麗水市蓮都區(qū)推進農(nóng)民建房審批“最多跑一次”改革的實踐與思考

□麗水市自然資源和規(guī)劃局蓮都分局 程 煒

近年來，各級自然資源部門積極推進包括農(nóng)村宅基地管理在內(nèi)的“三塊地”改革試點。“最多跑一次”改革啟動以來，麗水市蓮都區(qū)深入貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，圍繞加強和規(guī)范農(nóng)村宅基地管理、改善農(nóng)民居住條件、優(yōu)化農(nóng)村人居環(huán)境的工作目標，以“為企業(yè)和群眾辦好一件事”為標準，積極推進以“三集成一共享”為主要內(nèi)容的農(nóng)民建房審批“最多跑一次”改革，推動全面深化改革要求向鄉(xiāng)村地區(qū)延伸，努力讓群眾少跑腿、好辦事，取得了較好的社會效益。

一、蓮都區(qū)農(nóng)民建房審批改革主要做法和成效

近年來，蓮都區(qū)持續(xù)推進破解農(nóng)民建房難專項行動。2018 年以來，蓮都區(qū)以“最多跑一次”改革精神為指導(dǎo)，結(jié)合人大建議和政協(xié)提案的辦理要求，主動作為、迎難而上，圍繞農(nóng)民建房審批全流程找痛點、通堵點、破難點，在精簡申請材料、優(yōu)化服務(wù)流程和加快審核速度上出實招、硬招，在改革試點的基礎(chǔ)上，研究出臺了《關(guān)于全面推進農(nóng)民建房審批“最多跑一次”改革的實施意見》。改革后，農(nóng)民從申請建房到破土動工，到部門辦事次數(shù)由至少跑9 次減少為跑0 次，受理材料清單由6 張整合為1 張，提交材料由59 項精簡為至多10 項（理想狀態(tài)只要3 項），涉及辦事窗口由4個合并為1 個，行政審批辦理時限由近兩個月壓縮至20 個工作日。通過推進農(nóng)民建房審批“最多跑一次”改革，蓮都區(qū)不僅有效提高了行政審批工作效率，更有力提升了當?shù)厝嗣袢罕姷墨@得感和幸福感，有關(guān)改革舉措獲人大代表、政協(xié)委員和新聞媒體的點贊。

（一）落實“審批權(quán)”，以服務(wù)集成避免“多處跑”

一處農(nóng)民建房的建設(shè)審批，看起來“麻雀雖小”，實則“五臟俱全”，審批流程中涉及自然資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多部門的多個辦事事項，如自然資源部門的合規(guī)性審查、宅基地審批、不動產(chǎn)權(quán)證過戶與注銷等，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門的用地規(guī)劃許可、施工許可等，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的標準農(nóng)田置換、糧食功能區(qū)審核等。為杜絕多頭管理，避免互不銜接、甚至互相推諉等現(xiàn)象發(fā)生，蓮都區(qū)跳出部門職能的條條框框，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）四個平臺建設(shè)，全面落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府農(nóng)民建房審批權(quán)，建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審批中心窗口為服務(wù)主體的“一窗受理、集成服務(wù)”農(nóng)民建房審批新機制，為辦事群眾提供“一站式”服務(wù)。與此同時，蓮都區(qū)以自然資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、行政執(zhí)法等三部門涉及農(nóng)民建房審批的辦事事項為基礎(chǔ)，對農(nóng)民建房審批的受理條件、材料清單和辦理流程進行優(yōu)化整合，提煉確定了統(tǒng)一的農(nóng)民建房審批“最多跑一次”辦理指南和流程圖，向社會公開發(fā)布。

（二）聚焦“一件事”，以流程集成避免“往返跑”

蓮都區(qū)圍繞“辦成一件事，只進一扇門”的目標要求，對農(nóng)民建房審批流程進行了全面優(yōu)化。一是申請材料“一窗受理”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審批中心窗口統(tǒng)一負責(zé)申請材料受理，各基層站所審查材料實行內(nèi)部流轉(zhuǎn)共享。二是審批窗口“集成服務(wù)”，經(jīng)村委會審核無異議的建房戶，審批中心窗口統(tǒng)一組織做好現(xiàn)場踏勘、聯(lián)合預(yù)審、審批公示等工作，一次性告知申請材料清單，各基層站所不直接向建房戶受理申請材料或提供審批服務(wù)。三是審批部門“并聯(lián)審核”，審批中心窗口在正式受理農(nóng)民建房申請后，將申請資料分發(fā)到各基層站所進行審核，按時間節(jié)點匯交審查結(jié)果，審批中間環(huán)節(jié)產(chǎn)生的有關(guān)文件實行內(nèi)部流轉(zhuǎn)。

（三）依托“一張網(wǎng)”，以人員集成減少“重復(fù)跑”

蓮都區(qū)堅持完善政務(wù)服務(wù)網(wǎng)建設(shè)，推動審批服務(wù)向基層延伸，打通服務(wù)人民群眾的“最后一公里”。在申請受理方面，將農(nóng)民建房審批辦事指南及流程圖等內(nèi)容在基層公共服務(wù)網(wǎng)點全面公開，確保建房申請表可就近領(lǐng)取。在業(yè)務(wù)指導(dǎo)方面，建立以“鄉(xiāng)級聯(lián)絡(luò)員”“村級代辦員”為骨干的審批代辦制度，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審批中心窗口負責(zé)人為農(nóng)民建房審批鄉(xiāng)級聯(lián)絡(luò)員，負責(zé)全程審批事項指導(dǎo)，積極培訓(xùn)鄉(xiāng)村全域網(wǎng)格管理員為村級代辦員，指導(dǎo)村民進行農(nóng)民建房審批辦理，如申請表填寫、四鄰協(xié)議簽訂等。在部門協(xié)作方面，落實部門聯(lián)動機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審批中心窗口負責(zé)部門間橫向工作對接聯(lián)系，協(xié)助做好涉及占用林地、公路控制范圍等特殊情況的審查報批。

（四）借力“信息化”，以數(shù)據(jù)共享實現(xiàn)“數(shù)據(jù)跑”

蓮都區(qū)以信息系統(tǒng)和現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為基礎(chǔ)，依托政府大數(shù)據(jù)建設(shè)成果，打破部門“信息孤島”，利用釘釘、微信、辦公助手等網(wǎng)絡(luò)工具，推動材料受理、審查審核、繳費支付等實現(xiàn)“線上辦理”。一是申請材料網(wǎng)上預(yù)審，在正式提交申請材料前，村級代辦員將材料包發(fā)送到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）移動終端工作群，由審批中心窗口組織網(wǎng)上預(yù)審，避免因材料不達標而來回跑。二是資信查詢網(wǎng)上辦理，在審查審批過程中，涉及一戶一宅、房改享受、婚姻狀況等部門間的信息核實，由審批人員在相應(yīng)數(shù)據(jù)端口直接查詢或通過部門聯(lián)動協(xié)助查詢。三是稅費繳納網(wǎng)上支付，農(nóng)民建房審批過程中涉及的耕地占用稅、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套費等，在原稅務(wù)城建窗口繳納和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）代收兩種方式的基礎(chǔ)上，增加微信、支付寶等收費方式。

二、當前農(nóng)民建房審批的主要問題

自《關(guān)于規(guī)范宅基地管理切實破解農(nóng)民建房難的意見》（浙政辦發(fā)〔2014〕46 號）印發(fā)以來，各地通過保障用地規(guī)劃空間、實行用地指標專項管理和改革農(nóng)村宅基地審批制度等有效措施，基本建立了“農(nóng)戶申請、村級審查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批、縣管轉(zhuǎn)用”的農(nóng)民建房審批管理新模式，在破解“農(nóng)民建房難”上取得了積極進展。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實施的大背景下，雖然農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施配套日臻完善、人居環(huán)境日益優(yōu)美，但農(nóng)村居民要求改善居住條件的愿望還十分迫切，當前農(nóng)民建房審批的政務(wù)服務(wù)效能尚不能滿足人民群眾的辦事需求，一些地方審批辦理減速、卡頓，甚至停滯的情形還不同程度存在，距離人民群眾到政府辦事“最多跑一次”的改革要求還有較大差距。

（一）規(guī)劃“薄弱”導(dǎo)致建房落地難

規(guī)劃是審批的前提和依據(jù)，村莊規(guī)劃是一定時期內(nèi)對村域范圍內(nèi)各類用地的統(tǒng)籌安排和系統(tǒng)謀劃，村莊規(guī)劃管理是實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)目標的重要途徑。當前，農(nóng)民建房規(guī)劃落地難的情況較為突出，主要表現(xiàn)為：規(guī)劃編制質(zhì)量總體不高，未做到因地制宜、因村施策，規(guī)劃成果前瞻性不強，甚至部分農(nóng)居點村莊規(guī)劃未覆蓋；規(guī)劃管理“多龍治水”，涉及多部門的各類規(guī)劃互不隸屬、互不協(xié)調(diào)，讓農(nóng)民建房審批面臨“過五關(guān)、斬六將”的艱難局面；規(guī)劃空間保障難題懸而未決，指標空間布局不夠合理，不同地方“苦樂不均”，指標分配缺乏彈性，少數(shù)地方指標浪費嚴重，同時村莊內(nèi)部挖潛缺乏有效手段，出現(xiàn)了“新房落地難”與“宅基地閑置多”并存的矛盾現(xiàn)象。

（二）職權(quán)“分割”帶來建房審批難

行政職能是政府部門依法對公共事務(wù)進行管理時所承擔(dān)的職責(zé)，既服務(wù)于社會主體，又對其開展各類活動進行制約和規(guī)范。從實際來看，農(nóng)民建房審批涉及自然資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多個職能部門，部分項目因其選址特殊性還涉及文廣、水利、公路等職能部門的辦事事項。不同職能部門的職權(quán)“分割”不僅帶來辦事群眾到處跑的煩惱，也讓部門面臨橫向溝通協(xié)調(diào)不暢的困擾，甚至在辦理審批時出現(xiàn)互為前置條件，提出的要求相互矛盾的情況。與此同時，農(nóng)民建房審批缺乏有力的管理部門和有效的協(xié)調(diào)機制，時常讓建房審批因遇到各類“疑難雜癥”而陷入停滯。

（三）信息“孤島”帶來建房證明多

一戶農(nóng)村村民可以擁有一處宅基地是法律賦予農(nóng)民的合法權(quán)益，做好農(nóng)民建房審批資格審查，規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地秩序，是加強和規(guī)范宅基地管理的內(nèi)在要求。農(nóng)民建房審批資格審查，涉及戶籍情況、婚姻狀況、建房批地證明、享受房改證明等多個方面。當前，農(nóng)村地區(qū)人口流動性強，下山脫貧（異地轉(zhuǎn)移）、拆遷安置、房改補助、經(jīng)濟適用房等各類福利性質(zhì)住房安置類型較多，一方面，有關(guān)信息分屬于不同職能部門，部門間數(shù)據(jù)共享尚未完全打通；另一方面，不同市縣之間的數(shù)據(jù)聯(lián)通也未實現(xiàn)，只能通過建房戶到相關(guān)部門開具證明或?qū)徟行拇翱诖鸀槁?lián)系對接的方式核實有關(guān)審批資格信息。建房審批證明多導(dǎo)致審批“減速”。

三、進一步改進農(nóng)民建房審批的幾點建議

習(xí)近平總書記說：“人民群眾對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。”擁有一處自己的住宅是農(nóng)民群眾對美好生活的普遍期待，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實施的當下，努力將包括農(nóng)村宅基地管理在內(nèi)的“三塊地”改革舉措向縱深推進，進一步破解農(nóng)民建房難，服務(wù)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，推動“最多跑一次”改革向農(nóng)村地區(qū)延伸，讓更多人民群眾分享改革紅利、享受改革成果，這是各級自然資源部門的應(yīng)盡職責(zé)和不懈追求。為進一步保障農(nóng)村無房戶、住房困難戶的建房需求，助力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實現(xiàn)農(nóng)村民居規(guī)劃設(shè)計美、土地資源利用好、建房審批速度快的目標，我們從麗水市蓮都區(qū)推進農(nóng)民建房“最多跑一次”的改革實踐中得到以下啟示。

（一）以新一輪國土空間規(guī)劃為契機，重構(gòu)村莊規(guī)劃布局

一是以“多規(guī)合一”促簡政放權(quán)，一張藍圖干到底。在村土地利用規(guī)劃試點等“多規(guī)融合”工作成果的基礎(chǔ)上，充分吸納土地利用總體規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等多年編制實施經(jīng)驗，科學(xué)確定農(nóng)居點布局規(guī)劃，推動編制用途管制統(tǒng)一、空間布局合理、村莊風(fēng)貌優(yōu)美、一二三產(chǎn)融合的村級國土空間規(guī)劃，以高水平規(guī)劃服務(wù)高質(zhì)量的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。二是以空間整合謀發(fā)展，落實“藏糧于地”戰(zhàn)略。堅持底線思維，優(yōu)先劃定生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田保護紅線，堅持總量控制和節(jié)約集約利用土地，充分發(fā)揮流量空間促進國土空間整合，優(yōu)化農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)和布局。三是以村為主編規(guī)劃，貫徹村莊自治理念。堅持政府引導(dǎo)、村莊為主的村級國土空間規(guī)劃工作方針，強化規(guī)劃編制過程的公眾參與，讓規(guī)劃充分體現(xiàn)村民意志，顯化村規(guī)民約，建立規(guī)劃實施保障機制，由村民群眾依法辦自己的事。對現(xiàn)行“多規(guī)融合”較好或短期尚不具備規(guī)劃編制條件的行政村，在上級國土空間明確有關(guān)控制性指標的前提下，可暫不編制村級規(guī)劃。

（二）以鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四個平臺”建設(shè)為依托，健全審批工作機制

一是以本輪政府機構(gòu)改革為契機，明確農(nóng)村宅基地管理職能部門，統(tǒng)一負責(zé)農(nóng)民建房審批政策的制定與實施，同時結(jié)合機構(gòu)職能調(diào)整對部分行政權(quán)力事項進行整合或刪減，如規(guī)劃選址和用地預(yù)審、用地規(guī)劃許可和用地審批的關(guān)系等。二是要抓住落實審批權(quán)這個牛鼻子，進一步落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）農(nóng)民建房審批權(quán)，在現(xiàn)有農(nóng)村宅基地用地審批、用地規(guī)劃許可、工程規(guī)劃許可等基礎(chǔ)上，進一步將更多涉及農(nóng)民建房的審批辦事事項下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府。三是強化基層人員力量，落實專業(yè)人員負責(zé)農(nóng)民建房審批臺賬、指標使用等日常管理，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）牽頭、各基層站所參與的審批聯(lián)動機制，實現(xiàn)農(nóng)民建房審批一窗受理、集成服務(wù)、聯(lián)審聯(lián)辦。

（三）以“三農(nóng)”組合政策應(yīng)用為抓手，盤活閑置農(nóng)房資源

一是繼續(xù)推進農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，建立健全宅基地使用權(quán)和資格權(quán)管理辦法，激發(fā)資源資產(chǎn)屬性，推動資產(chǎn)變資本，資金變股金，房東變股東。二是新農(nóng)村建設(shè)用地指標優(yōu)先支持下山脫貧、舊村改造類型建設(shè)項目，鼓勵以村集體為單位實施村莊整治、拆舊建新，盤活閑置土地，以較少的指標消耗撬動鄉(xiāng)村振興，逐步提高土地利用節(jié)約集約水平。三是推進全域土地綜合整治，通過農(nóng)田標準化建設(shè)、建設(shè)用地增減掛鉤等手段，盤活存量、管好增量、挖掘潛力，不斷優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局，推進農(nóng)村有機更新。

（四）以信息化大數(shù)據(jù)共享為重點，創(chuàng)新審批服務(wù)模式

一是依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，創(chuàng)新服務(wù)模式，積極推行網(wǎng)上受理、審查、支付和自助終端辦理等新模式，實現(xiàn)農(nóng)民建房審批業(yè)務(wù)“線上”“窗口”及工作人員主動上門服務(wù)等多種形式互補、并存，讓老百姓有更多的辦理渠道，適應(yīng)不同類型的群眾需求。二是依托政務(wù)服務(wù)2.0 系統(tǒng)，積極推動開發(fā)建設(shè)農(nóng)民建房審批網(wǎng)上辦理系統(tǒng)，推進建房審批“掌上辦”“網(wǎng)上辦”，審批中心窗口受理申請材料后，形成掃描件，提交各有關(guān)部門線上審核，實現(xiàn)一次性受理、審核、辦結(jié)、歸檔。三是依托政府大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，把分散在各部門的戶籍信息、住房信息、村莊規(guī)劃等實現(xiàn)電子數(shù)據(jù)共享，使農(nóng)民建房審批申請所需材料一次生成、多方復(fù)用、一庫管理、互認共享。