修改《律師法》 打通律師行業管理最后一公里

肖勝方（十三屆全國人大代表、廣東省律師協會會長）

近年來，司法體制改革的深入開展，給中國律師業帶來發展新機遇。律師行業要及時體現改革中的新思路、新成果，更好地適應新形勢下中國律師事業的發展要求，既要有司法行政部門的監管、行業協會配合，又需要從業人員的嚴格自律，更重要的是律師事務所實現對律師的科學管理。

然而，我國法律服務市場長期以來均以律師個人或小團隊“單打獨斗”的方式運作，許多表面上看似人數眾多的律師事務所，實質上是“個人執業聯合體”。目前律師事務所對律師的管理，大部分都是持只要本所律師不違反執業紀律、職業道德就不必管的觀念。這與市場主體對律師“專業分工、效率高、服務效果佳”等期待存在較大差距，難以滿足法律服務市場的需求。上述問題的根源在于《律師法》作為一部組織法，它本該對律師事務所這一執業機構的責、權、利作出更多具體規定，但目前僅僅列出了原則性的條款（僅有14條條款），對于主任（管理合伙人）的職權、責任、權益更是缺乏清晰的規定。反觀《公司法》中明確規定了股東會主要負責制定公司的發展戰略；董事會則是公司的決策機構；而總經理是由董事會選聘，向董事會負責，主要有經營管理、建章立制、人事任命等方面的權力，公司治理的各機構責、權、利都非常清晰。而律師事務所的管理機構，律師事務所合伙人會議相當于公司股東會，管理委員會相當于公司董事會，律師事務所主任（管理合伙人）相當于公司董事長。因此，《律師法》應參照《公司法》，大幅度增加律師執業機構的權力和義務相關條款設置，讓律師事務所和律師事務所主任既有法定的責權利，也可以切實按照規定行權辦事，從而實現對律師的科學管理。

一、司法部黨組高度重視律師隊伍建設，對律師“嚴管厚愛”

近年來，司法部黨組堅定不移貫徹執行黨中央、習近平總書記多次對律師工作、律師隊伍建設作出的重要指示，高度重視律師權益保障、律師隊伍建設、律師制度改革工作等問題，對律師“嚴管厚愛”。

事實上，中央很多頂層設計是很好的，傳遞到省司法廳、省律協、市司法局、市律協，都能快速響應，貫徹落實司法部的決策部署，完善自律管理各項舉措，取得積極成效。然而，當各地級市律協把政策制度傳導到各律師事務所主任，在落實過程中會存在一些問題，再往下傳導落實到律師個人這一“最后一公里”時更是遇到很多現實的障礙和問題，導致很多好的頂層設計無法落實到位。

二、律師行業管理現狀

（一）律師行業管理現狀的成因

律師行業受80年代和90年代初的承包經營、農村土地分田到戶等各種歷史因素影響，形成以“承包制”“提成制”為主要經營模式，使法律服務市場長期以來均以律師個人或小團隊“單打獨斗”的方式運作，許多表面上看似人數眾多的律師事務所，實質上是“個人執業聯合體”，律師事務所主任也是處于無為而治的無管理或弱管理狀態。

然而，早在90年代中，企業就放棄了80年代和90年代初承包經營的模式，這足以說明，承包經營對企業發展沒有任何優勢和競爭力可言，不利于資源整合，不利于團隊合作，不利于大規模發展。隨著企業推行股份制，建立現代企業制度，形成了行之有效的企業管理機制，大大提高了生產率，使企業煥發出新的生機和活力，創造了更多新的財富，是推動我國經濟騰飛的一次重大改革，為我國經濟發展開創了新局面。而今，我國GDP名列前茅，全球排名第二。

過去，農村土地分田到戶。改革開放之初，根據當時主要依靠人力畜力勞作的農業生產力實際情況，實行了家庭聯產承包責任制，逐步確立集體土地所有權和農戶土地承包經營權“兩權分離”的制度框架，極大地激發了農民的勞動積極性，解決了全國人民的溫飽問題，在特定時期發揮了重要歷史作用。現階段，隨著社會主義市場經濟的不斷發展完善，前年，中央再次提出“三權分置”，將土地承包經營權分為承包權和經營權，形成了所有權、承包權、經營權“三權分置”并行的格局，這一制度安排，是對農村土地產權的豐富和細分，進一步提升土地產出率、勞動生產率和資源利用率，實現農業大規模機械化生產，是推動現代農業發展一大制度創新，將大大提升我國農業國際競爭力。

可是，律師業卻沒有與時俱進，仍然以承包掛靠機制為主。隨著推進全面依法治國以及 “一帶一路”建設的實施，黨委政府、社會大眾、客戶對律師的要求越來越高，若律師行業再不跟上社會發展步伐，推進管理模式改革，將很難滿足法律服務市場的需求。

（二）律師行業管理現狀的弊端

從律師事務所角度來看。首先，律師事務所不給律師發工資，也沒有提供額外的福利，相反從律師創收中分取收益，而律師的收入完全靠自己接案多少來決定，律師事務所與律師之間是一種松散的合作關系，管理起來難免“心慈手軟”，不敢理直氣壯，對于律師接不接案、如何接案、對律師的服務客戶是否滿意、有沒有客戶流失等等這些問題事務所難以把握，事務所處于一種“無為而治”的無管理狀態。其次，案源屬于律師事務所個人而不屬于律師事務所，律師事務所不可能對案源進行有效整合，進而對律師進行專業化的分工。最后，因體制缺陷及其他原因，在相當一部分律師事務所中，沒有專職的管理人員，大部分律師事務所是主任一邊辦案一邊兼職管理，使得主任管理基本處于“有名無實無權管，動力不足不愿管，責任不實無須管，缺乏經驗不懂管，底氣不足不敢管，‘自由職業’不好管”的狀態，也使事務所作為律師執業的基礎性組織的作用無法落到實處，事務所與律師之間關系過于松散、虛化，這對律師行業的發展相當不利。

從律師個人角度來看。律師沒有從事務所領取任何工資，完全自力更生，便本能地拒絕管理，理直氣壯地回避管理，不服管理。由于律師事務所不發工資也不分配案源，年輕律師社會資源貧乏，案源少，收入少，經濟壓力大，又沒有系統培訓，缺乏經驗，造成執業困難。生存危機過重，年輕律師為了吸引客戶很容易會鋌而走險，以過低的價格大包大攬、虛假承諾等違法違規的行為招攬案件，現實中“高承諾、低傳遞”而引發的客戶不滿屢見不鮮，嚴重損害律師隊伍的形象，影響律師行業健康發展。

從法律服務市場角度來看。企業講求的是資源整合、團隊協作，并且有嚴格的制度和完善的企業文化保障企業健康發展。但是，在提成制和承包制下的律師事務所是一種松散型的體制，律師就像單打獨斗的個體戶一樣，一方面，當客戶急需法律服務時，律師可能出差或開庭，資源無法調配，不能及時響應；另一方面，企業遇到的問題可能涉及勞資、房地產、公司法、知識產權等多個法律領域，由于沒有實現專業化的分工，律師遇到非自己擅長領域的問題需要重新進行研究和學習，自然沒有效率和質量可言，與客戶的溝通也不會愉悅。

隨著客戶對律師期望的不斷提高，已經形成了一種“倒逼機制”。盡管提成制和承包制曾經為律師行業的飛速發展作出過卓越的貢獻，但由于與社會經濟發展逐漸不匹配，而浮現出種種弊端，已經激起了改革的聲音，引起業界的反思，不少律師事務所都以各種形式推行團隊化管理模式。

（三）律師事務所管理現狀與《勞動合同法實施條例》相違背

《勞動合同法實施條例》第3條規定：“依法成立的會計師事務所、律師事務所等合伙組織和基金會，屬于勞動合同法規定的用人單位。”律師事務所和律師之間是勞動關系。然而，現實中，律師事務所不但沒有向律師發放工資，反而還收取卡座費和提成費用，名為勞動關系，實為掛靠關系。由于承包掛靠，所以連律師事務所為律師購買社保的費用，實際上都要向律師個人扣回，這也違反了《勞動法》第72條規定：“用人單位和勞動者必須依法參加社會保險，繳納社會保險費”。

（四）律師事務所管理現狀與“一帶一路”走出去人才培養不相適應

“一帶一路”是新時期我國經濟發展和對外合作的總體構想，除了政策、資金、基礎設施方面的支持，亦離不開司法的保障，企業如何“走好、走穩、走遠”都需要依靠法律的力量，律師的角色尤為重要。然而，目前能“走出去”的律師數量仍然有限，這與律師事務所管理息息相關。“單打獨斗”的體制只能出“萬金油”律師，只有強組織、強管理，才能實現專業化分工，培養專業精深的律師。因此，應當盡快改變律師事務所管理現狀，推動律師事務所加強人才儲備，著力培養一批熟練運用外語、精通法律規則、通曉域外文化的高素質涉外法律服務人才，從而為“一帶一路”建設提供優質的法律服務，為促進區域和平穩定、繁榮發展作出新貢獻。

（五）律師事務所管理現狀與黨委政府要求不相適應

近年來，律師已經成為全面依法治國的一支重要力量，黨委和政府高度重視律師執業環境持續優化，并作出了一系列部署。司法部已啟動了《律師法》修改工作，前期也開展了大量的調研，將認真總結保障律師執業權利好的做法和政策措施，用法律的形式固定下來，為維護律師執業權利提供強有力的法律保障。

三、修改《律師法》，賦予律師事務所和事務所主任更多權力、義務和擔當，發揮主任在事務所管理中的核心作用

通過修改《律師法》，大幅度增加律師執業機構和律師事務所主任（管理合伙人）權力和義務相關條款設置，賦予律師事務所和事務所主任更多權力、義務和擔當，充分發揮主任在律師事務所管理中的核心作用，推動改變律師事務所管理現狀。各律師事務所內部做好自律管理，把關嚴格，規范管理，看好自己的門，管好自己的人，打通律師事務所管理“最后一公里”，使得律師事務所管理更加團隊化、一體化，成為法律服務繁榮的加速器、催化劑，推動律師行業又好又快發展。

（一）進一步明確律師事務所是律師的執業機構和管理機構這一主體性質，糾正“掛靠”的錯誤觀念和做法。

（二）明確律師事務所和合伙人之間是民事關系，律師事務所與律師之間是勞動關系，律師事務所應當為律師依法購買社保、正常發放工資等，通過頂層設計建立完善律師執業保障機制，加強律師行為規范及管理。

（三）律師事務所合伙人會議相當于公司的股東會，參照《公司法》中對股東會職權的規定，進一步補充完善合伙人會議的責、權、利。

（四）律師事務所的管理委員會相當于公司董事會。根據律師事務所人員規模，設立管委會，若律師事務所規模小，可只設一位執行合伙人。參照《公司法》中董事會的職權規定，進一步明確管委會的責、權、利：（1）管委會屬于律師事務所的一個管理機構，是事務所經營治理核心機構，對人、財、物進行統一管理調配；（2）管委會成員從合伙人中選出，設執行合伙人一人，對合伙人會議負責；（3）管委會負責制定律師事務所相關管理制度，以及年度經營目標和發展方向；（4）每年度至少召開兩次管委會會議，通過年度預算和決算；（5）管委會會議應有過半數的管委會成員出席方可舉行，管委會作出決議，必須經全體管委會成員的過半數通過。管委會決議的表決，實行一人一票；（6）管委會應當對會議所議事項的決定形成會議記錄，出席會議的管委會成員應當在會議記錄上簽名；（7）管委會的決議違反法律、行政法規或者律師事務所章程、合伙人會議決議，致使律師事務所遭受嚴重損失的，參與決議的管委會成員對事務所負賠償責任。但經證明在表決時曾表明異議并記載于會議記錄的，該管委會成員可以免除責任。

（五）明確主任（管理合伙人）的責、權、利：（1）眾所周知，企業員工職務行為的法律后果應當由企業承擔責任，甚至可由此追究領導者管理失當的責任。然而，《律師法》雖然規定了對律師的處罰，但律師個人違規執業受到處罰，事務所很少需要承擔實際責任，對主任的法律責任更是鮮有規定，連領導責任都不用負。建議進一步明確律師個人違規執業受到處罰，事務所主任應當承擔監管失職等適當領導責任。（2）對事務所未來的發展做戰略規劃，提交合伙人會議討論決定。（3）全面主持事務所各項管理工作，對事務所的日常管理有主要決策權。（4）整合事務所的各項資源，進而制定一套完善的管理制度并監督執行情況。（5）人力資源的統一管理，對所有人員有充分的管理權和調動權，實現專業化分工。（6）業務資源的統一管理，對案件和客戶進行統一的管理和服務質量監管，確保有較高的客戶滿意度。（7）事務所主任有權獲取與其價值和貢獻相當的管理者報酬。