海南自貿區（港）建設背景下檢察工作面臨的挑戰及對策

● 張 暉 李亞明/文

支持海南全島高標準高質量建設自由貿易試驗區、探索建設中國特色自由貿易港，這是黨中央著眼于國際國內發展大局，深入研究、統籌考慮、科學謀劃作出的重大戰略決策，彰顯我國擴大對外開放、積極推動經濟全球化的決心，這不僅為海南改革開放注入強大動力，也為海南實現跨越式發展帶來千載難逢的機遇。檢察機關作為服務保障海南自貿區（港）建設的一支重要力量，如何在新形勢新任務新要求下，既能為海南自貿區（港）建設提供優質的檢察產品、法治產品，又讓檢察工作得以創新發展，這是當前全省檢察機關面臨的一個新的重大課題。

一、海南自貿區（港）建設給檢察機關帶來的挑戰

海南自貿區（港）建設給全省檢察機關及檢察人員帶來的沖擊及挑戰是全方位、多層次的，主要有以下幾個方面：

（一）對司法理念的挑戰

長期以來，檢察機關對刑事犯罪以高壓打擊態勢為主，懲治與打擊是檢察機關對待刑事犯罪的主旋律，傳統的“重打擊輕保護、重實體輕程序、重配合輕監督”等辦案理念在有些檢察人員身上根深蒂固。海南自貿區（港）建設，需要對標國際一流標準，構建與國際貿易規則相接軌的體制機制，這就需要在海南自貿區（港）內施行一些特殊政策、制度和管理模式，這些特殊政策、制度或管理模式將突破現行法律、法規的約束，導致某些行為在刑法條款的適用上出現疑難或者空白的情形。如果我們還是按照傳統的“構罪即捕即訴”“從嚴從重”“疑罪從有”等司法理念去辦案，就會出現辦案偏差，甚至辦錯案。因此，檢察機關在服務保障海南自貿區（港）建設中，要科學把握好依法懲治違法犯罪和全力支持改革的關系，正確區分創新探索失誤與失職瀆職等執法界限，正確區分執行政策偏差與鉆改革空子實施犯罪的界限，恪守刑法謙抑性原則，從嚴把握刑法的適用。

（二）對辦案方式的挑戰

構建法治化、國際化、便利化的營商環境和公平有序的市場環境是海南自貿區（港）建設首要目標。這不僅對檢察機關服務保障工作提出了更高的要求，也要求檢察機關必須把是否有利于投資營商環境作為衡量辦案效果的重要標準之一。有些檢察人員習慣于坐堂辦案，不主動走出去，不關注案件的背后因素；有的檢察人員習慣于機械辦案，死搬硬套法律條文，不考慮政治政策、價值取向、社情民意、風俗民情等因素，只考慮法律如何規定，不注重辦案效果；有些檢察人員習慣于就案辦案，就事論事，不注重挖掘案件背后深層次犯罪，不注重延伸辦案效果。在海南自貿區（港）建設背景下，如果還按照這些老方式、老套路去辦案，不僅辦案效果不好，而且還會引發輿論熱議、網民吐槽、群眾不滿，損害的不僅是法治化的營商環境、公眾的法治信仰、檢察機關司法公信力，甚至是我國的國際聲譽。因此，檢察機關在服務保障海南自貿區（港）建設中，一定要處理好辦案與企業發展之間的關系，在辦案中體現法、理、情的有機融合，實現辦案的政治效果、法律效果、社會效果、經濟效果的有機統一。

（三）對業務素質能力的挑戰

在海南自貿區（港）建設中，利用法律漏洞和監管盲區鉆改革空子而實施的新型犯罪案件將日益增多，尤其以非法集資、洗錢、逃匯、金融詐騙等金融犯罪案件、假冒注冊商標、假冒專利、侵犯商業秘密等侵犯知識產權犯罪案件、涉外案件、跨國犯罪案件等四類新型案件將呈上升態勢。要辦理好這類新型案件，既要求辦案人員具有深厚的法律理論功底，還要有國際貿易、金融證券、知識產權、外語等方面的專業知識。同時，自貿區（港）制度和管理模式的創新，可能會使刑法規定的部分罪名在自貿區（港）失去適用的空間，影響某些具體犯罪的認定。如果公檢法三部門對自貿區（港）內刑事犯罪的法律適用未能達成共識，不能形成統一的執法司法標準，就會導致三部門對某些行為的法律適用產生認識分歧，這將給檢察機關刑事立案監督和審判監督帶來諸多困難。另外，自貿區（港）貿易糾紛當事人身份復雜、貿易糾紛民刑交織、解決途徑眾多、裁判依據多元等情形將給檢察機關民事檢察監督工作帶來新的困難。以上這些對我們的辦案能力和素質要求提出了十分嚴峻挑戰。

海南自貿區（港）建設在帶給檢察機關及檢察人員諸多挑戰的同時，也會給檢察工作、檢察事業帶來新的發展機遇。一是進一步延伸與拓展檢察職能及監督范圍。海南是海洋大省，對涉海民商事、行政訴訟的法律監督一直是海南檢察的空白。而隨著自貿區（港）建設的穩步推進，加強對南海海域司法管轄和司法維權顯得尤為迫切，設立與海事法院相對應的海事檢察院將填補我省涉海刑事、民事、行政法律監督空白，從面拓寬我省檢察機關法律監督空間和范圍。二是倒逼檢察隊伍素質穩步提升。面對海南自貿區（港）建設帶來的挑戰，全體檢察人員普遍存在“本領恐慌”，深感能力和知識的不足。為適應自貿區（港）建設帶給檢察人員的能力素質要求，全體檢察人員將“不用揚鞭自奮蹄”，自加壓力，主動學習，提升素能。三是倒逼檢察工作體制創新。為適應服務保障自貿區（港）建設需要，檢察機關必然要對現有的與自貿區（港）建設不相適應的體制機制進行調整，從而建立與之相適應的工作體制機制。

二、檢察機關的應對之策

（一）提高政治站位，積極主動融入海南自貿區（港）建設大局

當前海南全面深化改革開放的總抓手就是高標準高質量建設自貿區（港），探索建設中國特色自貿港，建設自貿區（港）就是海南最大的工作大局。全省檢察人員要牢固樹立“四個”意識，提高政治站位，增強服務保障海南自貿區（港）建設的責任感、使命感。要明確各地檢察機關在自貿區（港）建設中的功能定位，結合本地工作實際，緊緊圍繞構建法治化、國際化、便利化的營商環境這一核心目標，盡快制定出臺各地檢察機關服務保障自貿區（港）建設具體實施意見，找準服務保障自貿區（港）建設工作的切入點和著力點。要始終將檢察工作放到自貿區（港）建設中來謀劃推進，始終使檢察工作與自貿區（港）建設同頻共振，自貿區（港）建設推進到哪里，檢察服務保障工作就要跟進到哪里，堅決扛起海南自貿區（港）建設應有的檢察責任擔當。

（二）牢固樹立正確的司法辦案理念

面對海南自貿區（港）建設新形勢新任務新要求，全體檢察人員要自覺對標司法辦案“四個”效果有機統一的要求，摒棄那些過時的辦案理念，樹立與自貿區（港）建設相適應司法辦案理念。一是牢固樹立罪刑法定理念。罪刑法定是刑法適用的基本原則之一，任何時候都要樹立這一理念，但在辦理涉自貿區（港）案件時，罪刑法定顯得尤為重要。罪刑法定的基本含義是，“法無明文規定不為罪、法無明文規定不處罰”。在自貿區（港）建設中，為營造一流的營商環境，放寬市場準入、實行負面清單管理制度、取消外資股比限制和準入限制、取消某些行業生產經營許可證等制度措施將不斷推出，這些制度創新將深刻影響刑法具體罪名的認定。我們務必牢牢把握罪刑法定原則，只要是政策、制度許可的，就不能以犯罪來追究。二是堅決貫徹“少捕慎訴少監禁”理念。“少捕慎訴少監禁”是對待刑事犯罪的國際通行做法和國際慣例。檢察機關辦理涉自貿區（港）案件，要自覺對標國際慣例和通行做法，讓司法辦案符合國際慣例。堅決摒棄“重打擊輕保護”“重配合輕監督”“構罪即捕即訴”等理念，對于符合不捕不訴條件的，能不捕就不捕，能不訴就不訴，能不羈押就不羈押，最大限度減少對抗和不和諧因素、增加和諧因素，最大限度節約司法資源和司法成本。三是堅持各類市場主體平等保護理念。國有企業和民營企業、內資企業和外資企業、大中型企業和微小企業都是海南自貿區（港）建設中的市場主體，它們的合法權益平等地受到法律保護，檢察機關決不能搞區別對待或選擇性司法，堅持權利平等、規則相同、程序一致的基本要求，體現一視同仁，統一司法尺度和標準，確保不同市場主體受到法律的同等尊重保護。四是堅持懲治與保護并重理念。檢察機關既要支持鼓勵自貿區（港）建設中各種體制機制創新，又要通過懲治打擊手段防范重大風險隱患，以維護自貿區（港）建設秩序。通過懲治手段過多地介入自由創新，就會擠壓自由創新的空間，扼殺創新成果。但一味地允許自由創新突破刑法規制底線，以犧牲國家和社會公共利益為代價，又是放縱犯罪。在服務保障自貿區（港）建設中，檢察機關要正確處理懲治與保護的關系，做到懲治與保護并重，服務與保障并重。對于假借創新之名、鉆法律政策空子而實施違法犯罪的行為，檢察機關應予以嚴厲懲治；而對于體制機制創新中的先行先試行為，要允許試錯犯錯，只要沒有犯罪主觀故意，不以犯罪追究，即便觸及刑律，也應從寬處理。五是樹立“雙贏多贏共贏”理念。海南自貿區（港）建設給檢察監督工作帶來新的困難，在履行法律監督職責中，檢察機關要摒棄“監督者老大”錯誤觀念，更不能以監督者自居。要善于運用政治智慧、檢察智慧、監督智慧，積極與執法司法機關主動溝通，從法律監督的目的、價值出發，講清楚雙方目標是共同的，價值是一致的，監督沒有你高我低、你輸我贏，獲得執法司法機關的理解與支持，從而實現檢察監督工作的雙贏多贏共贏。

（三）充分履職，為海南自貿區（港）建設營造一流的營商環境提供司法保障

要立足檢察監督職能，圍繞構建法治化、國際化、便利化的營商環境這一目標，充分發揮批捕、起訴、訴訟監督、公益訴訟等職能，綜合運用打擊、懲治、教育、預防等手段，為海南自貿區（港）建設營造安全的政治環境、穩定的治安環境、公平有序的市場環境、廉潔高效的政務環境、宜居宜業的生態環境。一是要重點打擊自貿區（港）建設中各類刑事犯罪。嚴厲打擊境內外機構、組織、個人利用自貿區（港）建設之機實施顛覆國家政權、刺探、收買情報、恐怖活動等危害國家安全和公共安全的犯罪；嚴厲打擊涉黑涉惡、涉槍涉暴、涉黃賭毒等犯罪，凈化投資貿易環境；嚴厲打擊借項目征地補償之機，聚眾滋事、鬧事、阻礙破壞自貿區（港）項目開工建設的犯罪；嚴厲打擊非法集資、洗錢、逃匯、金融詐騙以及利用金融產品、融資工具、支付方式實施的金融犯罪，堅決防范不發生系統性金融風險；嚴厲打擊鏈條式、產業化侵犯知識產權犯罪；配合監察委，嚴厲打擊在自貿區（港）建設中借機斂財、索拿卡要，在項目審批、落地、上馬等環節貪污受賄、濫用職權等職務犯罪；嚴厲打擊污染環境、盜伐、濫伐林木、非法捕撈等破壞環境資源犯罪。二是要聚焦法律監督主責主業，維護自貿區（港）建設中的司法公正。要發揮刑事立案監督職能，堅決糾正自貿區（港）建設中偵查機關動用刑事手段插手經濟糾紛而錯誤立案或有案不立、以罰代刑等情形。要充分運用刑事抗訴職能，加大對法院刑事審判活動的監督，堅決防止量刑畸輕畸重、同罪不同刑、同罪不同罰等情形發生。要加大對自貿區（港）行政執法的監督，充分運用檢察建議、行政抗訴、行政公益訴訟等手段，堅決糾正自貿區（港）建設中行政不作為、慢作為、亂作為。三是要充分發揮檢察機關公益訴訟工作在保護生態環境資源的特殊作用，以全省檢察機關正在開展“增綠護藍·公益訴訟”專項行動為契機，對破壞生態環境和資源致使公共利益受損害的行為，要按照“三多一少”原則，最多地發現問題、最多地發出檢察建議、最多地促進問題解決，盡可能少提起訴訟，用最管用、最高效、最合法合理的方式督促政府有關部門履行職責，呵護海南綠水青山、碧海藍天，為建設國家生態文明試驗區貢獻優質的檢察產品。

（四）打造一支與自貿區（港）建設相適應的檢察隊伍

一要加強政治理論學習，確保政治過硬。全體檢察人員要重點學習、深刻領悟習近平新時代中國特色社會主義思想尤其是政法思想的精髓要義，堅決用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦、推動工作、指導實踐。二是加大對自貿區（港）相關知識的學習。“知之愈明，則行之愈篤。”只有深刻了解自貿區（港）相關知識、重大意義、實現途徑，才能從內心發出踐行自貿區（港）建設的行動自覺。我們不少檢察人員對什么是自貿區（港）、什么是國際一流營商環境、怎樣構建一流營商環境、檢察機關如何提供服務保障等，都還存在不了解或一知半解。對不懂的問題，唯一的途徑就是學習。要按照“干什么學什么”“缺什么補什么”的要求加大學習培訓，惡補專業知識。要原原本本學習習近平總書記“4·13”重要講話、中央12 號文件、海南省委七屆四次全會通過的《決定》［1］，理解悟透這些講話和文件的深刻內涵和精神實質，增強檢察干警對自貿區（港）建設的責任感、使命感、緊迫感。三是建設一支專業化的辦案團隊。為應對涉自貿區（港）案件專業化辦案需求，檢察機關要通過“培養+引進”的方式建立一支專業化辦案隊伍。省檢察院要對全省現有檢察人員的專業背景做一次摸底調查，挑選一批具有金融、貿易、知識產權、外語等專業背景的人員，通過集中培訓或與其他自貿區檢察機關交流掛職等方式，不斷提升辦理涉自貿區（港）案件能力。要以“百萬人才進海南”為契機，引進一批法律基礎扎實、熟悉國際法規則、具備相當外語能力和金融、外貿、知識產權等專業知識的復合型人才，充實到現有檢察隊伍。考慮到海南地域及案件量特點，在每個基層檢察院建立一支辦理涉自貿區（港）案件的專業化辦案隊伍，既不現實，也無必要，可以在省院、地市級檢察院建立一支專業化隊伍，集中辦理涉自貿區（港）案件。四是加強工作作風建設。當前，絕大多數檢察干警正以飽滿的熱情、一天也不敢耽擱的精神投入到海南自貿區（港）建設中。但也還存在拖拖拉拉、消極懈怠、無所事事、得過且過、事不關己、高高掛起、推諉塞責，不敢擔當等現象，這與自貿區（港）建設要求是格格不入的，需要花大力氣轉變過來。全體檢察人員要以“改革創新、勇創一流”“寬嚴相濟、公正高效”“忠誠擔當、廉潔奉公”三大理念為指導，弘揚敢闖敢試、敢為人先、埋頭苦干的特區精神，以時不我待、只爭朝夕精神風貌投身到自貿區（港）建設中去。

（五）加快“智慧檢務”建設，為檢察機關服務保障自貿區（港）建設提供科技保障

在海南自貿區（港）建設新形勢下，檢察機關更要加快“智慧檢務”建設，依托大數據及人工智能等前沿科技，為服務保障自貿區（港）建設提供科技保障。當前，在逐步完善遠程視頻提訊、開庭及聽審系統、出庭一體化系統、量刑建議輔助系統的基礎上，一是加快推進監察委、公安、檢察院、法院、司法等五部門的調查、執法、司法綜合網絡平臺建設，實現五部門信息數據互聯互通，共用共享。二是進一步完善行政執法與刑事司法相銜接的網絡平臺，打通檢察機關與海關、工商、稅務等行政執法部門的信息壁壘，實現檢察機關與行政執法、金融監管、行業管理等部門的數據共享，形成服務保障自貿區（港）建設工作合力。

（六）設立必要的機構，為服務保障自貿區（港）建設提供組織保障

一是盡快設立海口海事檢察院。為推進海事審判“三合一”改革，海口海事法院將統一管轄全省涉海民商事、刑事、行政案件，檢察機關就必須設立與海口海事法院相對應的海口海事檢察院，以履行對涉海刑事、民事、行政訴訟的法律監督職責。二是設立必要的派駐自貿區（港）檢察室。根據工作需要，在總部經濟集中區、中央商務區、投資企業密集區、特色產業園區、重要港區等所在地，檢察機關可以設立派駐檢察室，專門提供法律咨詢、參與綜合監管、重大風險防控、行政執法監督、社會綜合治理等檢察服務保障工作。三是設立重大項目建設派駐檢察室。為提供精準的檢察服務保障工作，在重大建設項目較多地區，可以探索建立專門服務重大項目建設派駐檢察室，在征地搬遷、項目招標、安全生產、勞務與合同糾紛等方面為重大項目建設提供法律指導和法律服務，引導矛盾雙方通過法治渠道解決問題，穩妥有序推進重大項目建設。四是在重要景區設立派駐檢察室。為更好地服務保障海南國際旅游島建設，早日實現國際旅游消費中心這一戰略定位，在一些5A 級重要景區、游客相對密集地，檢察機關可以設立派駐檢察室，重點圍繞旅游秩序、旅游糾紛、游客權益保障、旅游資源環境保護等方面提供法律服務和檢察保障工作。

（七）加強對自貿區（港）檢察理論研究工作

要更加注重自貿區（港）檢察理論研究工作，尤其是對檢察工作的重點難點及前沿問題，要做到提前研究、提前預判，通過理論研究促進檢察工作創新。一是成立自貿區（港）檢察理論課題小組，就自貿區（港）檢察監督工作重點難點、新型刑事案件特點、刑法適用影響、檢察工作創新等問題確定若干專題，由檢察人員聯合高校、科研院所等專家、學者共同完成課題研究，力爭形成一批富有前瞻性、指導性強的檢察理論研究成果。二是倡議每年召開一次全國自貿區（港）檢察工作年會。為加強全國自貿區（港）檢察機關之間的交流與合作，全國12 個自貿區所在地檢察機關每年可以組織召開一次年會，就各地自貿區（港）檢察工作創新、理論調研成果等進行經驗交流，互通情況、互相學習，取長補短。年會可輪流主辦，也可爭取高檢院支持將年會永久性會址設在海南。三是以檢察理論研究推動自貿區（港）工作立法。對自貿區（港）檢察理論最新研究成果、成熟經驗做法，要及時固化并推動上升到法律規范層面。在涉及自貿區（港）的各項法律法規制定過程中，要積極發表檢察法律意見，為自貿區（港）立法工作提供決策參考。

注釋：

［1］全稱為《中共海南省委關于深入學習貫徹習近平部書記在慶祝海南建省辦經濟特區30 周年大會上的重要講話精神和〈中共中央國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見〉的決定》。