關于屬地管理的探討
——以某省基層網格設置為例

● 袁慶鋒 孫晶

“屬地管理”作為行政管理的一種方式，始于各地總結信訪實踐經驗，并逐步擴大范圍，其管理范圍直觀，責、權、利明晰，便于操作和運行，體現了把問題解決在基層、把矛盾化解在萌芽狀態的要求。當前，“屬地管理”概念在基層已被廣泛使用，除了信訪外，環保、住建、城管、市場監管等許多條線部門也紛紛借鑒，出臺了不少政策措施。網格化管理作為“屬地管理”的一種有效實現形式和載體，最早由北京市東城區推行網格化城管開始，并逐步在全國推開。經過多年實踐，相關條線部門通過在鄉鎮（街道）劃分網格，配備網格員，將單元網格內的問題及事件進行實時采集與分類處置，把管理觸角延伸至基層末梢，打通服務群眾“最后一公里”，取得了積極成效。

隨著“屬地管理”和網格化管理的逐步推開，其帶來的問題和矛盾也逐漸顯現。部分地方濫用“屬地管理”權限，基層條線管理網格設置過多。而且，縣區部門通過網格化管理，與鄉鎮（街道）簽訂目標責任狀，將任務和責任轉嫁基層。“屬地管理”變成責任屬地，權力和責任不對等。

那么，“屬地管理”應該“屬”到哪一級，“管”好哪些事，“理”清什么責，這些既是基層無法回避的現實問題，也是改革者必須回答的問題。為破解困惑、解決問題，我們從基層“網格化管理”研究入手，在某省范圍內選取了部分鄉鎮開展了調研，分析基層網格的現狀，梳理網格化管理的問題，著力探究符合簡約高效基層管理體制的網格化管理模式，力求從網格整合設置、明晰屬地管理內涵等入手，尋找基層治理的有效途徑。

一、基層網格化管理的基本情況和問題

據統計，某省現有綜治、安監、環保、司法、民政等21個領域提出實施網格化管理的要求，并作了部署，其中省級以上要求設置的網格約11個，共涉及各種類型網格數量31個。基層條線網格大致可分為管理、執法、服務三類，分別以綜治、環保、民政為代表，主要發揮問題搜集、信息掌握、矛盾調處、應急處置等作用。從調研情況看，網格化管理發揮了有效的作用，但因網格設置過多，問題也較明顯，鄉鎮既有規范網格設置的需求和期待，也具備了網格整合的條件和基礎。目前，基層反映強烈的問題主要是如下四個方面。

一是網格劃分標準不一。網格化管理涉及條線部門較多，各網格劃分標準存在較大差異。部分網格，如信訪、社保，原則上要求按照鄉（鎮）、行政村、自然村劃分，而數字化城市管理要求以1平方公里為單位設置責任網格，安全生產要求按80家左右企業劃分網格，社區管理網格要求按照城市社區300至400戶、農村社區200至300戶劃定。

二是人員配備要求多。多數文件要求配備與網格相關的專兼職人員。如環保要求按地域分別配備8人、6人、4人以上巡查人員；安監要求按照80家企業配備1名專職網格監管人員；司法要求每50名刑滿釋放人員配備1名專職社工，每個行政村（社區）配備1名專職調解員。如某鎮若嚴格落實上級規定，需配備218名專兼職網格管理員，這遠遠超出該鎮現有行政編制和事業編制總額。

三是行政管理成本高。各條線開發了各種監管平臺，信息不共享，鄉鎮人員數據錄入、系統維護任務較重。各類網格在構建和運行中還存在著信息重復采集、重復巡查等現象，資源閑置和浪費突出，且網格人員和運行經費大多由鄉鎮承擔，加重了基層人力與財力負擔。以某鎮為例，除食品安全網格協管員由主管部門按月發放800元補助外，其他網格經費均由鄉鎮及行政村（社區）自行承擔。

四是部分網格流于形式。條線部門部署工作時，普遍以屬地管理為由，下沉責任、下交壓力。鄉鎮層面在落實上有實有虛、差別較大。以某鎮為例，雖然很多條線都有網格化管理的要求，但相對而言，只有環保、安監、司法、綜治、人社、民政等7個領域的網格運轉較好，其他大多只停留在制作臺賬、統計數據層面。即便是環保、安監等機制較為健全的網格，受鄉鎮執法權限的制約，也很難達到預期效果。如部分法律意識較強的企業不允許網格巡查人員進入企業，環保網格的實際運行效果并不理想。

五是網格管理缺乏頂層設計和規范標準。各部門網格化建設各自為政，網格化管理的總體目標、職能架構、管理范圍和劃分標準并不清晰。很多地區和部門僅將其作為加強管控的技術手段，致使上下級之間、條線部門之間的管理聯動相互脫節，出現了網格劃分標準、人員配備標準、平臺建設標準各不相同，加上各部門對網格管理的要求不一，導致基層無所適從。

二、原因分析及進一步改革的建議

屬地管理和網格管理在實踐中逐步被異化、扭曲，是多種因素復雜作用的結果，暴露出行政管理體制運轉的深層次問題。

一方面，一些計劃經濟時代的管理手段和方式仍或隱或顯地存在，以層層分解指標、任務為特征的“屬地管理”就是一個重要表現。面對我國經濟社會高速發展、社會主要矛盾深刻變化，基層治理愈加復雜多元，有些部門習慣于分解任務、督查考核、評價驗收，反映出管理體制和方式還不適應推進國家治理體系和治理能力現代化的要求。另一方面，源于權力傳導機制天然形成的“減壓卸責”傾向。部分部門希望“一竿子插到底”，突出部門工作要求，同時分散轉移責任。

從深層次來看，條塊之間的權責關系尚未理順。該管的不想管，想管的管不了。在群眾眼中，鄉鎮政府是萬能的。但實際上，上級政府和條線部門在向基層布置交辦任務的時候，并未同時下放相關的人權、事權和財權，基層既無人辦事，又無權辦事，更無錢辦事。

若要回歸“屬地管理”與網格化管理的初衷和本源，還須進一步理清條塊之間的權責關系，回歸“以塊為主”的管理體制，統籌機構編制資源，實行扁平化和網格化管理，構建簡約高效的基層管理體制。

一是在體制設計上，要以民為本、用戶思維。基層政府（主要指鄉鎮）作為最基礎的管理層級，是各項政策落實的載體，也是服務群眾、管理社會的第一線。因此，無論是基層管理體制設計，還是具體的機構設置、人員配備等，都要體現以人民為中心的改革取向，注重用戶思維、用戶體驗、用戶便利，把方便留給群眾、復雜內部消化、評判交給大家。具體可借鑒經濟發達鎮行政管理體制改革試點經驗，適應街道、鄉鎮工作特點和便民服務需要，構建簡約高效的基層管理體制。如江蘇省江陰市徐霞客鎮“全面加強黨的領導、便民服務一窗口、綜合執法一隊伍、鎮村治理一張網、指揮調度一中心”的改革經驗就值得借鑒。在統籌優化和綜合設置黨政機構、事業單位，整合基層行政審批和公共服務職責基礎上，進一步加強鄉鎮黨政綜合（便民）服務機構與服務平臺建設，實行“一站式服務”“一門式辦理”，充分發揮綜合便民服務作用。推進行政執法權限和力量向基層延伸和下沉，強化鄉鎮和街道的統一指揮和統籌協調職責。整合基層網格管理和指揮平臺，大力推動資源服務管理下沉，理順鄉鎮與縣直部門的工作對接、請示匯報和溝通銜接關系，不斷完善服務基層、服務群眾、服務民生的體制機制。

二是在屬地內涵上，要區分事項、分類處置。除少數參與行政管理體制改革的經濟發達鎮和參與相對集中行政處罰權改革的重點中心鎮等鄉鎮外，其他鄉鎮普遍沒有執法權限。在此基礎上，“屬地管理”所屬事項就必須結合實際、因地制宜，不能無限擴大。對于一些服務類事項，可按照便民高效的原則，在鄉（鎮）村設立便民服務機構，整合承接的所有服務類事項，為企業群眾提供全天候、全方位、全覆蓋的優質服務；對于一些綜合治理類事項，可根據現有管理要求，在“屬地管理”的同時，加強相應的人才、技術、資金、網絡端口等方面的保障，做到權隨事轉、人隨事轉、錢隨事轉；對于一些執法類事項，鄉鎮可配合做好相關巡查上報等工作，但主體責任在執法部門。

三是在職責邊界上，要厘清主次、分清責任。屬地管理要有度。在條線部門交辦事項時，主次必須清晰、權責必須分明。對此，可探索建立鄉鎮事權清單制度，明確事權的主體責任和配合責任，明晰鄉鎮干部的權責邊界。可探索建立鄉鎮職責準入制度，對于鄉鎮的法定事權，應由鄉鎮完全承擔，對于縣（區）級政府和部門授權事項，可由縣（區）本級與鄉鎮共同承擔。對于清單外事權，確需交辦實行“屬地管理”的，相關部門應事先充分征求鄉鎮意見，列出詳細的事權目錄，明確部門和鄉鎮的職責分工，確保鄉鎮可以規范承接、有序運轉，同時按“誰交辦、誰出錢”的原則落實支出責任。對于部門職責范圍內的行政事務，嚴格落實“不得通過簽訂‘責任狀’、考核驗收等方式，將工作責任轉嫁鄉鎮”等要求，杜絕條條干預。

四是在權限賦予上，要區別類型、精準下放。屬地管理真正要管起來管到位，需要以下放事權為基礎和前提。經濟發達鎮經濟實力強、吸納人口多、輻射帶動廣，可承接更多的經濟管理權限。但普通鄉鎮承接能力有限，放權過多反而適得其反。針對經濟發達鎮，賦權時需按照依法下放、精準賦權的原則，將點多面廣、基層管理迫切需要且能有效承接的審批服務執法等權限賦予改革鎮。針對普通鄉鎮，要充分尊重基層實際，成熟一批、賦予一批，確保鄉鎮能夠接得住、履行得好。放權的同時，還需堅持重心下移、力量下沉、保障下傾，推進編制資源向鄉鎮傾斜，賦予鄉鎮履行事權相匹配的財力，確保基層有人有物有權，做到基層權力給基層、基層事情基層辦、基層事情有人辦。

五是在網格設置上，要整合規范、高效運行。針對當前基層網格設置過多等問題，要統籌推進鄉鎮網格規范整合工作，將各級各部門要求設立的網格整合為一個綜合網格。整合標準方面，考慮到鄉鎮對基層事務的責任大小、網格半徑、力量分配等更為熟悉，由鄉鎮結合實際，統籌規范整合各類網格，合理配備人員并實施管理。條線部門要給基層留出空間，減少對基層過細的分工和過碎的要求，將工作重心切實轉換到任務落實、業務指導和效能督查上。網格劃分方面，可按照鄉鎮—行政村—自然村，劃分為1個一級網格、X個二級網格、Y個三級網格，每個網格配備“一長五員”（即網格長、網格員、督查員、信息員、聯絡員和巡查員），負責網格內便民服務、社會管理和巡查執法等全部事項。網格運行方面，可開發網格化綜合管理服務系統，整合人口、企業、地理等各項基礎信息，接入安全、環保、水利、路燈管理等各類信息化管理端口，覆蓋人口計生、綜合治理、城市管理、信訪穩定、衛生健康、應急管理、環境整治、文化教育、基層黨建等領域，實現部門端口互聯、信息數據共享，以及智慧化管理、智能化服務。