進一步修訂《律師法》 推進律師協會改革

呂紅兵（十三屆全國政協委員、中華全國律師協會副會長、國浩律師事務所首席執行合伙人）

截至2018年底，中國律師人數已經超過42萬。預計到2022年，全國律師總數將達到62萬人，每萬人擁有律師數達到4.2名；律師行業業務收入達到2000億，占GDP的比例達到0.16%。

今年是中國律師制度恢復40周年。1979年12月9日，司法部發布關于恢復律師制度的通知，標志著國家律師制度的重建。1980年，《中華人民共和國律師暫行條例》頒布施行。1996年5月15日，《中華人民共和國律師法》頒布實施；此后20年來，《律師法》不斷修訂，愈發完善。

圍繞健全中國特色社會主義律師制度，形成與我國綜合國力相稱、與經濟社會發展階段相適應的律師業務發展格局，全面發揮律師在全面依法治國中的重要作用，應該扎實推進律師制度改革，《律師法》也應該與時俱進地作出進一步完善。

《律師法》規定：“律師協會是社會團體法人，是律師的自律性組織”。推進律師事業發展，律師協會具有不可替代、不可或缺的重要功能。新形勢下進一步加強律師協會建設，是全面依法治國、建設社會主義法治國家的必然要求，是深化律師制度改革、推進律師隊伍建設和律師事業發展的重要舉措。

因此，應該通過進一步修訂《律師法》，對律師協會作出更加全面、更加明確、更加規范的規定，以深化律師協會改革，推進律師協會發展，發揮律師作用。總的指導原則和方向應該是：堅持黨的領導，在司法行政機關的監督和指導下，進一步強化律師協會職責、健全律師協會結構、完善協會法人治理，建設一個能夠切實維護律師權益、充分發揮行業管理職能、適應律師行業發展要求的行業協會組織。

一、豐富律師協會的法定職責，賦予律師協會更全面的行業管理權能

將“維護律師的地位、尊榮、權益”作為律師協會的核心宗旨，在司法行政機關監督指導下，切實發揮律師協會的行業管理作用。在此目標與前提下，進一步豐富和強化律師協會的職責，并以律師法的形式將此固化和法定化。

律師協會的職責可以明確為：

（一）建章立制。（1）制定并通過、實施協會章程；（2）制定并通過、實施律師執業規范、律協組織規范和管理規范，形成律師協會管理規則體系；（3）制定并通過、實施律師執業業務指引和行業業務標準，形成律師執業業務指引和標準體系。章程及協會基本管理規定如執業規范、懲戒規則、核查考核規則等，應該報司法行政機關備案。

（二）實習考核。組織管理申請律師執業人員的實習活動，對實習人員進行考核。

（三）執業審核。依照法律規定的條件和程序，對申請律師執業進行審核。經審核通過的，由司法行政機關核準并頒發律師執業證書。

（四）教育指導。（1）總結、交流律師工作經驗，舉辦論壇、研討會等活動，提高會員的執業及管理水準；（2）組織律師業務培訓和職業道德、執業紀律教育；（3）指導、培訓會員開展執業或事務所規范管理工作，指導下一級律協開展行業管理工作；（4）支持和指導會員開展參政議政；（5）參與并指導、支持會員參與立法工作；（6）對接法律院校，參與律師后備人才培養工作。

（五）執業檢查。對律師和律師事務所實施年度執業檢查。

（六）律師維權。（1）參與司法機關、司法行政機關等有關律師維權的規范性文件的制定工作；（2）制定律師行業維權規則；（3）以協會身份作為一方參與司法機關、司法行政機關聯席維權工作；（4）實施律師維權，調查、處置、發布律師維權案件；（5）向司法機關、司法行政機關等提出對侵犯律師執業權利的機構或個人追究法律責任的建議。

（七）會員獎勵。（1）制定會員獎勵和宣傳規則；（2）實施會員獎勵和宣傳工作。

（八）會員懲戒。（1）參與司法機關、司法行政機關等有關律師、律師事務所處罰的規范性文件的制定工作；（2）制定律師行業會員懲戒規則；（3）參與司法機關、相關行政機關就執業事項對律師、律師事務所的處罰工作，上述機關對律師進行處罰須先行聽取律師協會的建議；（4）實施會員懲戒，受理對會員的投訴、舉報，調查、處置、發布會員懲戒案件；（5）在先行實施會員懲戒后，對需要由司法行政等機關予以行政處罰的，向司法行政等機關提出處罰建議。

（九）執業調解。調解律師執業活動中發生的糾紛。

（十）外事活動。組織會員并以協會名義開展對外交流活動。

（十一）參與司法。（1）參與司法體制改革，對于司法機關有關司法改革和司法活動的規范性文件提出律師行業的建議，推進司法公平正義；（2）擔任法官檢察官遴選機構固定成員；（3）擔任法官檢察官考核評價機構固定成員；（4）參與制定從符合條件的執業律師中選任法官檢察官的條件與程序，對選任人選出具協會鑒定意見；（5）對法官檢察官相關工作進行評估，提供評估意見；（6）以協會身份與法院、檢察院建立互動關系，推進法律職業隊伍建設。

（十二）其他職責。

二、完善律師協會的運作機制，建立律師協會更有效的行業管理制度

建立律師協會對律師申請執業的審核制度。將律師申請執業的審核權交由協會，由司法行政機關對其審核意見依法作出核準或不予核準的決定，并據此決定是否頒發執業證書。協會擁有“審核權”，司法行政機關擁有“核準權”，集中體現具有中國特色的“兩結合”律師管理制度。

設定律師協會對會員的執業檢查制度。規定律師協會對會員，包括律師、律師事務所的執業檢查權，將對律師、對律師事務所的年度檢查一并交由協會。實現協會對實習律師、執業律師的一攬子考核與檢查。

規定律師協會對律師、律師事務所違法違規行為具有先行懲戒權。除了協會受理投訴、舉報外，司法行政機關可以將其收到的投訴、舉報交由協會統一調查、先行處理，符合行業處分的，先行由協會行使懲戒權；屬于或還需要追加行政處罰的，由協會行使行政處罰建議權。對于協會的行政處罰建議，司法行政機關啟動行政處罰程序，依法依規作出處罰。對于律師、律師事務所在執業活動中有違法違規情形，法律另有規定由司法機關、相關行政機關對律師、律師事務所進行處罰的，須先行并前置性地聽取行業協會意見和建議，并在處罰后第一時間向行業協會通報。協會認為仍需由行業追加懲戒的，則進入行業懲戒程序。

完善律師協會的行業懲戒種類。律師協會實施懲戒，有權采用訓誡、通報批評、公開譴責、暫停會員資格一個月到一年、取消會員資格等行業懲戒方式。除采取取消會員資格的行業懲戒方式須同時由司法行政機關給予吊銷執業證書的行政處罰外，其他懲戒均由律師協會依章程與規則自主決定。明確律師協會有權向司法行政機關提出行業建議，對責任主體給予警告、罰款、沒收違法所得的行政處罰。

明確司法行政機關對協會建議行政處罰的形式要件審核制度。對于律師協會建議行政機關給予律師和律所吊銷執業證書以及警告、罰款、沒收違法所得的行政處罰，司法行政機關應當依照行政處罰的相關規定，給予違法違規行為人相應的行政處罰。司法行政機關在進行行政處罰過程中，應只作“形式要件”審查，除非因協會的懲戒行為嚴重違反程序、有侵犯被懲戒人權利的不法行為、證據有偽造或重大遺漏，應相應地支持協會的決定，對應地作出吊銷執業證書以及其他種類的行政處罰。

建立行業懲戒、行業調解與司法機關的對接機制。強化協會懲戒工作的權威與懲戒行為的效力，建立協會對不自動履行懲戒的會員的起訴制度，申請法院作出具有強制執行效力的裁判。除非協會在懲戒時有重大程序錯誤，法院應該作出確認性裁判。應充分發揮協會的執業調解功能，強化調解協議的效力，建立人民法院對協會作出的調解協議的效力確認制度，賦予其可強制性執行的效力。建立律師與律師、律師與律所、律師與當事人之間就執業行為產生的民事糾紛的先行行業調解制度，經調解無效的，才由人民法院立案處理。

三、健全律師協會的組織架構，建設律師協會更完善的法人治理結構

律師協會作為“社團法人”，應當進一步健全組織架構、完善法人治理結構，對內提升凝聚力，對外強化戰斗力，真正發揮其作為行業協會的功能。

明確律師行業黨委的法律地位。我國律師隊伍是具有中國特色的社會主義法治工作隊伍的重要一員，我國的律師協會是具有中國特色的社會主義律師協會，應該把黨的領導融入協會治理各環節，把協會黨組織內嵌到協會治理結構之中，明確和落實黨組織在協會法人治理結構中的法定地位。通過律師協會進一步理順律師行業上下級黨組織的關系，在省、市級律協建立行業黨委。要將加強黨的領導貫穿于協會行業管理的全方位各領域；形成黨組織把方向、管大局、保落實，理事會及常務理事會、監事會、會長班子及秘書處各司其職的協會法人治理結構；科學界定黨組織在協會法人治理結構中發揮領導核心作用的方法途徑，明確黨組織與上述各機構的權責邊界，保證黨組織在協會治理結構中的工作空間和話語權。

完善團體會員制度。明確省級律協為全國律協團體會員，全國律協對省級律協的工作進行指導和監督。省級協會必須遵守全國律協章程和規則，執行全國律協的決議，制定的章程與規則不得與全國律協的章程與規則抵觸并報全國律協備案，會長人選應事先征求全國律協的意見，選舉產生的會長班子人選應向全國律協報備，完成全國律協交辦的工作，組織律師參加全國律協安排的活動，依章程繳納團體會員會費。省級協會有權在人財物等方面獲得全國律協的支持，對全國律協工作提出意見和建議并進行民主監督。

建立代表常任制。設立代表團制度和理事、常務理事日常聯系代表工作機制。律師代表團是各省級選區律師代表出席律師代表大會的組織形式，是各省級選區律師代表在全國律師代表大會閉會期間行使代表權利、履行代表職責、參與律師行業管理的組織形式，是代表常任制的載體。各省市區代表團應當每年開展活動，并通過所在區域的理事會、常務理事會成員將其意見與建議反映至理事會、常務理事會。

設立常務理事會席位制度。常務理事由理事會選舉產生，常務理事人選為省級律協現任會長，經理事會會議選舉得票過半數的人選擔任常務理事；發生省級律協會長變更時該協會新任會長經理事會會議補選為常務理事，并替代該協會卸任會長。常務理事會人數保持相對穩定，除省級律協席位，另有會長及副會長人選為常務理事。

規定會長為協會法定代表人。會長行使下列職權：（1）主持律師代表大會；（2）召集和主持理事會、常務理事會；（3）督促和檢查理事決議的執行；（4）簽署本會重要文件；（5）行使理事會授予的其他職權。會長負責協會全面工作，副會長應分工明確、各司其職，定點聯系相關專門委員會和省級代表團。理事會每年至少召開一次，常務理事會每年至少召開四次，會長會議每月至少召開一次。建立會長向理事會述職制度。會長、副會長人選應有擔任省級協會會長的經歷，并應為不擔任現職的省級協會會長。會長從上一屆副會長人選中擇選產生。會長任期為三年，不連選連任；副會長連任不超過二屆。在擔任會長、副會長期間，應不再擔任律師事務所主任。

明確協會秘書處的執行機構定位。將秘書處明確為執行機構，即執行代表大會、理事會、常務理事會以及會長會議的各項決議、決定，并將這些執行事務作為秘書處的日常工作。秘書長由會長提名，由理事會聘任，秘書處實行秘書長負責制。

完善紀律與懲戒工作機構建設。律師協會特設專職的紀律與懲戒委員會，專司會員紀律與懲戒工作，與協會執行機構并列，直接向協會理事會負責。紀律與懲戒委員會由協會主管紀律與懲戒工作的副會長兼任主任，并配備專職的工作人員。完善內部機構設置并明確職能、規范運作程序，設立統一的受理與立案中心，調查人員有權對違規會員進行調查取證，健全聽證程序，懲戒決定與復查復審功能相分離，懲戒與復查復審機構除由律師會員擔任成員外，應當有行業外部專家學者、社會公眾代表參與。建立受懲戒會員承擔成本制度，調查取證、聽證開庭、決定懲戒與復查復審的辦公費用與人力成本由受懲戒的會員承擔，其中有律師會員參與的，其人力成本依當地律師收費標準計。在年度理事會會議上，理事會聽取并審議紀律與懲戒委員會工作報告。

建立監事會制度。律師協會設立監事會，監事會對律師代表大會負責并報告工作，并在以下范圍內履行監督職責：監督理事會執行代表大會決議的情況；監督會費的收繳和使用情況；提議召開律師代表大會臨時會議；列席會長會議、理事會會議、常務理事會會議，實施監督；章程規定或律師代表大會授權所履行的其他監督職責。

加強協會專門委員會建設。專門委員會的設置應充分體現并逐一對應律協的工作職責。建立行業信息與行業信用專門委員會，以實現協會對會員日常管理、會員執業檢查、會員懲戒等功能落地。應建立律師和律師事務所的信息平臺和信用平臺，將其基本信息、執業狀態、獎懲信息、業務信息、社會評估信息等進行收集、錄入、發布，形成標準統一、運行高效的行業數據中心，打造“數據行業”“智慧協會”。建立推進司法改革與參與司法方面的專門委員會，落實并實現律師協會參與司法方面的職責。發揮協會調解工作專門委員會的功能，建立人民法院對協會作出的調解協議的效力確認制度以及就律師執業產生的民事糾紛的先行行業調解制度。