯正”體系建設，發揮“綱舉目張”作用，有效整合資源力量，拓展形式內涵，提升教育矯正針對性、科學性、實效性。

（一）突出“一段一制”，實施規范化分段矯正。分段矯正是基礎，目的是圍繞入矯和解矯階段社區服刑人員的共性問題和需求，實施規范化管理的入矯、解矯分段矯正。入矯階段（納入矯正后3個月內），著重增強社區服刑人員在刑身份意識、遵規守紀意識，主要圍繞法律常識、矯正規定、社會認知、心理調適、警示案例等主題開展教育，如通過開展入矯整訓動員教育、隊列訓練、進監警示教育、制定矯正計劃書等多種形式，著力提升入矯教育效果。解矯階段（臨解矯前1個月），著重增強社區服刑人員重返社會、融入社會的意識，主要圍繞公民責任、警示預防、社會心理、形勢政策、安幫銜接等主題開展教育，并舉行解矯儀式，引導社區服刑人員順利回歸社會、立足社會。上海在全市層面統一了入矯、解矯階段的教育主題、教育指南、管理考核，同時在區層面統一教學教案、師資力量，形成了“流程統一規范、內容兼具特色、形式豐富多樣”的分段矯正特點。

（二）突出“一類一項”，實施項目化分類矯正。分類矯正是重點，目的是針對同一類型的社區服刑人員開展實效性矯正項目的設計與施行，不斷深化分類矯正項目科學內涵，起到對癥下藥的攻心治本效果。在分類標準上，以犯罪類型（案由）和犯罪原因為主要分類標準，以性別、年齡等因素為輔，指導各區瞄準犯罪類型集中、對本區經濟社會秩序影響大的社區服刑人員群體設立重點分類矯正項目。在市級層面統籌規劃分類矯正項目，嚴格實施審批立項、項目設計和實施等工作流程，加強全過程管理，最終每類矯正項目都形成指導手冊，并配套開放式、不斷豐富完善的教材和實踐方案。2017年全市共形成4大類25項、2018年形成4大類20項分類矯正項目成果，并匯編形成《分類矯正項目集》《分類教育矯正指南》等。

（三）突出“一人一案”，實施個別化分級矯正。分級矯正是深化，目的是以社區服刑人員考核管理為基礎，對寬管、普管、嚴管等不同管理類別的社區服刑人員開展分級矯正，落實“一人一案”的個別化矯正，特別是有效管控、矯正重點重要等嚴管對象。“一人一案”，即要結合社區服刑人員個體情況，制定相對應的矯正方案，合理分配和利用有限的教育資源，如對寬管對象開展教育內容、形式和時間等方面“自主性”較強的矯正活動；對具有“現實危險性”的嚴管對象，則規定由司法所長負責成立矯正小組，落實矯正方案，社區公安民警、選派民警、中級以上資質社工參加矯正小組。

上海把分段、分類教育的重心放在區層面，由區社區矯正中心統籌規劃安排，便于調動區內較為豐富的教育資源對一定規模的對象群體開展更高質量、更有針對性的教育矯正活動；司法所重點落實個別化矯正措施，以矯正小組為載體，開展日常監管、教育、幫扶工作。在市級層面，由市社區矯正管理局負責統籌指導各區落實“三分矯正”要求，推進資料庫、個案庫、師資庫等“三庫”建設，整合優質矯正資源，推廣優秀經驗做法，拓展深化心理矯正舉措，不斷提升“三分矯正”體系建設水平。

四、構建社會力量廣泛參與的創新治理格局

上海充分運用較為有利的經濟社會發展條件，大力培育一批專業化社會組織，拓展社會力量參與社區矯正的廣度深度，積極融入社會治理創新大局，充分發揮社區矯正非監禁刑罰執行的最大優勢。

（一）持續加強政府購買社會服務。上海歷來高度重視社會力量參與社區矯正工作，2004年即按照“政府主導推動、社團自主運作、社會多方參與”的思路，通過政府購買服務培育和引入了民辦非企業社團組織——上海市新航社區服務總站以及上海市社會幫教志愿者協會。近年來，根據司法部等6部門聯合印發的《關于組織社會力量參與社區矯正工作的實施意見》等文件精神，及時制定地方實施意見，進一步鼓勵引導社會力量參與社區矯正。如明確將政府購買社區矯正服務經費列入同級財政預算，完善政府購買服務方式，按照社工與社區服刑人員不低于1：30的比例購買社工專業服務；建立完善購買社會服務動態增長機制，購買服務經費標準逐年提升，2018年達到每人每年12.09萬元。目前，全市共有社區矯正社工711名，本科及以上學歷占85%，社會工作、法學、社會學、教育學、心理學等相關專業背景占43%，具有社工師資質占75%，中級社工占29%。

（二）著力推進項目化品牌化建設。依托專門的社會組織和優質社會資源，著力以專業化帶動項目化、以項目化促進品牌化，更好地發揮示范引領和資源聚合作用，更好地為社區服刑人員提供認知指引、心理輔導、行為矯正、家庭改善、社會適應、就業就學、過渡安置等方面的幫扶幫教服務，有效提升社會力量參與社區矯正工作效果和水平。多年來，上海市新航社區服務總站建立了“旭日新航”“心航訓練營”“愛滿新航”等青少年系列矯正項目、“心靈導航”心理幫教服務項目和“新航港灣”家庭服務成長計劃，為社區服刑人員及其家屬提供專業幫教服務。上海市社會幫教志愿者協會每年牽頭舉辦“愛的黃絲帶”社會幫教活動月，已連續開展八屆，廣泛集聚社會資源開展包括專場招聘會、法治教育進社區文藝演出、各類咨詢服務等活動，社會影響力不斷擴大。在各類團體的協助下，全市共建立22個“中途之家”、300余個過渡性就業基地，為有特殊需求的對象提供臨時就業、住宿等幫扶服務。此外，與市民盟、民革等民主黨派合作開展的“三師助一”“藍色燈塔”等幫扶項目，也產生了良好的示范作用和工作效果。

（三）深化拓展社會力量參與形式。據統計，上海共有120余家社會組織以及民主黨派、高校、企事業單位等各類主體常態化參與幫扶社區服刑人員。在此基礎上，上海進一步探索拓展社會力量參與形式：一是充分用好矯正小組平臺。把全面加強矯正小組建設作為重點改革項目，進一步增強矯正小組作為街鎮司法所開展工作、整合資源的平臺作用，特別是調動、帶動區域社會力量、專業資源參與矯正小組，落實日常監管教育責任。實踐中，各區司法局和司法所形成了一些好的做法，如充分運用村（居）法律顧問及其他律師資源、人民調解員等參與社區服刑人員法治教育、個別談話、矛盾化解等工作，運用社會心理服務體系建設成果為社區服刑人員開展心理需求幫助，以及根據需求將醫生、心理咨詢師、檢察官、監獄民警等納入矯正小組，等等。二是推廣社區服刑人員家屬學校。上海在總結提煉實踐經驗基礎上，全面推廣“社區服刑人員家屬學校”，著力發掘社區服刑人員家屬作用。通過定期組織社區服刑人員家屬召開會議或聽講座、參加社區矯正中心開放日活動、發放有關資料等， 讓其熟悉、掌握社區服刑人員應當遵守的各項監督管理規定以及違反監管規定的后果，提高家屬配合社區矯正執法工作的主動性和積極性。三是與職能部門共建教育基地。積極與法院、檢察院、公安、稅務、人保、監獄戒毒等職能部門合作，進一步拓展運用政府職能部門專業教育資源。各區司法局積極與有關職能部門深化合作，如根據分類矯正需求共建教育基地，與公安局合作共建交通違法類教育基地，與稅務稽查局合作共建涉稅類教育基地，與婦聯、團委合作共建女性類、未成年類教育基地等，充分運用合作方的師資、場所資源，提升教育矯正效果。

五、對深化新時代上海社區矯正工作改革發展的思考

當前，社區矯正立法處在“最后一公里”關鍵階段，新時代社區矯正事業蓬勃發展的圖景催人奮進。下一步，上海社區矯正工作將圍繞“四個堅持”，繼續快馬加鞭、奮力向前，努力爭做排頭兵、先行者。

（一）堅持依靠黨的領導。重新組建的司法部承擔了“一個統籌、四大職能”的更大政治責任和全新歷史使命，司法部黨組對新時代司法行政系統事業大發展作出了一系列戰略謀劃和改革部署。上海社區矯正工作將始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰略，在司法部、上海市委、市政府、市委政法委以及市司法局黨委的正確領導下，積極適應新形勢、承擔新任務、實現新發展，大力推進刑罰執行一體化建設、社區矯正隊伍建設等重大改革發展課題的研究，為上海社區矯正工作健康持續發展奠定堅實基礎。

（二）堅持遵循工作規律。社區矯正作為非監禁刑罰執行方式，是貫徹寬嚴相濟刑事政策的具體體現，是加強和創新社會治理、打造共建共治共享社會治理格局的重要內容。上海在實踐中從整體上、本質上把握社區矯正工作要求，總結提煉出“監管為基、執法為魂、教育為本、幫扶為輔” 的社區矯正工作理念。今后，上海仍將在全市層面加強和深化這一理念指導，充分彰顯社區矯正的刑罰執行本質屬性和向社會回送守法公民的根本目的，全面體現社區矯正工作的作用和價值，實現政治效果、法律效果、社會效果有機統一，確保上海社區矯正工作發展始終處在正確的軌道。

（三）堅持抓牢工作主線。強化基層基礎、深化改革發展、加強隊伍建設是近年來上海社區矯正工作堅持的主線。今后，我們仍將遵循這一工作主線，加強工作統籌設計，穩中求進，不斷增強工作的前瞻性、系統性、精準性和實效性。在強化基層基礎方面，進一步樹立問題意識、問題導向，加強對基層司法所開展社區矯正工作的管理、指導和服務，提升工作質效；在深化改革方面，進一步推進一批重點改革任務、改革項目，在提升社區矯正科學化、規范化、專業化、社會化、智能化等方面不斷取得新成效；在加強隊伍建設方面，進一步加強政治建設，深化落實選派民警隊伍集中統一管理舉措，持續推進崗位責任制，打造勝任社區矯正工作的專群結合隊伍。

（四）堅持立足實際、服務大局。社區矯正工作扎根社會土壤，與地區經濟社會發展聯系緊密。上海位于改革開放的前沿，經濟社會各方面快速發展，各類資源力量較為豐富，同時超大型城市治理和精細化管理要求也給社區矯正工作帶來特殊的挑戰和壓力。今后，上海社區矯正工作將繼續依托有利的經濟社會條件，著力建好平臺、拓展空間，充分調動各層面、各類別社會治理主體積極性主動性，積極發掘、引入社會化資源和力量參與社區矯正，更好地為實現上海市委提出的“努力把上海建成法治環境最好的全球城市”目標貢獻力量，為健全完善中國特色社區矯正制度貢獻上海經驗、上海智慧。