全球礦業政策演變的主要特點

孫春強，韓若藍，韓 松，徐笑辰

（自然資源部信息中心，北京100830）

20世紀50年代以來，國際政治經濟形勢發生了巨大變化，礦業形勢也隨之變化。在復雜的社會、經濟、政治和技術因素及其相互作用的影響下，各國的礦業政策持續調整，總體呈現出了一些共同的特點。認識和了解這些特點，將有助于礦業政策制定者和礦業投資者把握這些變化背后的發展規律，合理地制定政策和規避風險。

1 礦業投資政策從緊到松再到有緊有松

一般來說，處于前工業化階段、工業化初期的國家，礦業政策偏松；處于工業化實現階段或后工業化階段的國家，礦業政策有緊有松。

20世紀50年代到70年代，國家民族獨立運動高漲，大量亞非國家紛紛獨立。這一時期，工業化國家對內逐步完善礦業權市場運作等規則，對外通過其大型礦業機構控制礦業投資。發展中國家則為了對經濟進行更有效的控制，在60年代末70年代初開始控制礦業，普遍實行國有化、本國化等政策，限制或拒絕外國投資，許多外國礦業公司被收歸國有，或者在新的礦業項目中國有公司占大多數股份。

20世紀80年代到90年代，工業化國家特別強調礦山環境，進一步完善礦業權等制度，少數工業化國家進行了部分私有化，例如英國的國營煤炭工業公司、加拿大的Nanisivik鋅礦、芬蘭的Outokumpu銅礦等。受國家債務、礦產品低價格、國有企業高成本與低效率等因素的影響，印度、墨西哥、玻利維亞、匈牙利等許多發展中國家紛紛實行對外開放政策，放寬外國投資條件的限制，允許外國投資參與礦業或占全部股權，同時還對國有礦業公司進行私有化。

進入21世紀以后，全球礦業投資政策出現趨同與分化的現象。趨同的情況是包括發達國家和發展中國家在內的越來越多的國家普遍重視礦業的可持續發展、原住民和社區的收益等，都在保護環境的前提下推進礦業審批流程簡化。分化的情況是一些過去對外國投資實行很多優惠的國家重新審視收益分配，再次強調資源的本國控制，而另一些過去對外國投資開放程度較低的國家進一步放開了對外投資的限制[1-11]。

2 礦業發展從單一的資源開采轉向延長產業鏈的多元化發展

在經濟發展的初期，礦產資源開采可以直接為資源國帶來外匯、增加收益。然而，隨著經濟全球化的發展，許多礦產資源豐富的發展中國家為了避免陷入“資源陷阱”，逐步開始要求礦業要為經濟的多元化做出貢獻，制定了要求提高礦產品附加值，延長產業鏈等政策。同時，由于意識到礦業對當地經濟特別是私營部門的溢出效應有限，不少國家還紛紛要求外國礦業公司要優先雇傭當地人員、優先采購本國產品與服務，以及繳納相關基金等。

第一類政策是要求對礦產品進行深加工，提高礦產品附加值，配合措施包括禁止原礦出口、提高出口稅、給予稅費優惠等。例如，印度尼西亞、柬埔寨、越南等國家，禁止原礦出口，并要求必須建設冶煉加工廠，其中尤以印度尼西亞最為典型。津巴布韋沒有頒布出口禁令，通過提高未加工鉻礦出口稅的方式，鼓勵鉻礦在該國境內進行深加工。澳大利亞通過稅收優惠和能源補貼的方式鼓勵下游鋼鐵業的發展。肯尼亞規定在當地進行礦產品加工的礦業公司可以享受稅收優惠。土耳其規定將開采出的礦石在該國境內進行加工的許可證持有者，可以少付50%的權益金。此外，菲律賓、盧旺達、加納、加蓬、安哥拉、玻利維亞、烏拉圭、巴西等國家也曾經計劃或正在計劃要求出口的原礦必須留在該國境內進行加工[1-11]。

第二類政策是要求增強對本國人力、產品和服務的使用，配合措施包括實行新的引進外國勞務的標準或者限制簽證有效期等。例如，印度尼西亞要求礦業公司優先使用本國公司提供的礦業服務。越南要求進行礦產開采的實體需要雇傭人員進行礦產相關活動及服務時要優先考慮當地居民。哈薩克斯坦從2008年6月開始實行引進外國勞務的新標準，還規定政府有權設定礦業公司使用哈薩克斯坦產品和服務的比例等。加拿大對雇傭外籍員工制定了嚴格的要求，還對外籍員工通過考試和獲取資質證書等也做了要求，曾對臨時外來勞工工作簽證有效期進行限制等[5-11]。

第三類政策是要求礦業公司繳納相關基金，支持社區發展。例如，塞拉利昂要求礦業公司把年收入總額的0.1%繳納到當地社區基金，用于社區項目。幾內亞要求礦業公司必須建立“地方發展基金”，并從運營開始，將收入的0.5%～1%繳納到該基金中。印度建立了地區礦業基金，強制要求礦業公司出讓利潤的26%或上一年的權益金，用于開發和恢復采礦項目影響的地區。布基納法索強制要求持有采礦許可證的礦業公司每月將營業額的1%或開采出的礦產品價值的1%繳納地方發展基金。南非提出將向礦業公司按收入的1%征收社區發展基金[5-10]。

3 稅費或權益金從保持相對固定不變轉向調整靈活多變

稅費制度的穩定性是吸引礦業投資的重要因素之一。許多發展中國家為了吸引礦業投資往往與礦業公司簽訂所謂的穩定協議，或者在礦產協議中規定稅收穩定性條款。然而，隨著礦產品價格的上漲，發展中國家逐漸開始調整協議的穩定期或穩定性條款的有效期，以更加靈活地適應礦產品市場的變化，及時地獲取必要的收益。例如，莫桑比克、智利和阿根廷等國家廢除了稅收穩定條款；剛果（金）在確保稅收體制相對穩定的前提下將協議穩定期從原來的10年不變縮短至5年不變等[5-10]。

此外，大多數國家的權益金計征也已經發生了明顯變化，主要包括三類情況。第一類情況是將從量計征改為從價計征，例如印度就對錳礦和鉻礦等礦產進行了調整。到目前為止，僅有少數國家在使用從量計征，征收對象一般是工業礦物等大宗低價值的礦產品。第二類情況是將從價計征改為按利潤計征，或者提高從價計征的比率，或者從單一的比率改為根據金屬價格來規定不同的比率等。例如加拿大多數省份在20世紀70～80年代都改為了按利潤計征，包括厄瓜多爾、澳大利亞南澳大利亞州、剛果（金）等在內的大多數國家和地區在近70年來都普遍提高了權益金比率，泰國、多米尼加、贊比亞等國家分別對鉛、貴金屬、銅等礦產實行了權益金比率隨價格而定。第三類情況是從僅按利潤計征改為選擇從價計征和按利潤計征中的較高者，這類情況主要出現在發達的礦業國家，例如澳大利亞北方領土地區等[1-13]。

4 礦產資源開發模式從粗放式開發轉向綠色開發

發達國家的環境保護標準一直比較嚴格，獲得采礦許可證比較難，而且往往需要花費較長時間。發展中國家在20世紀90年代前為了發展本國礦業而忽視了環境保護，但此后，隨著企業社會責任意識的覺醒，開始極度重視采礦活動造成的環境破壞，逐步規定了較為全面細致的環境要求。無論是發達國家還是發展中國家，都開始在全國范圍或部分生態環境敏感的區域禁止采礦，或者對某些礦產禁止開采。

一些國家將環境保護放在優先地位，不同程度禁止采礦活動。例如，美國緬因州禁止大規模采礦。薩爾瓦多全面禁止金屬采礦。哥倫比亞托利馬省卡哈馬卡鎮禁止露天采礦。津巴布韋禁止開采水域附近的沖積礦床。菲律賓關閉或暫停了若干座在產礦山，計劃在全國范圍內禁止露天采礦以及江河流域的采礦活動等。

一些國家對非常規油氣的開發持謹慎態度，由于擔憂其對環境造成破壞，禁止壓裂鉆探活動。例如，歐洲普遍反對頁巖氣的勘探開發。澳大利亞維多利亞州永久禁止陸上非常規天然氣勘探開發。墨西哥左翼政黨曾呼吁禁止壓裂鉆探活動。巴西眾議院曾討論禁止開展非常規油氣壓裂鉆探活動。

一些國家提高了環境保護的標準和要求。例如，烏拉圭對礦山閉坑等制定了更加嚴格的環境標準。秘魯從2014年開始實施被認為是世界上最嚴格的新的環境標準，降低了二氧化硫排放量的標準。澳大利亞新南威爾士州和加拿大魁北克省都提高了環境保護的要求，以及一些礦業項目的審批門檻。

越來越多的國家在嚴格要求保護環境的同時，加強了對礦業活動的監管。例如，加拿大不列顛哥倫比亞省、魁北克省加強了政府監管，加大了行政處罰的力度，提高了罰金的數額等。吉布提增加了執法措施，對不合規者推出新處罰。巴西要求國家礦業管理局限制礦山排放尾礦和廢棄物[5-11]。

5 政策的關注領域從陸地擴大到海底與外太空

時至今日，礦產資源的勘探開發仍然主要集中在陸地。但隨著科學技術的發展和進步，人類勘探開發礦產資源的領域已經擴大到海底、外太空等更為廣闊的空間。

在海底礦產資源的勘探開發方面，20世紀60年代開始，海底礦產資源受到密切關注。20世紀70年代，聯合國大會通過了《國家管轄范圍以外海床洋底及其底土的原則的宣言》，自此，海底采礦熱潮初起，但因世界金屬價格在20世紀90年代前后直至21世紀初持續低迷，發展中國家的礦產資源開采相對容易，海底采礦熱潮停止。進入21世紀以后，隨著世界金屬價格的上漲，海洋采礦和加工技術的進步，以及陸地開采面臨日漸嚴重的壓力等，海底采礦熱潮再次興起。為此，聯合國海底管理局陸續制定了《“區域”內多金屬結核探礦和勘探規章》《“區域”內多金屬硫化物探礦和勘探規章》以及《“區域”內富鈷鐵錳結殼探礦和勘探規章》等，規定了進行勘探活動時需要遵循的事宜。目前正在制定《“區域”內礦產資源開發規章》。為了抓住海底采礦的新熱潮，促進經濟發展，許多陸地資源比較匱乏的國家和缺乏經濟發展機會的小島嶼發展中國家，例如英國、多米尼加、湯加、庫克群島、斐濟、圖瓦盧等紛紛出臺政策，有效規范海底采礦活動[5-10]。

在太空采礦方面，長時間以來主要停留在夢想或者稱為理論研究層面，然而，近些年來，許多國家的航天機構和商業公司開始積極關注太空資源的利用。在美國深空工業公司、行星資源公司等公司的小行星采礦活動的引領下，太空采礦的時代已越來越近了。《外太空公約》對太空采礦的制度規定已經顯現出不足，亟待修訂或補充。目前，為搶占先機，美國和盧森堡先后制定并出臺了太空采礦相關的政策[5,10]。

總的來看，近70年以來，在礦業繁榮時期，礦業政策偏緊；在礦業低迷時期，礦業政策偏松；在礦業調整時期，礦業政策出現分化，有緊有松。在經濟全球化的背景下，發達國家希望保持在礦業開發中的先發優勢；發展中國家則希望將資源優勢轉為經濟優勢，改變本國在全球價值鏈中的地位，使本國政府和人民能從礦產資源中獲得更多收益。無論是發達國家還是發展中國家，都已普遍重視礦業公司的社會責任，并在政策調整中不斷尋找礦產資源開發與環境保護的動態平衡點。