歐洲生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法的經(jīng)驗

文/Dimitri de Boer（龍迪）

本文主要介紹歐洲環(huán)保協(xié)會在英德兩國提起空氣污染訴訟的經(jīng)驗，進一步比較中國與歐洲國家環(huán)境執(zhí)法之間的異同，并為中國提供相關(guān)建議。

歐洲環(huán)保協(xié)會起訴的依據(jù)之一是歐盟及其成員國通過的非常重要的一項立法——《奧胡斯公約》（Aarhus Convention）。該公約制定了信息公開、公眾參與和環(huán)境司法三個領(lǐng)域的相關(guān)原則。公約明確規(guī)定，公民和社會組織有權(quán)獲得相關(guān)信息，有權(quán)出于環(huán)保目的提起訴訟。

一、歐洲環(huán)保協(xié)會訴英國政府

第一個案例是歐洲環(huán)保協(xié)會訴英國政府案。英國每年有近4萬人死于空氣污染，這個數(shù)字高于由肥胖和酗酒致死的總和，其中，二氧化氮是罪魁禍首。鑒于此，2011年，歐洲環(huán)保協(xié)會以空氣質(zhì)量不達標為由將英國政府告上法庭，下級法院駁回了訴訟請求。隨后協(xié)會上訴到最高法院，最高法院在作出最終判決前，就若干法律問題征詢了歐洲法院的意見。直到2015年，最高法院才判定：英國政府的治理方案未能有效減少超出法定范圍的空氣污染，要求政府在2015年年底制定新計劃。法院還判定，空氣污染屬于健康危機，不屬于政治問題，所以執(zhí)政黨無論屬于哪個黨派，都必須解決空氣污染問題，而且是盡快解決。

作為回應(yīng)，英國政府制定了新的計劃，但將空氣質(zhì)量達標的期限定在了2025年。于是，歐洲環(huán)保協(xié)會于2016年再次起訴英國政府，理由是政府不能“盡快”緩解空氣污染。法院受理了協(xié)會的訴訟請求，要求政府出臺新的空氣治理方案。

雖然政府又起草了新的方案，但在歐洲環(huán)保協(xié)會看來，方案治理力度仍然不夠。所以，2018年協(xié)會第三次狀告英國政府，英國高級法院受理了訴訟請求，并決定暫不結(jié)案。這樣，一旦政府未能充分履責，協(xié)會隨時可向法院起訴。高級法院大法官迦納姆對協(xié)會的做法贊賞有加，稱其對“政府工作起到了寶貴的監(jiān)督作用”，該案件至今仍未結(jié)案。

訴英國政府空氣污染一案雖然過程曲折、耗時耗力，但是案件有助于提高英國和歐盟成員國的空氣污染防治意識，讓空氣污染防治成為政府的工作重點。

二、歐洲環(huán)保協(xié)會訴德國

歐洲環(huán)保協(xié)會在其他國家也提起了類似的訴訟。德國是歐洲汽車工業(yè)的中心，起訴德國政府一案最有代表性。

2016年-2018年，歐洲環(huán)保協(xié)會以空氣質(zhì)量未達標為由，對德國幾大城市的市政府提起了28項訴訟。下級法院受理了訴訟請求，命令市政府出臺禁令，取締老舊柴油車。但德國汽車工業(yè)和默克爾政府一直在積極游說，反對柴油車禁令。在他們的影響下，個別市政府上訴到德國聯(lián)邦最高行政法院，稱國家法律不允許頒布柴油禁令。2018年2月，聯(lián)邦最高行政法院作出判決，市政府必須嚴格遵守歐盟法律，保護市民不受空氣污染危害。對市政府而言，頒布柴油禁令既是權(quán)力也是義務(wù)。

此后，多個法院下達命令，要求包括法蘭克福在內(nèi)的市政府必須在2019年之前出臺柴油禁令。理論上，各省環(huán)境部長可因不遵守法院判決而入獄。

三、歐洲環(huán)保協(xié)會訴羅馬

歐洲環(huán)保協(xié)會每次起訴前都會致信被告方，禮貌提醒其守法，否則將對其提起訴訟。在起訴羅馬前，協(xié)會就發(fā)了一封這樣的函。幾天后，羅馬市長召開了記者會，表示“我一直在考慮禁止柴油的問題”，最終她決定解決問題，避免了打官司的尷尬。

上述空氣質(zhì)量訴訟案有著非同尋常的意義。目前歐洲各國政府紛紛出臺政策，逐步取締柴油車。正因為如此，歐洲柴油車的市場份額在過去幾年里下跌了約20%。

四、中歐環(huán)境執(zhí)法對比

對比中歐的環(huán)境執(zhí)法，最顯著的差異就是歐盟更注重預(yù)防。絕大多數(shù)社會輿論和庭審案件的主題都是新的污染預(yù)防項目。而且與中國相比，歐洲的環(huán)境執(zhí)法人員所監(jiān)管的工業(yè)設(shè)施數(shù)量較少，可以針對每個工業(yè)設(shè)施投入的時間更多，有更多的時間推動公眾參與和信息公開。

此外，歐洲國家都有環(huán)境許可證制度，這是綜合環(huán)境執(zhí)法的主要工具。許可證厘清了適用的法律和標準，并且明確了監(jiān)測和舉報制度。整個體系的有效運行依賴于主動報告制度，如果一家工廠超標排放，工廠必須主動上報，否則將按刑事犯罪處理。

注釋：

①奧胡斯公約，英文全稱為：Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters. 1998年6月25日，聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會在第四次部長級會議上通過了《在環(huán)境問題上獲得信息公眾參與決策和訴諸法律的公約》，公約于2001年10月31日生效，是環(huán)境信息公開制度發(fā)展的里程碑。