工作研究論文推介

《中國財稅改革 40周年：基本軌跡、基本經(jīng)驗和基本規(guī)律》簡介

本文認(rèn)為，中國財稅體制改革40年的歷程,以改革的階段性目標(biāo)區(qū)分,可以大致歸為五個既彼此獨立又互為關(guān)聯(lián)的階段。1978—1994年為第一階段：為整體改革“鋪路搭橋”。1994—1998年為第二階段：踏上制度創(chuàng)新之路。1998—2003年為第三階段：構(gòu)建公共財政體制框架。2003—2012年為第四階段：進一步完善公共財政體制。2012 年至今：建立現(xiàn)代財政制度。

其間所存在的一條上下貫通的主線索是,它始終作為整體改革的一個重要組成部分,服從于、服務(wù)于整體改革的需要。伴隨著由經(jīng)濟體制改革走向全面深化改革的歷史進程,不斷地對財稅體制及其運行機制進行適應(yīng)性的變革:以“財政公共化”匹配“經(jīng)濟市場化”,以“財政現(xiàn)代化”匹配“國家治理現(xiàn)代化”。具體而言,就是以“公共財政體制”匹配“社會主義市場經(jīng)濟體制”,以“現(xiàn)代財政制度”匹配“現(xiàn)代國家治理體系和治理能力”。這一成功實踐的背后,則是建立在深刻認(rèn)知財稅體制及其運行機制客觀規(guī)律基礎(chǔ)上形成的理論支撐:經(jīng)濟的市場化必然帶來財政的公共化,國家治理的現(xiàn)代化要求和決定著財政的現(xiàn)代化。

中共十八屆三中全會開啟的全面深化改革有明確的時間表，“到 二〇二〇年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，完成本決定提出的改革任務(wù)，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。”作為其中的一個重要組成部分，新一輪財稅體制改革事實上已經(jīng)進入倒計時狀態(tài)。若再考慮到其在全面深化改革中的基礎(chǔ)工程和重點工程定位，推進新一輪財稅體制改革的緊迫性不言而喻。具體的改革內(nèi)容包括，一是站在新的歷史起點上,圍繞財稅體制改革的焦點、難點和痛點打一場攻堅戰(zhàn)，加快建立現(xiàn)代財政制度,將新一輪財稅體制改革藍(lán)圖繪到底，是中共十九大關(guān)于新一輪財稅體制改革所發(fā)出的一個最重要而最明確的信號。二是中央和地方財政關(guān)系：下一步財稅體制改革的重頭戲。三是預(yù)算管理制度：亟待將新預(yù)算法落到實處。四是稅收制度：直接稅改革對接“健全地方稅體系”。

總之，站在新時代的歷史起點上，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，回過頭來重新審視并體會中共十八屆三中全會對財政與財稅體制的全新定位以及關(guān)于深化財稅體制改革的系統(tǒng)部署，可以將現(xiàn)代財政制度的基本特征作如下歸結(jié) ：財政成為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財稅體制成為國家治理體系的基礎(chǔ)性和支撐性要素。引申一步說，財政職能覆蓋國家治理活動的全過程和各領(lǐng)域。以此對照當(dāng)下的中國財政職能和作用格局，可以確認(rèn)，進入新時代的中國財 稅體制改革，任重而道遠(yuǎn)。

（全文發(fā)表于《經(jīng)濟研究》2018年第 3 期，作者：高培勇，《中國財政》2018年第17期發(fā)表時做了刪減）

《以拆彈的精準(zhǔn)和耐心化解地方隱性債務(wù)風(fēng)險》簡介

化解風(fēng)險，好比拆彈，要求精準(zhǔn)性和耐心，操作不慎就可能會發(fā)生爆炸，引發(fā)危機。

一、地方隱性債務(wù)主要是或有債務(wù)

地方隱性債務(wù)包括三個大類：一是建設(shè)性債務(wù)，如投融資平臺的債務(wù)、棚改債務(wù)、政府購買服務(wù)項目的債務(wù)等；二是消費性債務(wù)，主要是養(yǎng)老金缺口，隨著養(yǎng)老保險繳費標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整和保障水平的提高，壓力不斷加大；三是地方政策性融資擔(dān)保形成的債務(wù)，如過橋貸、銀政擔(dān)等。

當(dāng)前面臨的問題是地方政府的或有債務(wù)沒有可操作的權(quán)威定義，導(dǎo)致底數(shù)不清，更談不上或有債務(wù)代償概率的測算分析，無法全面準(zhǔn)確揭示其風(fēng)險。但從暴露出來的地方案例來看，地方隱性債務(wù)增長很快，規(guī)模巨大，甚至超過了顯性債務(wù)。

二、大量或有債務(wù)產(chǎn)生是“風(fēng)險大鍋飯”體制造成的

按照“開前門、堵后門”的思路對地方政府性債務(wù)實行整改之后，仍纏身大量或有債務(wù)，這表明“風(fēng)險大鍋飯”體制依舊。政府隱性債務(wù)的快速擴大，至少有以下幾個具體成因：一是事權(quán)過于下沉，財政責(zé)任不清晰。事權(quán)層層下移，市縣成為發(fā)展責(zé)任、民生責(zé)任、生態(tài)責(zé)任、扶貧責(zé)任等的主要承擔(dān)者，地方支出責(zé)任不斷擴大，形成財力缺口。二是財政風(fēng)險評估機制缺失。這是當(dāng)前宏觀管理的功能缺陷，財政風(fēng)險評估一直沒被重視，未來支出責(zé)任有多大，誰來承擔(dān)，缺少清晰的分析評估。三是預(yù)算約束不完整。由于沒有有效的構(gòu)建機制和程序來揭示或有支出事項，在實踐中產(chǎn)生大量的“表外”債務(wù)（即隱性債務(wù)），隱匿了財政風(fēng)險，當(dāng)預(yù)算約束的對象具有不確定性特征時，約束就會失效。四是難以預(yù)期。宏觀政策目標(biāo)的排序變化、上級部門之間的文件打架、支出標(biāo)準(zhǔn)不穩(wěn)定等等，面對諸多的不確定性，下級政府無法形成穩(wěn)定預(yù)期，就會以機會主義方式行事。下級越是這般，上級對下級就越是不放心，從而制定出嚴(yán)厲的規(guī)定，導(dǎo)致激勵不相容。這樣一來，就會陷入一放就亂，一管就死的循環(huán)之中。

三、債務(wù)不等于風(fēng)險，風(fēng)險在于債務(wù)使用低效

債務(wù)風(fēng)險多大，不取決于債務(wù)規(guī)模，而要看未來的償還能力，而償還能力從根本上決定于債務(wù)資金如何使用，使用是否有效。要防控隱性債務(wù)風(fēng)險，短期看，要控制增量，平衡好債務(wù)增長與償還能力增強之間的變化，保持兩者之間的動態(tài)匹配；而從中長期看，關(guān)鍵是用好債務(wù)資金，使債務(wù)與承債能力之間形成良性循環(huán)。

具體而言，應(yīng)做好以下幾點：一是債務(wù)控制不能搞急剎車，不能讓風(fēng)險治理成為新的風(fēng)險源；二是盤點資產(chǎn)負(fù)債，分類分層編制可變現(xiàn)資產(chǎn)負(fù)債表，形成精算式的債務(wù)管理模式；三是督促地方編制投融資項目總體規(guī)劃，做到精準(zhǔn)融資精準(zhǔn)建設(shè)精準(zhǔn)控制風(fēng)險；四是防范隱性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)與經(jīng)濟形勢、國際環(huán)境的變化關(guān)聯(lián)考慮。

化解風(fēng)險，要看到風(fēng)險的整體性、各個領(lǐng)域風(fēng)險的穿透性和傳染性。各自為政來防范化解風(fēng)險，可能會引發(fā)巨大的操作性風(fēng)險。當(dāng)前比任何時候都要協(xié)同協(xié)調(diào)協(xié)作，需要以改革創(chuàng)新的思維來統(tǒng)籌風(fēng)險防控。

（全文發(fā)表于《地方財政研究》2018年第8 期，作者：劉尚希）

《對數(shù)字經(jīng)濟商業(yè)模式下收益歸屬國際稅收規(guī)則的思考》簡介

數(shù)字經(jīng)濟（Digital Economy）是建立在信息通信技術(shù)（ICT）和互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)上的經(jīng)濟運行系統(tǒng)，其本質(zhì)特征是商品和服務(wù)的數(shù)字化、商業(yè)管理模式的一體化和經(jīng)濟交易活動的網(wǎng)絡(luò)化。數(shù)字經(jīng)濟商業(yè)模式的出現(xiàn)和不斷創(chuàng)新帶來一系列稅收挑戰(zhàn)，超越了現(xiàn)行國內(nèi)法和國際稅收規(guī)則的適應(yīng)能力和限度，尤其涉及到能否遵從獨立交易原則按照功能履行、資產(chǎn)投入和風(fēng)險承擔(dān)的價值創(chuàng)造貢獻(xiàn)來判定收益歸屬的問題，現(xiàn)行的國際稅收規(guī)則已不適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟全球商業(yè)實踐的變化。

數(shù)字經(jīng)濟商業(yè)模式的重要特征包括：經(jīng)濟規(guī)模的跨境隱身性、緊密關(guān)聯(lián)的數(shù)字依賴性和數(shù)據(jù)用戶參與與知識產(chǎn)權(quán)的協(xié)同性，改變了跨國企業(yè)集團的價值創(chuàng)造模式，出現(xiàn)價值鏈模式、價值網(wǎng)絡(luò)模式和價值商店模式，其價值創(chuàng)造過程不再如傳統(tǒng)價值鏈模式一樣循序，突破傳統(tǒng)概念的時間和空間限制，而呈更加分散化、網(wǎng)絡(luò)化、虛擬化。數(shù)字經(jīng)濟商業(yè)模式下，跨國企業(yè)集團不再需要在收益來源國有“物理空間”的固定經(jīng)營場所，通過信息通信技術(shù)（ICT）改變了原先被認(rèn)為是輔助性質(zhì)、準(zhǔn)備性質(zhì)業(yè)務(wù)活動，在市場所在國以很少的、甚至不需要應(yīng)稅存在（Tax Presence）的情況下獲取銷售收入和收益，以傳統(tǒng)聯(lián)結(jié)度規(guī)則來判定常設(shè)機構(gòu)變得越來越難以適用，收益歸屬的國際稅收規(guī)則受到極大挑戰(zhàn)。

在規(guī)則缺位的情況下，許多國家為爭奪國家稅收利益而開啟單邊行動，英國和澳大利亞針對規(guī)避形成常設(shè)機構(gòu)而征收轉(zhuǎn)移利潤稅（Diverted profit tax）；意大利正在推進對數(shù)字經(jīng)濟商業(yè)模式征收預(yù)提稅，并修改收益來源地判定所要求的實體存在相關(guān)規(guī)定；印度對外國公司在印度提供在線廣告等服務(wù)征收6%的“均衡稅”；日本法院在2015年5月判決美國納稅人通過互聯(lián)網(wǎng)在線商店在日本進行銷售，其線下使用的日本公寓和倉庫可以構(gòu)成日本的常設(shè)機構(gòu)。單邊行動將形成對某些企業(yè)或市場的侵害性征稅，并且會出現(xiàn)稅負(fù)不平衡，導(dǎo)致國家間有害稅收競爭，使得國際稅收規(guī)則的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一難度增加。

我國是數(shù)字經(jīng)濟大國，面對外部競爭與挑戰(zhàn)，我國應(yīng)堅持課稅中性原則、兼顧遵從成本和征管成本的稅收效率原則，同時還應(yīng)特別注意如下三個方面：要在堅持價值創(chuàng)造貢獻(xiàn)與收益歸屬相匹配原則的基礎(chǔ)上，將中國本地市場特征和優(yōu)勢作為價值貢獻(xiàn)的判定要素；要依據(jù)經(jīng)濟實質(zhì)原則判定實際收益人，由實際受益人承擔(dān)相應(yīng)稅負(fù)；是要堅持居民管轄和地域管轄并重的原則，維護數(shù)字經(jīng)濟商業(yè)模式下我國的國家稅收利益。

(全文發(fā)表于《稅務(wù)研究》2018年第7 期，作者：勵賀林)

《財政改革四十年的邏輯本質(zhì)》簡介

四十年財政改革的邏輯本質(zhì)上是公共風(fēng)險邏輯。在改革開放四十年的不同階段，以公共風(fēng)險為導(dǎo)向的財政改革經(jīng)歷了放權(quán)、分權(quán)、治權(quán)三個階段，也是財政改革的三種形態(tài)，成為計劃經(jīng)濟體制、市場化改革、國家治理改革的突破口和先行軍，牽引整個改革，又為整個改革提供支撐。

要理解財政，最重要的是跳出部門思維

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。每個社會成員都是社會共同體的細(xì)胞，都跟財政關(guān)聯(lián)在一起。從這個意義講，財政是公共的，是普惠的，是不偏不倚的。如果財政出現(xiàn)問題，意味著整個社會都得病了，就會面臨巨大風(fēng)險，就需要治病。財政改革在某種意義上就是給社會這個有機體治病。

四十年來，是什么在推動我國的財政改革？

改革開放四十年來，推動我國財政改革的是公共風(fēng)險。一個國家只有遇到公共風(fēng)險，才會改革。改革開放以來，我國財政改革是遵循公共風(fēng)險變化的邏輯推進的，變化脈絡(luò)從“家貧國窮”的風(fēng)險到“機會不均”的風(fēng)險，再到全球公共風(fēng)險。

“家貧國窮”的風(fēng)險逼出讓利放權(quán)

改革開放初期，我國面臨著“家貧國窮”的公共風(fēng)險。當(dāng)時通過放權(quán)讓利調(diào)動一切積極因素搞經(jīng)濟建設(shè)，率先打破高度集中的計劃經(jīng)濟體制，通過財政放權(quán)、分權(quán)改革構(gòu)建“建設(shè)財政”和“公共財政”。財政分權(quán)改革為經(jīng)濟的市場化奠基鋪路，賦予市場主體應(yīng)有的權(quán)利，重塑國民經(jīng)濟的微觀基礎(chǔ)。

“機會不均”的公共風(fēng)險推動權(quán)利和權(quán)力的治理

21 世紀(jì)初，新公共風(fēng)險凸顯，各類主體機會不均的問題日益突出，“公共財政”轉(zhuǎn)向“現(xiàn)代財政”。財政改革從“放權(quán)”、“分權(quán)”走向“治權(quán)”，對權(quán)利（力）的界定，處理好權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系，促進權(quán)利平等，同時約束公共權(quán)力，這就是治理的基本內(nèi)容。

首先，突破“所有制財政”。財政要統(tǒng)一稅制，勞動者不論在什么樣的所有制企業(yè)里就業(yè)，財政上都應(yīng)當(dāng)是同等待遇。其次，融合“城市財政”和“農(nóng)村財政”。城鄉(xiāng)分治導(dǎo)致二元財政結(jié)構(gòu)，到21 世紀(jì)初，隨著“基本公共服務(wù)均等化”的提出，二元財政結(jié)構(gòu)開始走向城鄉(xiāng)一體化。第三，從“經(jīng)濟財政”擴展到“民生財政”。促進不同群體權(quán)利的平等，朝“治權(quán)”前進。第四，走向“法治財政”。公共權(quán)力如何行使日益成為一個風(fēng)險問題，要有效約束公權(quán)，必須打造好財政制度這個籠子，建立法治財政，這就是治理公權(quán)。

風(fēng)險全球化凸顯大國財政作用

首先，風(fēng)險全球化趨勢愈加明顯。全球公共風(fēng)險在加速形成，我們現(xiàn)在成為世界第二大經(jīng)濟體，面臨的風(fēng)險更大。其次，全球公共風(fēng)險要求我國財政發(fā)揮大國財政職能。財政改革與對外開放相互推動，參與全球治理的大國財政職能凸顯，防范全球公共風(fēng)險，成為新時代財政改革的主題。

（全文發(fā)表于《中國財政》2018年第21期，作者：劉尚希）

《我國社保費改稅的理論與實踐新探》簡介

理論上講，社會保障是一種權(quán)益—倫理型公共產(chǎn)品。所謂權(quán)益—倫理型公共產(chǎn)品，是指那些具有私人產(chǎn)品特征的公共產(chǎn)品，也可稱之為公共提供的私人產(chǎn)品。這決定了社保有三個方面的性質(zhì)。一是受益者即參保人要為之付費，且付費與收入、待遇標(biāo)準(zhǔn)時間關(guān)，二是社保具有社會成員之間的收入再分配功能，其中涉及基本的部分——如基礎(chǔ)養(yǎng)老金——在各參與者之間應(yīng)無差別或差別很小，政府要承擔(dān)建立制度、強制參與、收繳費用、發(fā)放資金等日常管理等責(zé)任，同時要在社保體系資金不足時注入公共資金，維持整個體系的財務(wù)可持續(xù)。

長期以來，我國社保均以“費”的方式存在，這在我國社保制度建立初期、社保工作的重點是“擴大覆蓋面”的特定歷史階段時期，有一定合理性。時到今日，我國經(jīng)濟社會的發(fā)展已急切呼喚社保制度要由高度分散的“碎片化”狀態(tài)逐步走向全國統(tǒng)一。正是在這個意義上，社保由“費”改“稅”的時間窗口已經(jīng)打開，這既有利于社保制度本身邁出走向全國統(tǒng)一的“關(guān)鍵一步”，也有利于在全社會范圍內(nèi)降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，進一步優(yōu)化我國營商環(huán)境。從財政的角度上講，這還有利于推進我國政府收入體系改革，有利于劃清中央與地方的社保事權(quán)，理順政府間財政體制，因此應(yīng)當(dāng)盡快提上議事日程。

新時期推進社保費改稅的主要操作要點有以下幾個方面。第一，按“負(fù)擔(dān)平移、略有下降”的原則確定綜合稅率，即在科學(xué)合理設(shè)計替代率（40-60%之間）的前提下，將養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷等現(xiàn)行四類社會保險一并納入，設(shè)計出一個綜合性的社保稅率。多名研究者的測算表明，我國社保稅的綜合稅率可以控制在25—30%之間。第二，做實繳費基數(shù)，按實發(fā)工資而非社會平均工資作為計稅基數(shù)，現(xiàn)在這方面的技術(shù)條件已經(jīng)具備，可擇合適的時機徐圖推進。第三，將社保的征收職能全面移交稅務(wù)部門，提高征繳的規(guī)范性。這一點近年已經(jīng)實現(xiàn)。第四，將社保稅定位為中央地方共享稅，其中涉及到基礎(chǔ)養(yǎng)老、基本醫(yī)療部分的收入歸中央，涉及到失業(yè)、工傷等部分的收入歸地方。具體操作上，既可按總收入的比例劃分，也可劃分稅率，可根據(jù)實際情況選擇。第五，完善社保基金預(yù)算，全面保證社保稅的專用性。在收入側(cè)，所有社保稅收入、當(dāng)年公共財政注入的資金、轉(zhuǎn)入的國有資本經(jīng)營收益等都應(yīng)當(dāng)納入。在支出側(cè)，可按標(biāo)準(zhǔn)稅率劃分養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷四個部分，分別建帳管理。同時做好預(yù)算公開、績效審計等相關(guān)工作。第六、學(xué)習(xí)借鑒國際經(jīng)驗，引入對社保資金的財務(wù)精算平衡工作，“以評促改”，適時調(diào)整改革相關(guān)要素，實現(xiàn)社保體系的長期可持續(xù)發(fā)展，做好老齡化社會的到來的制度準(zhǔn)備。

(全文發(fā)表于《地方財政研究》2018年第1期，作者：馮俏彬)

《中國財政改革40 年：地方的首創(chuàng)性探索與貢獻(xiàn)》簡介

鄧小平同志南巡談話后開啟了新一輪思想解放浪潮，從中央到地方各級財政部門大體處于同一起點上思考市場經(jīng)濟條件下如何更好發(fā)揮財政職能、如何推進財政體制與管理改革問題。這給地方財政自主開展探索創(chuàng)新提供了較為廣闊的空間。各地根據(jù)自己的認(rèn)知和本地情況競相自主探索財政改革之門由此大開，探索內(nèi)容廣泛涉及財政體制和財政管理的眾多方面。由于各地區(qū)自主探索財政改革的主客觀條件存在差異，他們在這一階段所進行的創(chuàng)新性改革成果，經(jīng)過實踐的檢驗和時間的考驗，有的曇花一現(xiàn)、自生自滅，有的則作為中央機關(guān)充實、完善、提升下一步改革內(nèi)容和思路的重要來源持續(xù)發(fā)揮作用。主要集中于四個方面：

（一）預(yù)算管理改革領(lǐng)域主要包括預(yù)算管理模式和預(yù)算民主機制兩個方面。河北省主要在推進預(yù)算管理模式現(xiàn)代化著力，遵循零基、綜合、績效原則細(xì)編、早編部門預(yù)算并以發(fā)展性專項資金為切入點試編中期滾動預(yù)算等方面進行了系統(tǒng)性的探索創(chuàng)新。浙江省溫嶺市則在國內(nèi)首創(chuàng)了參與式預(yù)算民主模式。

（二）財政支出管理改革領(lǐng)域主要體現(xiàn)為推進財政支出管理科學(xué)化、規(guī)范化和在財政資金分配過程中引入競爭機制兩個方向。其中，河北省在財政轉(zhuǎn)移支付資金分配科學(xué)化規(guī)范化和借助于公開競價機制進行政府采購改革兩個方面率先進行了的創(chuàng)新性探索；而廣東省則著眼于通過對市場化程度較高的財政專項資金試行競爭性分配來提高財政專項資金使用績效。

（三）財政體制改革領(lǐng)域主要體現(xiàn)在河北省針對縱向財政體制的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)即各級政府財政支出責(zé)任劃分不清晰、不合理問題，從2004年起著手研究、2008年形成改革方案并于次年分步擴展的地方各級財政支出責(zé)任劃分改革。

（四）財政法制建設(shè)領(lǐng)域主要體現(xiàn)在湖南省率先就非稅收入管理立法和河北省以政府規(guī)章形式鞏固預(yù)算管理改革成果、合理劃分相關(guān)部門預(yù)算管理責(zé)權(quán)，同時以政府規(guī)章規(guī)范和強化財政監(jiān)督機制。

地方在財政改革領(lǐng)域進行首創(chuàng)性探索對全國財政改革做出不同于受命完成執(zhí)行性改革任務(wù)的特殊貢獻(xiàn)，是基于特定的主客觀條件并經(jīng)由一定途徑而實現(xiàn)的。

（全文發(fā)表于《地方財政研究》2018年第11 期,作者：齊守印）

《推進納稅服務(wù)現(xiàn)代化 營造良好營商環(huán)境》簡介

在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體戰(zhàn)略部署下，推進稅收便利度改革、營造公平透明的營商環(huán)境，是稅務(wù)部門優(yōu)化納稅服務(wù)、實現(xiàn)稅收現(xiàn)代化的重大舉措。本文從現(xiàn)代治理模式入手，闡述優(yōu)化稅務(wù)營商環(huán)境的理論基礎(chǔ)，指出納稅服務(wù)現(xiàn)代化是優(yōu)化稅務(wù)營商環(huán)境的必然選擇，進而梳理納稅服務(wù)現(xiàn)代化發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題，從有效治理角度提出推進納稅服務(wù)現(xiàn)代化的追求目標(biāo)、發(fā)展方向和實現(xiàn)路徑。

一、納稅服務(wù)現(xiàn)代化的理論基礎(chǔ)和目標(biāo)追求

在經(jīng)濟全球化背景下，良好的營商環(huán)境已成為引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展、引導(dǎo)資本投資和產(chǎn)業(yè)升級、促進企業(yè)創(chuàng)新的重要因素，催生了全新的國家治理時代。政府公共行政不再是“管治行政”而是“服務(wù)行政”，建設(shè)服務(wù)型政府是提供有效治理、營造良好營商環(huán)境的內(nèi)在訴求。稅收治理作為優(yōu)化營商環(huán)境的重要組成部分，納稅服務(wù)作為稅收治理的重要環(huán)節(jié)，其現(xiàn)代化進程應(yīng)在國家治理的框架下推動。黨的十八屆三中全會，將全面深化改革的總目標(biāo)定位為“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這標(biāo)志著治理理論（Governance theory）開始成為我黨治國理政的理論基礎(chǔ)。遵循這一目標(biāo)，在2014年全國稅收工作會議上，國家稅務(wù)總局提出到2020年建成六大目標(biāo)體系，基本實現(xiàn)稅收現(xiàn)代化。優(yōu)質(zhì)便捷的納稅服務(wù)現(xiàn)代化體系是六大目標(biāo)體系之一，與其他體系相互依存，共生共長。納稅服務(wù)現(xiàn)代化包括法治化、集成化、數(shù)據(jù)化、社會化，是優(yōu)化營商環(huán)境在納稅服務(wù)工作中的直接體現(xiàn)與必然選擇。

二、納稅服務(wù)現(xiàn)代化的發(fā)展方向

堅持問題導(dǎo)向，完善體制機制，深化“放管服”改革，為納稅人提供更優(yōu)的辦稅便利，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)打造更好的營商環(huán)境，是稅收現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。納稅服務(wù)現(xiàn)代化的目標(biāo)區(qū)別于純粹的稅收服務(wù)西方化，應(yīng)緊跟經(jīng)濟、社會、文化現(xiàn)代化的潮流與步伐，在借鑒發(fā)達(dá)國家管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情，予以繼承、發(fā)展和創(chuàng)新，形成具有中國特色的納稅服務(wù)理論體系、制度安排和管理實踐，形成理念先進、制度完善、平臺多樣、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、保障有力、考核科學(xué)的現(xiàn)代化納稅服務(wù)體系。具體包括：（一）形成自覺遵從的稅收征納關(guān)系；（二）建成規(guī)范法治的納稅服務(wù)體系；（三）建立持續(xù)改進的納稅服務(wù)機制；（四）構(gòu)建社會共治的納稅服務(wù)模式。

三、納稅服務(wù)現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑

優(yōu)化稅務(wù)營商環(huán)境，應(yīng)準(zhǔn)確把握納稅服務(wù)現(xiàn)代化的總體目標(biāo)，轉(zhuǎn)變服務(wù)理念，運用信息化、互聯(lián)網(wǎng)的新思維，推動納稅人需求管理、納稅服務(wù)平臺多元化，稅收服務(wù)和質(zhì)量管理的現(xiàn)代化。一是以現(xiàn)代化目標(biāo)為引領(lǐng)，推動納稅服務(wù)理念革新。實現(xiàn)由管理服務(wù)向智能服務(wù)轉(zhuǎn)變，由線下服務(wù)向線上服務(wù)發(fā)展，由規(guī)范服務(wù)向效能服務(wù)升級。二是以大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)為支持，推進納稅服務(wù)信息集成。加強需求管理體系建設(shè)和加強納稅服務(wù)云平臺建設(shè)。三是以納稅信用管理為核心，強化稅收誠信體系建設(shè)。具體包括：優(yōu)化納稅信用評定管理，倡導(dǎo)征納雙方誠信合作，拓展信用結(jié)果應(yīng)用范圍和成效等內(nèi)容。四是以社會化服務(wù)為補充，促進納稅服務(wù)多元化發(fā)展。五是以科學(xué)的績效評價為抓手，建設(shè)納稅服務(wù)持續(xù)改進機制。根據(jù)全面質(zhì)量管理領(lǐng)域廣泛應(yīng)用的PDCA（即計劃plan—執(zhí)行do—檢查check—處理action）持續(xù)改進模型，形成持續(xù)改進機制的基本程序：質(zhì)量診斷、統(tǒng)籌實施、檢查落實和評估改進的循環(huán)，持續(xù)優(yōu)化納稅服務(wù)水平。

（全文發(fā)表于《稅務(wù)研究》2018年第1 期，作者：孫玉山 劉新利）

《中國養(yǎng)老金：隱性缺口與顯性結(jié)余》簡介

關(guān)于中國基本養(yǎng)老金的隱性債務(wù)、缺口、空賬等問題，一直是理論、輿論、政策關(guān)注的焦點問題。養(yǎng)老金缺口，就是基本養(yǎng)老保險繳費及其他收入與養(yǎng)老金待遇支出對比，收不抵支、支大于收、負(fù)債大于資產(chǎn)的差額或狀態(tài)。養(yǎng)老金缺口有顯性和隱性之分。中國養(yǎng)老金隱性債務(wù)、缺口、空賬等概念內(nèi)涵也互相交叉、互相聯(lián)系，很多情況下系指同一概念。養(yǎng)老金隱性缺口是潛在的、未來的、逐步顯性化的政府需要承擔(dān)的基本養(yǎng)老保險支付需要，是國家經(jīng)濟社會發(fā)展過程中需要面對的養(yǎng)老金財政負(fù)擔(dān)。由于我國尚未實現(xiàn)養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌，某些省市某些年份存在養(yǎng)老金顯性缺口。在全國來看，我國多年以來不是有養(yǎng)老金缺口而是不斷累積養(yǎng)老金結(jié)余。我國面臨養(yǎng)老金體制轉(zhuǎn)軌、養(yǎng)老保險個人賬戶空賬、人口老齡化、通貨膨脹等多種因素帶來的未來的養(yǎng)老金缺口，是一種隱性的養(yǎng)老金缺口。采用養(yǎng)老金隱性缺口的定義，能夠更好地反映中國養(yǎng)老金的國家義務(wù)、更好地指導(dǎo)養(yǎng)老金政策制定和制度構(gòu)建。

在二十多年一片養(yǎng)老金缺口、空賬、隱性債務(wù)的理論、輿論背景下，在客觀現(xiàn)實當(dāng)中，中國養(yǎng)老金不是出現(xiàn)了巨額的缺口，而是不斷累積出巨額的養(yǎng)老金顯性結(jié)余。而實際與理論相悖的是：現(xiàn)實當(dāng)中，中國不是不斷形成巨額的顯性的養(yǎng)老保險基金缺口，而是不斷累積出巨額的顯性的養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余。1996年以來，隨著城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險的擴面、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的推廣、行政事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度并軌的發(fā)展，中國養(yǎng)老保險基金積累逐年增長。在未來較長的時期內(nèi)，中國養(yǎng)老金結(jié)余規(guī)模仍將不斷增長。

理論所界定的養(yǎng)老金隱性債務(wù)、缺口、空賬，實質(zhì)是指基本養(yǎng)老保險基金的隱性缺口。客觀估計，中國基本養(yǎng)老保險基金的基本國情是隱性缺口與顯性結(jié)余并存。因此，養(yǎng)老金政策必須基于這兩個方面、平衡這兩個方面的影響來做選擇。

基于隱性缺口或者基于顯性結(jié)余，可以做出不同的政策選擇。而基于中國養(yǎng)老金隱性缺口和顯性結(jié)余并存的中國養(yǎng)老保險基金的基本國情，我國需要統(tǒng)籌考慮養(yǎng)老金的政策取向：加快基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌、短期養(yǎng)老金收支平衡與養(yǎng)老金長期可持續(xù)發(fā)展并重、多層次養(yǎng)老金體系協(xié)調(diào)發(fā)展、加強養(yǎng)老基金投資管理、堅持并創(chuàng)新社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險管理體制。

（全文發(fā)表于《地方財政研究》2018 年第5 期，作者：楊長漢）

《增值稅留抵規(guī)模、分布及成本估算》簡介

企業(yè)當(dāng)期增值稅進項稅額大于銷項稅額將出現(xiàn)留抵。留抵導(dǎo)致企業(yè)資金占用、成本增加，扭曲企業(yè)經(jīng)濟活動，不利于對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的激勵和企業(yè)競爭力的提升。

留抵的成因眾多，最常見原因有產(chǎn)品不能及時銷售、不能及時取得進項稅發(fā)票等。根據(jù)留抵的產(chǎn)生是否由政策導(dǎo)致，本文將其分為政策性和非政策性兩大類。其中，政策性因素導(dǎo)致的增值稅留抵主要有由價格管制而導(dǎo)致的價格倒掛、國家儲備、多檔稅率等幾種情形；非政策性因素造成的留抵大多在企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營過程中出現(xiàn)，且往往與季節(jié)性因素、生產(chǎn)經(jīng)營周期等相關(guān)。無論何種原因形成的留抵，均占用了企業(yè)資金，甚至成為實際上的企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)。特別是對于需要面對重大風(fēng)險和長期不確定性的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)而言，留抵制度不利于企業(yè)全球競爭力的形成：企業(yè)需在投資之初就預(yù)繳投資所含的17%增值稅及其附加。而且，任何一個制造業(yè)企業(yè)進行固定資產(chǎn)和長期研發(fā)投資，如果投資失敗，相比于不實行增值稅留抵制度國家的企業(yè)，需多付近20%的增值稅成本。

本文運用2010年和2011年企業(yè)稅務(wù)調(diào)查數(shù)據(jù)，分析了留抵稅額的規(guī)模和分布。以2011年數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)估算的2016年全國留抵稅額規(guī)模約為1.02萬億元。在留抵稅額的地區(qū)分布上，東部地區(qū)留抵規(guī)模最大，約占全國總體留抵的60%。分行業(yè)的分析發(fā)現(xiàn)，留抵對資本密集型行業(yè)的資金占用較為嚴(yán)重，鐵路、船舶、航空航天和其他運輸設(shè)備制造業(yè)等行業(yè)因留抵導(dǎo)致的額外增值稅稅負(fù)達(dá)到近8%；實證分析表明留抵對初創(chuàng)企業(yè)的影響較大。此外，留抵的存在還可能導(dǎo)致企業(yè)為消化留抵而進行合法或不合法的“配貨配票”，這種行為即使是合規(guī)的籌劃，也增加了交易成本，而不合法的“配貨配票”更是會造成國家稅收收入的減少和社會經(jīng)濟秩序的混亂。

世界范圍內(nèi)，對于“留抵”問題，大多數(shù)國家都采取直接退稅的做法，即只要納稅人允許抵扣的進項稅額超過其銷項稅額，稅務(wù)機關(guān)將在規(guī)定的時間內(nèi)對差額部分予以退還，若未能按期退稅，稅務(wù)機關(guān)還需按規(guī)定支付利息或退稅補款。

基于對留抵成因及其成本估算的結(jié)果，結(jié)合國際經(jīng)驗，本文建議：區(qū)別對待增值稅留抵，對政策性因素導(dǎo)致的留抵給予補貼；對初創(chuàng)和特定行業(yè)的留抵實行退稅制度；為減少大型集團對進項銷項稅額進行“安排”而造成的扭曲，應(yīng)實行企業(yè)集團匯總納稅。

（全文發(fā)表于《稅務(wù)研究》2018年第3期,作者：劉 怡 耿 純）

《預(yù)算績效評價方法與權(quán)重設(shè)計：國際經(jīng)驗與中國現(xiàn)實》簡介

一、各國預(yù)算績效評價方法的最新發(fā)展與演進

從國際視野來看，績效評價方法的歷史演進按時間維度劃分，大體可以分為以下幾個階段：

1.第一階段：19 世紀(jì)的評價觀念啟蒙。在美國，最早的正式評估始于1815 年陸軍裝備部制定的一套制造武器的標(biāo)準(zhǔn)程序，這些早期的努力開啟了泰勒的科學(xué)管理運動。

2.第二階段：20 世紀(jì)開始績效評價開始呈現(xiàn)具體化和專業(yè)化的發(fā)展趨向。50 年代末至60 年代初，美國掀起了對聯(lián)邦政府資金進行大規(guī)模評價的呼聲。70年代，美國、英國、法國、加拿大、澳大利亞等發(fā)達(dá)經(jīng)濟體開始引入私營部門的績效管理方法，形成了新公共管理改革的潮流。20 世紀(jì)后期，績效評價作為一種工具開始引起研究者的重視，并形成了諸多如目標(biāo)達(dá)成法、系統(tǒng)法、戰(zhàn)略顧客法、競爭性價值法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析等評價組織效能的方法。

3.第三階段：21世紀(jì)以來現(xiàn)代數(shù)據(jù)處理技術(shù)為預(yù)算績效評價由定性向定量轉(zhuǎn)變提供了基礎(chǔ)。預(yù)算績效管理的重點由投入導(dǎo)向轉(zhuǎn)向更為關(guān)注公眾滿意度，其主要技術(shù)支撐也相應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變。作業(yè)成本法、活動管理（AM）、本地信息系統(tǒng)（LS）、平衡計分卡（BS）、生命周期成本計算（LCC）、目標(biāo)成本計算（TC）、戰(zhàn)略管理會計（SMA）、質(zhì)量成本（CQ）、EVATM等適用于公共部門環(huán)境的方法逐漸成為新的關(guān)注領(lǐng)域。

二、評價方法及指標(biāo)賦權(quán)的國際比較

目前為止，國際上已經(jīng)開發(fā)出的評價方法有幾十種之多。在此需要注意的是，賦權(quán)方法并不等同于績效評價方法。我國目前大多數(shù)方案中涉及的一些評價方法并非傳統(tǒng)意義上的評價方法，如專家賦權(quán)法、主成分分析法、因子分析法等，都屬于賦權(quán)方法的范疇，籠統(tǒng)地稱為績效評價方法實際上是不準(zhǔn)確的。

在討論預(yù)算績效評價方法時，相對于方法或工具本身，方法選擇的合理性以及具體應(yīng)用中的現(xiàn)實契合度，更具有現(xiàn)實意義。故需要對各種方法的一致性及差異性展開更深入的討論。

一方面，就一致性而言，無論何種績效評價模式，其出發(fā)點及普遍工作流程等方面具有一致性，并且同樣面臨指標(biāo)權(quán)重設(shè)計的不確定性、不同的指標(biāo)帶有不同的量綱，標(biāo)準(zhǔn)化困難等具體問題。從宏觀層面而言，或許不存在適應(yīng)于所有公共服務(wù)測度的方法。

另一方面，雖然都是對公共支出績效進行評估，但不同評價方法的路徑有很大區(qū)別，且不同國家和地區(qū)在評價過程中的方法選擇也有頗多差異。如不同的評價主體在選擇評價方法時往往存在差異。不同績效評價方法的側(cè)重點及應(yīng)用節(jié)點有所不同且受不同現(xiàn)實條件的制約。相較于評價方法關(guān)注如何對組織績效進行評價，賦權(quán)方法關(guān)注的是更為微觀的指標(biāo)權(quán)重問題，主要解決指標(biāo)的重要性排序及加總問題。而不同賦權(quán)方法之間的差異，主要在于判斷指標(biāo)重要性的角度有所不同。為了解決主觀賦權(quán)的缺陷，形成了多種客觀性較強的賦權(quán)方法。

三、優(yōu)化績效評價方法及權(quán)重設(shè)計的路徑選擇

第一，以權(quán)力制衡為目標(biāo)，針對不同利益主體選擇具體評價方法。內(nèi)部評估主體具有預(yù)算的編制執(zhí)行及預(yù)算資金的使用權(quán)，是績效評價的直接責(zé)任人，標(biāo)桿管理法非常適合預(yù)算資金使用者。財政預(yù)算部門及財政業(yè)務(wù)部門基于預(yù)算的組織權(quán)通常需要綜合考慮多種因素，故而適合采用目標(biāo)管理法、平衡計分卡等綜合性評價方法。而對專業(yè)人士及社會公眾等外部評估主體，往往僅具有評議權(quán)，可以借鑒第三方評價及公眾滿意度調(diào)查法，從外部對績效評價過程及結(jié)果進行監(jiān)督。

第二，評價方法與賦權(quán)方法結(jié)合，構(gòu)建全方位的預(yù)算績效管理體系。按不同支出領(lǐng)域細(xì)分評價對象，構(gòu)建具體指標(biāo)框架。一方面，按預(yù)算資金的不同支出領(lǐng)域進行橫向劃分，針對衛(wèi)生、教育、文化、科技、農(nóng)業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重點領(lǐng)域，細(xì)化支出項目、評價方案和指標(biāo)框架。另一方面，由于我國疆域遼闊，區(qū)域間差異明顯，應(yīng)該更為注重地方層面上評價方法的創(chuàng)新。并在具體指標(biāo)框架下，運用賦權(quán)方法完成指標(biāo)賦權(quán)。

第三，通過制度及客觀依據(jù)，倒逼指標(biāo)賦權(quán)由主觀向客觀轉(zhuǎn)變。通過加大數(shù)據(jù)質(zhì)量方面的預(yù)算投入，整合地方政府、各部門及企業(yè)數(shù)據(jù)庫，促進數(shù)據(jù)的共享互通，從而保證基礎(chǔ)績效數(shù)據(jù)的質(zhì)量。并制定硬性的制度規(guī)定來推進數(shù)據(jù)共享等方式，使主觀決策能夠逼近客觀事實，促進主觀評判的客觀化。

（全文發(fā)表于《中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2018年第8 期，作者：馬蔡琛 趙 青）