蘇俄檢察制度及其對中國的影響

● 王海軍 劉 琪/文

今年是中華人民共和國成立70 周年，站在新的時代起點上的人民檢察事業在黨的堅強領導下繼往開來、守正創新。回顧共和國70 年的人民檢察制度，國家的法律監督機關，檢察機關由國家權力機關產生、對它負責、受它監督，依法獨立行使檢察權等，這些憲法關于檢察機關的性質定位、領導體制、運行原則等得以明確。作為社會主義類型的檢察制度，我國檢察制度與蘇俄檢察有著密切的歷史淵源。研究蘇俄檢察的歷史及其對中國的影響，分析其中的“變”與“不變”，對于完善和發展中國特色社會主義檢察制度具有重要參考意義。

一、蘇俄檢察的發展歷史與制度特色

（一）蘇俄檢察的發展

十月革命勝利后，列寧提出了蘇維埃制度下的檢察權理論，“為社會主義國家檢察制度的確立和檢察權的憲政定位，描繪了迥異于西方資本主義國家的政治藍圖。”［1］至此開始了蘇俄檢察的發展歷程。

1.檢察制度的初建與發展。蘇俄建國之初在廢除沙皇檢察制度的同時，蘇維埃檢察制度和檢察機關則處在“空窗期”，檢察職能由各級蘇維埃及其執行委員會、司法人民委員部及其下屬地方機關、工農檢查院、中央執行部門，以及“契卡”共同行使。［2］

隨著內戰的結束和新經濟政策的實施，國家任務開始轉向經濟建設方面，同時在國內犯罪形勢的惡化和蘇俄法制進行了重大改革的情況下，“建立一個專門的監督蘇維埃法制統一實施的機關成為時代的需求”，［3］這樣，將蘇俄檢察機關確定為這樣的機關并將其建立起來也就有了必要性。

1922 年5 月28 日，在經過圍繞著是否需要檢察機關、行使何種職權、何種領導體制等問題的激烈爭論之后，列寧提出了指導性的意見，并在這個基礎上產生了蘇俄檢察史上第一部檢察機關立法——《蘇俄檢察機關條例》。［4］根據此條例的要求，具有蘇俄社會主義性質、以垂直領導為領導體制的檢察機關體系形成了，蘇俄檢察制度也開始在此載體之上發展。在蘇聯成立之后，1923 年11 月23 日，《蘇聯最高法院條例》中規定設立蘇聯最高法院檢察署，蘇俄檢察機關體系逐漸完善。同時，檢察機關隸屬法院之下的這種結構一定程度上限制了檢察職能的行使和制度發展，因此如何形成一個統一的檢察系統也正成為下一步的發展任務。

2. 集中化要求下的蘇俄檢察。從20 世紀30 年代初開始，蘇俄國內各領域集中化傾向凸顯，“強化國家管理中的中央集權方針導致了檢察院系統的重組。”［5］在集中化的要求下，1933 年6 月20 日，以總檢察長為領導的蘇聯檢察院取代蘇聯最高法院檢察署成為了中央檢察機關，并開始對全國檢察機關的活動進行總的領導。6 月29 日的《關于蘇聯檢察機關的決議》和12 月17 日的《蘇聯檢察院條例》“確認了蘇聯檢察機關是獨立的國家機構的法律地位”，［6］1933 年8 月至1936 年7 月間，包括鐵路運輸檢察院在內的所有檢察機關從相應的司法人民委員部系統中脫離出來歸屬蘇聯檢察院管轄和領導，檢察人員也就不再是司法人民委員了，二者職能的分離使檢察機關徹底脫離出來，形成了一個嚴密完整的獨立組織系統，這也標志著檢察系統集中化的過程基本完成。

基于1936 年《蘇聯憲法》的規定，各加盟共和國的檢察院歸置到了蘇聯檢察院編制內，總檢察長的最高監督權，以及“一長制”原則被確定下來，蘇俄檢察機關體系的中央集權化也就此完成。

3.蘇俄檢察的成熟。蘇俄檢察制度在經歷了衛國戰爭期間軍事化性質之后，從20 世紀50 年代中期開始，被戰爭影響的檢察機關組織原則和活動原則開始恢復，并逐漸發展與完善。［7］1955 年5 月24 日，新的《蘇聯檢察監督條例》頒布，明確指出“蘇聯檢察機關是一個統一的、以總檢察長為首的、下級檢察長服從上級檢察長的中央集權體系，”［8］同時規定軍事總檢察院和運輸總檢察院也在蘇聯檢察系統之中。［9］此后，1977年《蘇聯憲法》擴大了檢察監督的對象范圍，［10］并強調了各級檢察長在相應領域中監督職能的最高監督屬性。基于1977 年憲法的精神，1979 年頒布了具有聯盟性質的檢察立法——《蘇聯檢察機關法》，其中明確規定了檢察長的權限適用于檢察監督各領域，首次規定檢察長有權對侵犯有法律保護的公民權利與自由的文件提出異議、抗訴，或者中止其效力，明確了檢察機關對被監督的法律文件的審議期限，而且“擴大了對調查和偵查領域進行監督的權力”。［11］

可以說，這部立法在此前檢察立法的基礎上，更加明確了檢察機關及其職能，擴大了在檢察監督領域的權力，這都大大推動了蘇俄檢察制度的發展，也標志著蘇俄檢察制度的成熟。

蘇俄檢察制度在整個蘇維埃政權存續期間經歷了從無到有、不斷發展和完善的過程，形成了具有蘇維埃特色的制度形態。隨著蘇聯的解體，獲得獨立國家主權地位的俄羅斯又開始將改革目光轉向“西方”，包括國家法制在內的各項制度進入改革期，俄羅斯檢察制度也再一次面臨著轉型。

（二）蘇俄檢察制度的特色

具有社會主義性質的蘇俄檢察制度，在其國家與法發展過程中不斷塑造出了特有的形態，并成為了當時社會主義檢察的制度藍本，其制度特色也在其中體現出來。

1.垂直領導體制。蘇俄檢察機關體系的最明顯特征就是垂直領導。根據憲法和檢察立法的規定，蘇俄檢察機關體系由總檢察長領導，各級檢察機關和各級檢察長都受上一級領導，不受地方領導，形成了一個條線性的系統。這種結構和體系使蘇聯總檢察長有可能在全蘇境內對保障法制統一和實施法制情況實行最高監督，檢察機關的區域結構也符合最高監督要最大限度接近于政權機關、公職人員和居民直接執行法律的場所。此外，這種體系也使蘇聯檢察院有可能在蘇維埃國家的所有環節上都建立起相應的組織，同時也符合檢察系統不可分割性和統一性的基本特點。

2.檢察監督為“最高監督”。蘇維埃的檢察機關在憲法的地位上占有較高地位，具有獨立的憲政地位，所以依據檢察機關的監督職能，其檢察監督也在憲法上的定位也與其機關實體相互對應，被稱為“最高監督”。

蘇俄檢察監督為“最高監督”的憲法定位體現在1936 年《蘇聯憲法》之中。起初在1936 年討論憲法草案時，曾出現過是否取消“最高監督”措辭的爭論，但憲法委員會最終確定予以保留。［12］根據1936 年憲法規定，蘇聯總檢察長對于所有的部、部署機關、公職人員，以及蘇聯公民是否嚴格遵守法律實施最高監督，這也成為了“檢察長監督的專門立法的法律規范的政治核心和法律核心。”［13］從某種意義上講，最高監督和檢察長監督是意義相同的概念。

蘇俄檢察監督在“最高監督”的定位之下為蘇維埃政權的鞏固提供了保障，并推動了整個司法體制發展。可以說，在蘇俄檢察制度中，檢察監督為“最高監督”為其重要特色之一。

3.“一般監督”的核心地位。“一般監督”是以列寧的檢察思想為指導的，其制度運行的理論基礎是認為檢察機關的職能對象就是所有國家機關和個人，他們的所有活動也當然應被全面檢察監督。基于這個制度的理論內涵，1922 年5 月28 日《蘇俄檢察監督條例》首次提出了蘇俄檢察機關具有“一般監督”的職能，1929 年的《蘇聯最高法院和蘇聯最高法院檢察院條例》明確規定了“一般監督”的內容，即對蘇聯中央執行委員會主席團的意見、加盟共和國中央執行委員會及其主席團的決議，蘇聯人民委員會、勞動與國防委員會的決議是否符合憲法和全聯盟性質的立法進行合法性監督，向蘇聯中央執行委員會主席團提出關于中止和撤銷人民委員會和蘇聯其他中央機關的不合法決議的聲請，但是無權對蘇聯中央執行委員會及其主席團、蘇聯人民委員會及勞動國防委員會的決議進行合法性監督，對加盟共和國中央執行委員會及其主席團的決議不合憲和不符合全聯盟立法的情況而聲請蘇聯中央執行委員會主席團停止或撤銷的問題提交蘇聯最高法院全體會議討論，按照蘇聯中央執行委員會主席團的提議或者蘇聯人民委員部的要求對具有全聯盟性質的立法進行解釋。［14］

可以說，這個時候“一般監督”已經成為了蘇俄檢察制度，尤其是檢察監督的核心職能，并一直影響到此后的運行和發展。

隨著檢察系統的集中化要求和蘇聯檢察院的建立，檢察機關才形成了自己獨立的系統，“檢察院不僅是監督法律執行情況的機構，也是監督地方是否嚴格執行蘇聯中央機關決議和命令的機構。”［15］檢察機關在完成了二戰期間保障戰爭需要和后方穩定的任務后，蘇聯總檢察長魯堅科在1946 年6 月17 日發布的第128 號命令中再次強調增強對準確執行法律監督是檢察長在一般監督職權領域所要執行的任務，明確了檢察長在消除違法方面的權能是檢察長對違法行為進行調整的基本方式。［16］此后，在1979 年11 月30 日，《蘇聯檢察機關法》進一步強化了檢察機關的“一般監督”職能。

“一般監督”作為蘇俄檢察制度中的特色一直延續至蘇聯解體，成為社會主義政治體制和司法體制的重要特色，也成為社會主義檢察制度區別于資本主義檢察制度的主要標志。

二、蘇俄檢察對中國的影響

基于共同的意識形態和建國初期的國際形勢，在以俄為師的歷史背景下，蘇俄檢察制度深深影響了新中國檢察制度的創立和實踐。

（一）指導思想

列寧的檢察理論作為蘇俄檢察建立的指導思想，不僅對其本國檢察制度的產生和發展具有重要意義，更是影響了其他社會主義國家的相關制度，其中中國受其影響最深。從中國檢察制度史角度看，新中國檢察制度是以列寧法律監督思想為指導的。蘇俄建國之初在討論檢察制度時，列寧的“出發點在于國內應該實行統一的法制，而之所以需要檢察機關正是為了保障這種統一性，為了監督蘇維埃法律在每一個省和每一個縣都能得到正確的、不折不扣的執行。”［17］在《關于“兩重”從屬制與法制》中也再一次提及了法制統一的問題，并確立了檢察機關垂直領導的思想。新中國初期所構建的檢察制度也基于這個指導思想，包括垂直領導制的建立，一般監督制度的形成等。可以說，在新中國學習和借鑒蘇俄檢察制度的情況下，首先是接受了以列寧為代表的蘇俄社會主義檢察理論，并在這個基礎上完成制度建設。

（二）憲法定位

中國的檢察機關由國家權力機關產生，對它負責，受它監督，檢察機關與審判機關平行設置，以及檢察機關為“法律監督機關”的憲法定位都是源自蘇俄。

1956 年，彭真在第三屆全國檢察工作會議上指出：“檢察院是人民共和國的法律監督機關，”［18］在1962年10 月《1958 年以來檢察工作基本總結》再次強調“我國檢察機關是人民民主專政的法律監督機關，”指出法律監督一方面是進行偵查、批捕、起訴、出庭支持公訴，另一個方面是對國家機關和國家機關工作人員的違法行為實行監督。［19］1979 年《人民檢察院組織法》之中則明確規定了“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”1982 年《憲法》也明確采納這一定位，并一直持續到現在。

客觀地說，我國對檢察機關作為“法律監督機關”的定位，是根據分析蘇聯檢察機關而來的，是通過其具體監督法律實施、遵守法律的職能的功能來確定的，很大程度上，法律監督機關是我們是在受到蘇聯檢察監督影響之下形成的。

（三）領導體制和檢察職權

我國檢察制度中確立的垂直領導體制和一般監督職權，也是直接來源于蘇俄。

根據1954 年憲法，1954 年通過了《人民檢察院組織法》的第81 條第2 款中規定：“地方各級人民檢察院和專門人民檢察院在上級人民檢察院的領導下，并且一律在最高人民檢察院的統一領導下，進行工作。”可見，檢察院組織法明確了垂直領導制，地方各級檢察機關獨立行使職權，不受地方國家機關的干涉，［20］這種做法直接源于蘇俄檢察。

就“一般監督”而言，在1954 年《憲法》和《人民檢察院組織法》中就規定：“中華人民共和國最高人民檢察院對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權。”［21］“（地方各級人民檢察院）對于地方國家機關的決議、命令和措施是否合法，國家機關工作人員和公民是否遵守法律，實行監督。”［22］與蘇聯相同，當時中國也將一般監督列為檢察機關的五項職權之一。［23］雖然在1956 年中央決定不再運行一般監督制度，但是這種監督職權被作為備用留存了下來，直到1979 年《人民檢察院組織法》生效后才正式取消了一般監督的規定，對檢察院行使的職權重新分解和明確。

應當說，一般監督雖然帶有蘇聯檢察體制的某種缺陷，但將檢察機關視為國家法律制定和執行的監督者的理念和制度設計，是符合新生政權和社會發展需要的，因此，20 世紀50 年代初我國移植蘇聯一般監督的經驗，也是有其歷史的必然性的。

（四）內設業務機構設置

新中國檢察機關確立了以監督為核心的內設業務機構模式。1954 年9 月，《人民檢察院組織法》頒行，通過借鑒蘇聯檢察制度，具有“一般監督”和“垂直領導”特點的檢察體制建立起來。1955 年，最高人民檢察院設一般監督廳、偵查廳、偵查監督廳、審判監督廳、勞改監督廳。這是典型的以蘇聯法律監督理論為指導的機構設置，檢察權與法律監督權具有同一性，檢察機關的各項職權都屬于法律監督權。除偵查權外，其他各項職權都以“監督”命名；對應地，除偵查廳外，其他內設機構都是“監督廳”。

此時的偵查監督廳負責審查批捕和審查起訴，實行的是一定程度的“捕訴合一”。據1957 年最高人民檢察院《關于偵查監督工作程序方面的意見》，偵查監督部門審查批準逮捕人犯，對偵查活動違法現象進行監督，對移送審查起訴的案件審查后認為應當追究刑事責任的，提出同意起訴的意見，移送審判監督部門向法院起訴（關于縣一級檢察機關如何分工的問題，可以根據事實情況辦理）。也就是說，在偵查監督部門和審判監督部門分設的檢察院，批捕和審查起訴都是偵查監督部門負責，免予起訴、不起訴決定和起訴決定都由偵查監督部門做出。而審判監督部門是接手已經決定起訴的案件，向法院提起公訴、出庭支持公訴并實行審判監督。正是以“監督”為核心，公訴權被拆分為偵查監督（不起訴、免予起訴、決定起訴）和審判監督（提起公訴、支持公訴），這種拆分體現了“公訴監督化”的蘇聯檢察理念，也是將蘇聯法律監督理論貫徹到刑事訴訟中難以邏輯自洽的關鍵所在。［24］

三、制度演進中的“變”與“不變”

一方面，就中國檢察制度而言，從最初學習和借鑒蘇俄檢察制度以來，檢察機關由國家權力機關，即人大產生，對其負責，受其監督的規定，以及在設置上與人民法院平行的狀態始終未變。此外，關于檢察機關為“法律監督機關”的憲法定位，自1982 年憲法第一次明確之后，在此后的憲法修改過程中均沒有發生變化。另一方面，中國檢察制度的本土化，內生性演化的進程一直在進行。

一是從“檢察監督”到“法律監督”。新中國在借鑒和學習蘇俄檢察制度過程中，“檢察監督”的概念和措施演變成了“法律監督”。從法律監督的外延來看，比檢察監督要大。法律監督是不同種類的法律監督有機結合的統一體，“呈現出縱橫交錯、多層次的特點，依監督主體的不同可以分為國家監督和社會監督兩大系統，”［25］監督主體包括國家權力機關、行政機關和司法機關，檢察監督是歸屬為司法機關監督之中的。可見，檢察監督只是我國法律監督制度中的一個組成部分，這種內涵上的轉變是基于我國政治體制和國情而形成的。

中國的“法律監督”源于蘇聯的檢察監督，在移植蘇聯檢察制度之后，在中國得到了提升和擴展，并最終“升級”為“法律監督”，成為了我國對檢察制度的獨創，［26］“青出于藍而勝于藍”地豐富了蘇聯檢察監督的內涵。

二是從“最高監督”到“最高的檢察責任”。蘇聯檢察監督被定位為最高監督。自1936 年《蘇聯憲法》后的憲法和檢察院組織法都堅守了這一憲法定位。相比之下，我國基于對蘇俄檢察權性質認識上，曾使用過“最高檢察責任”的提法，但這并非“最高監督”，我國憲法和檢察院組織法也從未規定過檢察機關行使“最高檢察權”和“最高監督權”，［27］這是根據我國的實際情況而確定的。按照我國的國家體制以及監督機制，全國人民代表大會及其常務委員會的監督才是“最高監督”，檢察機關的法律監督權是在最高國家權力機關授權之下的權力，同時還受后者的監督，即對法律監督的監督。檢察機關本身所具有的是“最高檢察責任”，是著眼于檢察機關在行使職權過程中，其產生機構對檢察機關的履職要求，以及檢察機關的行使職權過程中的責任擔當，與蘇俄的最高監督完全不同的兩種定位。

三是從“一長制”到“民主集中制”。蘇俄檢察制度在垂直領導理論下形成了一體化原則和一長負責制原則，要求檢察機關中的所有決議都由檢察長一人做出，并由其全權負責，“這個原則是從檢察機關是一個嚴格集中領導的機構這個特性引申出來的，以適應監督全國遵守法制的需要。”［28］在中國在移植蘇俄檢察制度過程中，在形成垂直領導體制的基礎上并沒有采用蘇聯檢察制度中的“一長制”，而是將民主集中制的組織原則運用到檢察制度中，主要表現為檢察委員會制度。

在1949 年規定的最高人民檢察署檢察委員會議，主要職責為“議決有關檢察制政策方針、重大案件及其他重大事項，并總結經驗。”［29］1954 年《人民檢察院組織法》頒布之后，“人民檢察署檢察委員會議”變為“人民檢察院檢察委員會”，同時要求各級人民檢察院都要設置檢察委員會，其工作機制是在檢察長領導下處理有關檢察工作的重大問題。1979 年《人民檢察院組織法》中又細化了檢察委員會的工作程序，規定檢委會實行民主集中制，在檢察長的主持下，討論決定重大案件和其他重大問題，如果檢察長在重大問題上不同意多數人的決定，可以報請本級人民代表大會常務委員會決定。

四是“垂直領導制”的變化。蘇俄檢察機關的垂直領導制是在列寧反對“雙重領導”基礎上形成的，后被新中國檢察制度借鑒。需要提及的是，列寧所提出的垂直領導制，主要是反對省級執行委員會的領導，應當適用在行政權領域，因此將1951 年中國采取地方人民政府對檢察機關的領導確定為“雙重領導”是正確的，但是如果將1978 年憲法規定和1979 年檢察院組織法中取消了垂直領導制，規定檢察機關對國家權力機關負責并報告工作認定為“雙重領導”則是錯誤的，其中原因就是沒有厘清“1979 年組織法所確立的地方各級檢察機關對同級國家權力機關及其常設機關負責并報告工作的制度與列寧信件中所言的‘雙重’領導和《各級地方人民檢察署組織通則》規定的雙重領導之間存在的根本區別。”［30］

實際上，蘇聯檢察機關的垂直領導制影響了新中國初期的檢察制度，并在兩種領導體制之間出現了反復，但是在1979 年之后就已經開始中國化了，并不能單純地以蘇聯時期或者新中國初期的“垂直領導”或者“雙重領導”來定位了，而是形成了一種符合中國政治體制，人民代表大會制度的領導體制，只是我們無法用一個準確的名稱去表達而已。

四、結語

就歷史地位和影響來說，蘇俄檢察在其特定的政治體制和社會形態之下完成了其歷史使命，并成為了一些國家檢察制度發展的基礎，對中國的影響尤為突出。從中國視角出發，應當從橫向和縱向兩個維度去考量蘇聯檢察制度對中國的影響。從橫向維度上看，中國檢察制度是在移植同時代蘇聯法的背景下進行，并且在本土化過程中逐漸形成的，是一個中蘇兩國法律交流和融合的產物；從縱向維度上看，蘇俄檢察對中國檢察的影響史從20 世紀的20 年代至60 年代，尤其是20 世紀50 年代最為突出，中國檢察制度也在這個縱向坐標軸上不斷發展，并且從各個時期的自我制度更新中體現出蘇俄檢察的影響程度。就共和國檢察制度來說，經過了70 年的風風雨雨，從其源頭來說，蘇聯檢察的影響還在，蘇聯檢察的“監督”印記深深地刻在了中國檢察制度之上。

注釋：

［1］王建國等：《中俄檢察制度比較研究》，法律出版社2017 年版，第4 頁。

［2］參見張壽民：《俄羅斯法律發達史》，法律出版社2000 年版，第239 頁。

［3］王建國：《列寧檢察垂直領導理論及其實踐價值》，《法律科學》2013 年第3 期。

［4］См: Б.Н.Земцов.История государства и права России.М., 2008. С. 231. 5 月28 日也成為了俄羅斯檢察機關成立日。

［5］［俄］О.И.奇斯佳科夫：《俄羅斯國家與法的歷史》（下卷），徐曉晴譯，法律出版社2014 年版，第199 頁。

［6］同前注［2］，第241 頁。

［7］См: Б.Н.Земцов.История государства и права России.М., 2008. С. 293.

［8］同前注［5］，第270 頁。

［9］См: В.М.Сырых. История государства и права России(Том 2).М.,2014. С. 276.

［10］這體現在1977 年《蘇聯憲法》的第164 條。

［11］Б.Н.Земцов.История государства и права России.М., 2008. С. 303.

［12］參見［蘇］С·К·諾維科夫：《蘇聯檢察系統》，中國人民大學蘇聯東歐研究所譯，群眾出版社1980 年版，第117 頁。

［13］同前注［12］，第28 頁。

［14］Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 24.07.1929“Положение о Верховном Суде Союза ССР и прокуратуре Верховного Суда Союза ССР”.

［15］В.М.Курицын.Исиория отечественного государства и права 1929-1945.М., 2016. С. 102.

［16］В.К.Цечоев. История органов и учреждений юстиции России. М., 2014. С. 361.

［17］同前注［5］，第139 頁。

［18］最高人民檢察院研究室：《中國檢察制度史料匯編》，1997 年內部編印，第390 頁。

［19］參見徐益初：《實踐中探索中國特色的檢察制度——借鑒前蘇聯檢察制度的回憶與思考》，《國家檢察官學院學報》2005 年第1 期。

［20］參見1954 年《憲法》第51 條、83 條規定。

［21］1954 年《憲法》第81 條；1954 年《人民檢察院組織法》第3 條。

［22］1954 年《人民檢察院組織法》第4 條。

［23］參見徐益初、民勝：《關于檢察院一般監督的爭議》，《中國當代法學爭鳴實錄》，湖南人民出版社1998 年版，第88 頁。

［24］閔釤：《檢察權理論體系中的公共利益》，《中國檢察官》2018 年第15 期。

［25］王日春：《檢察監督與法律監督的解讀》，《社會主義研究》2009 年第3 期 。

［26］同前注［25］。

［27］該理論在《人民日報》1958 年1 月7 日版的《駁劉慧之的“最高監督論”》中有詳細論述。參見閔釤、薛宏偉：《共和國檢察歷史片段》，中國檢察出版社2009 年版，第130-135 頁。

［28］曾憲義：《檢察制度史略》，中國檢察出版社2008 年版，第297 頁。

［29］1949 年11 月2 日通過的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第8 條。

［30］田夫：《依法獨立行使檢察權制度的憲法涵義——兼論重建檢察機關垂直領導制》，《法制與社會發展》2015 年第2 期。