平湖市以村莊規劃點亮百姓民生

□平湖市自然資源和規劃局 時 逸

為滿足農民群眾對美好生活的向往，近年來，平湖市致力于農民住房條件的改善，2018 年將農民住房改善行動列入平湖市委市政府四大“初心行動”，2019 年列入平湖市政府十大民生重點項目。2018 年底，平湖市委市政府印發《平湖市推進農民住房改善行動實施方案》，明確三年內，通過完善“1+X+n”（新鎮社區+城鄉一體新社區+傳統自然村落保留點）村莊布點規劃、強化配套政策、落實要素保障，使全市農村無房戶危房戶問題得到妥善解決，剛性住房需要得到有效保障，改善性住房需求得到有效疏解。

通過一年的努力，從村莊布點到規劃設計，平湖市已初步建立起了“村莊布點規劃—村莊規劃—村莊設計—農房設計”的鄉村規劃編制科學化體系，實現了村莊規劃的全過程、全范圍覆蓋，無論是規劃編制的進度、深度還是廣度，均走在嘉興市甚至全省前列。該市是中央辦公廳《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發〔2019〕18 號）、國家五部委《關于統籌推進村莊工作的意見》（農規發〔2019〕1 號）、自然資源部辦公廳《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》（自然資辦發〔2019〕35 號）等系列文件出臺后，全省開展村莊規劃修編并率先全面完成的縣市。

一、全面完成村莊布點規劃——宏觀布局確定

針對平湖市農民建房中存在的規劃集聚點“少”、規劃預留空間不足、用地指標缺乏、通道不暢、個別“X”點吸引力“弱”等問題，自2018 年6 月起，平湖市按“總體穩定、彰顯特色”的原則，在充分尊重農民群眾意愿的基礎上，著手開展全市村莊布點規劃修編工作，總體形成了“47+49+107”（1+X+n）共203 個布點的新社區布局，布點由130 個點調整為203 個點，其中自然村落保留點由原來的30 個增加到107 個，另城鄉一體新社區旁有33 個自然村落一并保留，從規劃藍圖上解決了平湖市農民建房中存在的問題。

此次布點規劃調整近期到2023年，重點解決建房剛需，遠期做到2030 年，做好與土地利用總體規劃和土地整治規劃的銜接與引導。考慮到改善農民住房的緊迫性，又將近期規劃細分為兩個時間段：第一階段為2018—2020 年，第二階段為2023—2030 年。計劃到2020 年，全市8 個鎮街道合計“1+X+n”點建設用地規模1811.1 公頃，規劃集聚戶數43764 戶，新增用地187.04 公頃；到2023 年建設用地規模2051.9 公頃，規劃集聚戶數53276 戶；到2030 年建設用地總規模2585.9 公頃，規劃集聚總戶數72840 戶 。

二、高質高效推進村莊規劃——微觀設計緊跟

在村莊布點規劃調整完善的基礎上，平湖市積極順應國土空間管制和建設管控的新形勢、新要求，遵循“應編盡編”原則，加快推進“n”點和有調整的“X”點的村莊規劃修編。全市107 個保留點共涉及53 個行政村的村莊規劃修編工作，經過統籌評估確定對47 個行政村的村莊規劃設計進行修編，截至 8 月15 日已全面完成評審和審議工作，全程僅歷時2個半月。在村莊規劃編制中，堅持以做美做特“n”點為目標，先試先行，邊干邊摸索，創新“三種模式”、做好“四篇文章，努力編制好“多規合一”的實用性村莊規劃。

創新“統籌編規劃”“開門編規劃”“駐村編規劃”等新模式，確保布點規劃確定的用地邊界、戶數安排、建筑布局、風貌管控等內容精準落實到村莊規劃設計中。一是統籌編規劃。在實施鄉村振興戰略的大背景下，該市以建立國土空間規劃新體系為契機，將原有的村莊規劃、村土地利用規劃和土地綜合整治規劃進行有效整合，實現“多規合一”。全盤考慮農村土地利用、產業發展、居民點布局、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承等因素，在優化空間布局的同時對居住點的建房插建、環境整治、風貌管控提出明確要求。二是開門編規劃。該市建立了自然資源和規劃主管部門牽頭、多部門協同、鎮村參與、專業力量支撐的工作機制。在布點確定階段，充分聽取基層干部和村民意見，保障村民的知情權、參與權、表達權和監督權。發放了4000 多份調查問卷（平均每個村約60 份），通過實地踏勘，征求村民建房意愿，擬定布點調整方案，并多次召開會議廣泛開展討論，形成符合各鎮意愿、具可操作性、基本滿足村民建房需求的方案。三是駐村編規劃。該市要求規劃單位下鄉設計、現場駐點，加強和當地村民的溝通交流，在不斷的碰撞和溝通中將規劃簡化、細化，更直觀呈現給文化水平不高的農村居民，編制“群眾都能看得懂”的規劃，在村民的直接參與中形成既保留村落格局，又方便村民生活的規劃方案。同時，建立長效服務機制，一條龍落實從規劃到建房的全程指導。

兼顧水、綠、歷史文化、配套等元素，實現傳統特色與現代建設的有機融合，形成各具特色的鄉村風貌。一是做好“水”的文章。“擇水而居”是江南水鄉的典型元素，造就了平湖市鄉村特有的建筑風格，如新埭鎮星光村田圩村落、林埭鎮東方紅村的鄭家浜村落等。自然水資源非常典型，水系分布又各有不同，平湖市村莊規劃將水系保護、合理利用作為重點，維持自然村落現狀肌理，保留房—河—房的空間模式，實現村中有水、水中有村，達到人水和諧。二是做好“綠”的文章。按照統籌生態保護修復的要求，結合“一村一樹，一村萬樹”三年行動，優化林網、綠道等生態空間格局，該市以沿路、沿河綠化建設為重點，加強村入口、宅前屋后景觀打造，加大香樟、水杉、桂花、櫸樹等本土樹種的栽植，強化古木保護，構建生態宜居美麗村莊。三是做好歷史文化保護的文章。該市要求每個村莊規劃方案都會同文旅部門劃定鄉村歷史文化保護線，提出歷史文化景觀整體保護措施，保護好歷史遺存的真實性。如林埭鎮陳匠村村莊規劃中重點突出莊橋墳遺址的保護，通過與文物主管部門多次對接確定保護控制范圍。四是做好配套的文章。在維持傳統村莊整體空間形態、環境、傳統建筑的基礎上，科學合理進行現代化公共服務設施布局，促進公共服務設施的高效率配置和高效率使用，實現村莊生活便利的目標。

三、全力以赴破解要素瓶頸——用地保障同步

一是強化要素“多渠道”供給。為全力破解土地空間制約，2018 年平湖市開展了土地利用總體規劃局部調整完善，對全市到2020 年土地規劃剩余新增建設用地空間進行全面統籌和調配，專項安排新增建設用地2042 畝，分配到各鎮街道用于農民建房，以緩解近期到2020 年前農民建房落地的矛盾。此外，近年來，通過年度用地計劃指標中安排一批、農民建房專項指標向上再多爭取一批、復墾項目周轉掛鉤指標全力安排一批等途徑，該市想方設法保障農民自然翻建住房的用地需求，盡最大努力解決當前農戶建房的迫切愿望。據統計2014—2019 年全市共安排農民建房指標6569.8 畝。

二是實現用地“一張圖”管控。該市加快開展新一輪國土空間規劃編制工作，做好農民建房用地提前謀劃，真正落實一張圖管控，為全市農民建房落地留出用地空間。同時，緊抓政策機遇，按照浙江省自然資源廳關于實施全域土地綜合整治和生態修復項目優化永久基本農田布局的政策紅利，加大全域土地綜合整治項目的實施力度，將“全域土地綜合整治項目區內農民建房占用永久基本農田帶空間落地”的政策紅利充分落實到用地緊缺的鎮村。

三是統籌鄉村“全域性”整治。根據各鎮、村農民搬遷復墾潛力和需求，在村莊規劃的基礎上，對規劃布局“X”和“n”點較多，農民建房意愿強烈的村，鼓勵優先開展全域土地綜合整治，在落實全域土地綜合整治“總體穩定、布局優化、嚴格管控”總要求的基礎上，通過土地開發復墾、農田水利項目實施、美麗鄉村建設等，實現“耕地數量有增加、質量有提高、生態有改善”，并調整優化永久基本農田布局，為農民建房等用地騰挪空間。同時積極探索對現有零散村落點的整治方式，實現原有農村宅基地用地總量減量，產生“流量”指標來優先保障新社區農民建房用地，探索擴大實施整村整組搬遷試點，挖掘農民建房用地更大潛力；探索開展村莊有機更新建房試點，為新農村集聚、解決農民建房開拓新的渠道。