監察法與刑事訴訟法銜接管見*

● 劉 擎 張嘯遠*/文

自2016 年11 月開展國家監察體制改革試點工作，到2018 年《監察法》頒布實施、《刑事訴訟法》再次修改，中國特色國家監察體制已經初步建立。但是，改革過程中不同機關的職能工作銜接問題一直沒有完全解決。為此，中央紀委國家監察委、最高人民檢察院聯合下發《國家監察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》（以下簡稱《銜接辦法》），各地也紛紛出臺細化措施，如安徽省監察委員會、省高級人民法院、省人民檢察院、省公安廳共同制定了《辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》（以下簡稱《安徽省銜接辦法》）。本文旨在以《刑事訴訟法》的修改為背景，結合辦案過程中遇到的具體問題，探討如何推進“紀法貫通、法法銜接”，實現監察機關與檢察機關之間的無縫對接。

一、檢察機關提前介入調查工作

《銜接辦法》和《安徽省銜接辦法》均規定了監察機關可以商請檢察機關提前介入，但付諸實踐后發現仍有一些具體工作沒有相關規定，如介入的案件范圍、介入的工作方式等。因此，需要監察機關與檢察機關在法治理念和司法經驗的引導下對此類工作達成共識。

（一）提前介入的案件范圍

監察機關商請檢察機關派員介入的案件類型一般是事實認定、證據采信、法律適用等方面存在重大分歧，或者在本地有重大影響的案件。在商請檢察機關的時候有兩點需要注意：一是商請的形式要以“書面商請”為準，實踐中一般是以函件的形式進行協商；二是商請的時間點一般是案件進入審理階段后，部分特殊案件可以在調查階段就商請提前介入。

（二）檢察機關介入的形式

按照《銜接辦法》的規定，檢察機關在收到書面的提前介入商請后，“應當”及時派員介入。因此，檢察機關不需要對監察機關的商請進行審核，一般經檢察長批準后，抽調檢察官或者檢察官辦案組提前介入。同時，因為審級關系的原因，監察機關移送的案件大部分在基層檢察院審查起訴，而收到商請的檢察院基本為市級以上檢察院。所以，收到商請的上級檢察院可以從指定辦理案件的下級檢察院抽調人員介入，也可以派員與下級檢察院共同介入。

（三）檢察機關的主要任務

提前介入監察機關案件的檢察機關人員主要有三個任務：一是結合案情對證據進行分析，提出補充、固定、完善證據的調查方向，對發現的瑕疵證據和非法證據提出補正、依法排除或者重新收集的意見；二是對案件管轄、法律適用、法律文書和卷宗材料是否齊備等問題提出意見和建議；三是對調查措施的必要性和類型進行審查并提出意見。另外必須注意，提前介入的檢察官或辦案組不得參與監察機關的調查工作。

（四）介入意見的反饋方式

檢察官在完成提前介入的工作后，應形成書面意見，包括介入工作的基本情況，針對案件事實、定性、證據各方面的意見等內容。但實踐中，各地書面意見以誰的名義進行反饋并不統一，有的以檢察官或辦案組名義反饋，有的以院名義反饋，反饋方式的不一致，使提前介入工作的嚴肅性受到一定影響。本文認為，考慮到提前介入工作的特殊性，以及后續案件還要移送檢察機關審查起訴，書面意見以檢察官或辦案組的名義反饋較為妥當。

二、監察機關移送案件的管轄

管轄是指不同性質、層級、地域辦案機關辦理案件的分工及對各機關辦案職權范圍的界定。［1］根據《刑事訴訟法》規定，我國的刑事案件管轄原則是級別管轄、地域管轄、專門管轄相結合。而根據《監察法》規定，監察機關的案件管轄原則是級別管轄與地域管轄相結合。雖然從字面上看差別不大，但兩者的內涵，尤其是“級別管轄”的內涵并不相同，這就造成監察機關向檢察機關移送案件存在一定的程序性問題，不能直接適用《刑事訴訟法》的“同級移送”原則。

級別管轄方面，檢察機關是以案件的嚴重程度和量刑檔次確定管轄級別，而監察機關是以干部管理權限確定管轄級別。以監察機關移送的貪污賄賂案件為例，《刑法修正案(九)》和《關于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》大幅提高了貪污罪、受賄罪的定罪量刑標準，目前大部分案件是由基層檢察院提起公訴。例如，省市兩級監察委員會辦理的省管、市管干部案件，沒有達到可能判處無期徒刑或者死刑的程度，就應該移送基層檢察院審查起訴。而個別“小官巨貪”的基層干部，則應當移送上級檢察院審查起訴。如果直接移送的話，無疑與“同級移送”的要求相沖突。

實際工作中，為解決上述的級別沖突問題，一般采取“監委交辦”或者“檢察院交辦”兩種方式。例如《安徽省銜接辦法》中就分別規定了上級監察委員會向下級監察委員會交辦移送審查起訴的案件前，應函告同級檢察院，由同級檢察院和同級法院先行溝通管轄事宜；以及上級監察委員會向同級檢察院移送案件，由同級檢察院和同級法院共同確定案件管轄，監察委員會可以提出管轄建議。也就是說，案件可以在移送審查起訴前，監察委員會內部調整，將案件移交給適當級別的監察委員會；也可以在移送審查起訴后，由檢察院和法院共同確定，將案件移交給適當級別的檢察院。

應該說，兩種解決方式并無優劣之分，但監察機關向檢察機關移送案件不是單向度的程序，在后續的審查起訴過程中可能涉及調取證據材料、退回補充調查等工作。在“監委交辦”的情況下，上述工作可以由承辦檢察院與同級監察委員會直接對接，而在“檢察交辦”的情況下，則必須經過上級檢察院的中轉。并且，考慮到實踐中上級監察委員會從下級監察委員抽調人員辦理案件的普遍情況，“檢察交辦”的方式可能造成司法資源的浪費，不利于辦案效率的提高，“監委交辦”是更適宜的選擇。

三、留置與刑事強制措施的銜接

留置取代“雙規”是整合反腐資源、解決紀法兼容困境的重要改革舉措，是建設法治國家的重大進步。《監察法》對留置作出詳細規定后，《刑事訴訟法》也作出了相應的修訂，規定對被采取留置措施的犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動解除，檢察機關在最長14 日內作出采取何種強制措施的決定，決定時間不計入審查起訴期限。在期限上與傳統的刑事偵查銜接保持了一致，公安機關先行拘留的期限是7 日，檢察機關審查批捕的期限也是7 日，整個階段的最長羈押期限同樣為14 日。雖然法律條文的規定較為詳細，但在留置與刑事強制措施銜接的實際工作中，仍有兩個問題需要予以明確。

（一）調查階段沒有被留置的犯罪嫌疑人如何適用刑事強制措施

雖然《監察法》和《刑事訴訟法》都沒有相應的規定，但可以從以下三個方面加以分析。第一，人員的稱謂發生變化，進入審查起訴階段后，調查階段的“被調查人”應稱為“犯罪嫌疑人”。第二，檢察機關能否對沒有被留置的嫌疑人采取包括逮捕在內的強制措施。本文認為是可以的。基于檢察機關對監察機關移送案件作出刑事強制措施決定與偵查機關移送審查批捕程序的近似性，以及犯罪嫌疑人處理程序上的一致性，檢察機關可以參照刑事訴訟程序進行規制。按照《刑事訴訟法》的相關規定，對于采取非羈押性刑事強制措施的犯罪嫌疑人，檢察機關可以決定繼續采取非羈押性強制措施，也可以在認為應當采取逮捕措施時，或者因為情形變化不再符合取保候審、監視居住條件而需要逮捕時，決定逮捕。同樣的，對調查階段沒有被留置的嫌疑人，檢察機關可以取保候審、監視居住，也可以直接決定逮捕。第三，在審查期限方面，可以以《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第316 條為參考，在15 日內作出處理決定，重大、復雜的案件不得超過20 日，決定時間不計入審查起訴期限。

（二）調查階段被留置的人大代表如何適用刑事強制措施

根據《憲法》和《代表法》的相關規定，人大代表享有人身特別保護權，對縣級以上人大代表采取限制人身自由的措施，應當經人大主席團或者人大常委會許可。因此，從理論上說，對人大代表進行留置有三種方式：一是報請人大主席團或者人大常委會許可；二是人大代表主動辭去代表職務；三是啟動罷免程序，罷免其代表職務。實踐操作中，則主要采取后面兩種方式，因為與公安機關辦理的治安案件或者刑事案件不同，監察機關所辦案件涉及的罪名相對特殊，一般需要采取留置措施的被調查人都不再適宜繼續擔任人大代表。采取后兩種方式進行留置的被調查人，移送檢察機關后的拘留及逮捕就不再存在人身特別保護權的問題。

另外，采取第一種方式進行留置的話，有兩點需要注意。第一，移送檢察機關階段的拘留及逮捕不需要重新報請許可，將變更情況告知許可機關即可。一方面，在“留置”“拘留”“逮捕、取保候審、監視居住”三個階段的銜接沒有時間間隔，人大代表處于被羈押的狀態沒有發生變化。另一方面，全國人大常委會法工委在對人大代表由刑事拘留轉逮捕是否需要再次許可問題的回復中明確表示不須再次許可，留置的轉換也應當參照執行。第二，監察機關在提請對人大代表采取留置措施許可的同時，還應提請暫時停止執行其代表職務。因為《代表法》第48 條規定了“因刑事案件被羈押正在受偵查、起訴、審判的”，代表應當暫停執行職務，并不包含監察機關的調查工作。現在，監察機關的調查權取代了傳統的職務犯罪偵查權，該條款修改為“正在受調查、偵查、起訴、審判的”更為適宜。

四、移送證據的審查與排除

監察機關向檢察機關移送案件，隨案移送的材料主要是案件證據，但《監察法》和《刑事訴訟法》對于監察機關應該移送哪些證據，檢察機關在審查過程中如何排除非法證據等問題都沒有做出具體規定。因此，需要結合辦案實踐中的具體問題進一步探討。

（一）立案之前的材料能否作為證據移送

對于監察機關移送的證據材料，除了錄音錄像存在爭議，立案之前獲取的證據能否移送也存在疑問。與公安機關的刑事立案偵查不同，監察體制改革將紀律檢查與國家監察有機統一，打造了“違紀、違法、犯罪”三位一體的監督體制。監察機關需要與調查對象“談話或說明情況”，經過“初步核實”后，才能正式立案調查。此階段的證據材料能否隨案移送，理論界有不同的觀點。一種觀點認為，“初審”階段的實物證據因無法再次提取，可以作為證據移送，而言詞證據可以再次提取，所以不能直接移送，應當參照行政機關收集的證據先行轉化。［2］另一種觀點則認為，從刑訴法對證據的定義來看，以合法手段獲取的與案件事實存在關聯性的真實證據，不應對收集證據的階段進行嚴格限制。［3］本文認為，第二種觀點更為合理。行政機關收集的證據不能直接作為刑事證據使用，主要原因在于行政機關的主體不適格，并非法定的刑事偵查主體，而《監察法》賦予了監察機關收集刑事證據的主體資格。其次，職務犯罪的調查講求實效性，監察機關初次接觸被調查人和證人，往往能在其沒有建立心理防線時取得有效的證詞。因此，只要收集的證據符合刑訴法對證據的要求，監察機關都可以進行移送。當然，理論界仍需對監察機關收集證據的方式方法、監察對象立案前后的身份轉換等問題進行深入研究。

（二）非法證據如何排除

在非法證據排除方面有兩個問題需要注意。第一，監察機關移送的證據是否適用刑事審判的非法證據排除規則。根據《監察法》第33 條的規定，監察機關在收集證據時，應當與刑事審判關于證據的要求和標準相一致，以非法方法收集的證據應當依法予以排除。從法律邏輯上說，既然按照刑事審判的標準規范證據收集，也應按照刑事審判的非法證據排除規則來審查證據，這亦為“法法銜接”的應有之義。第二，實踐中檢察機關審查同級監察機關移送的案件，發現非法證據時可以直接與監察機關協調處理。能予以補正或者作出合理解釋，可以作出補正或者合理解釋；不能補正或者不能作出合理解釋的，應當依法排除。但是，被指定的檢察院在審查案件時發現可能存在非法證據需要調查核實的，應當報告指定其辦案的上級檢察院。上級檢察院審查后認為確有必要進行核實的，應與同級監察委員會聯系調取相關材料。被指定的檢察院核實完畢后，應當書面提出排除或者不排除的處理意見，報請上級檢察院批準決定。

五、退回補充調查

《監察法》和《刑事訴訟法》均規定檢察機關可以把案件退回監察機關補充調查或者自行補充偵查，但《刑事訴訟法》第170 條沒有規定退回次數，調查期限等具體問題，與第175 條退回公安機關補充偵查的條文相比較，無疑顯得有所缺失。雖然《監察法》第47 條規定了補充調查應當在1 個月內完畢，次數以2 次為限，卻也沒有關于案件重新移送檢察機關后，重新計算審查起訴期限的規定。理論上，在審查起訴階段辦理案件的各項工作都應適用《刑事訴訟法》，但刑訴法條文對退回補充調查的規定并不完整，需要引用其他法律的條文，并且參照本法的其他條文才能在實踐中施行，是本次修改刑訴法一個頗為遺憾的地方。除此之外，實踐中在退回補充調查環節有兩個問題需要注意。

（一）退回補充調查期間采取何種強制措施

因為被決定逮捕的犯罪嫌疑人一般是由留置措施轉化而來，在案件退回監察機關補充調查時，就產生了被逮捕的犯罪嫌疑人是否要恢復留置措施的問題。本文認為，此類情況應適用“案退、人不退”的原則，不宜恢復留置措施。因為退回補充調查環節仍在審查起訴階段，應當適用《刑事訴訟法》規定的強制措施，并且基于辦案效率以及嫌疑人監管安全方面的考量，均無必要恢復留置措施。司法實踐中，檢察機關將退查情況書面通知看守所，監察機關需要訊問嫌疑人時，檢察機關和看守所予以配合，監察人員一般采取從檢察機關借用提訊提解證或者使用監察機關工作證的方式進行提審。隨著各項規范的細化，今后監察人員使用本單位的提訊提解證進行提審更為合理。

（二）被指定的檢察院如何退回補充調查

被指定的檢察院不能自行決定將案件退回監察機關補充調查，應書面報請指定其辦案的上級檢察院批準，上級檢察院可以與同級監察委員會溝通協商后作出決定。如上級檢察院決定退回補充調查，應當以自己的名義出具補充調查決定書、補充調查提綱，從指定的檢察院調取卷宗材料后一并送交同級監察委員會。

注釋：

［1］參見龍宗智：《監察與司法協調銜接的法規范分析》，《政治與法律》2018 年第1 期。

［2］參見馬明林：《刑事訴訟與監察調查銜接需要研究的幾個“證據”問題》，微信公眾號明律問刑https://mp.weixin.qq.com/s/R3z__UhzpXxb01qqvSyEEg，最后訪問日期：2018 年7 月3 日。

［3］參見縱博：《監察體制改革中的證據制度問題探討》，《法學》2018 年第2 期。