健康中國戰略的地位、作用與基本要求

王秀峰

2016年，中共中央、國務院召開21世紀第一次全國衛生與健康大會，并印發實施《“健康中國2030”規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》），明確了推進健康中國建設的宏偉藍圖和行動綱領。黨的十九大報告進一步提出要“實施健康中國戰略”，標志著黨和政府將人民健康上升到事關現代化建設全局的高度，將“健康中國戰略”正式確立為一項國家戰略。

1 健康的地位與作用

世界衛生組織指出，健康不僅是沒有疾病，而是身體的、精神的健康和社會適應的良好狀態。習近平總書記強調，健康是促進人的全面發展的必然要求，是經濟社會發展的基礎條件，是民族昌盛和國家富強的重要標志，也是廣大人民群眾的共同追求。作為一個多維度的概念，健康既是發展手段又是發展目標，是一個國家和民族最具基礎性的事業，在現代化建設中具有基礎性、全局性、長遠性的作用。

1.1 從個人和家庭看，健康是人的生命和幸福的基礎，也是公民的基本權利

健康是人生最大的財富，沒有健康就沒有一切。同時，健康也是公民的基本權利。從國際上看，《世界人權公約》提出，“人人有權享受為維持其健康所需的生活水準”，《經濟、社會和文化權利國際公約》規定，“人人享有最高標準的健康”，均將健康作為基本人權。生命健康權也是我國憲法賦予公民的一項重要權利。《刑法》《民法通則》《經濟法》等也都對保護公民生命健康權作了具體的規定，如《民法通則》明確規定“公民享有生命健康權”，并將其列為各項人身權利之首。

1.2 從國家和民族看，健康是社會生產力的基礎，也是國家富強、民族振興的基石和標志

一方面，健康是人力資本投入的重要領域。良好的健康不僅能提高個體的勞動生產率，還可以增加其勞動時間。與發達國家人力資本對經濟發展的貢獻率相比，我國人力資本對經濟增長的貢獻率還有很大提升空間。研究表明，健康人力資本是教育人力資本發揮作用的基礎，對經濟增長的貢獻率高于教育人力資本。因此，健康投資是把我國十幾億人口壓力轉化為長期發展優勢的前提。改革開放前人民健康水平的大幅提高正是形成我國“人口紅利”的重要基礎。1950—1982年我國人均期望壽命從35歲增加到69歲，由此創造的經濟價值共24730億元，平均每年約773億元，相當于GNP的22%。另一方面，健康本身也是發展的重要目的，人民健康水平是國民身體素質和經濟社會發展程度的重要體現，擁有健康的國民意味著擁有更強大的綜合國力和可持續發展能力。特別是在當前人口紅利縮減和經濟社會轉型發展的特殊時期，將健康置于經濟社會發展的更高優先程度，以人民健康需求為牽引，以促進全民健康打造新型的經濟社會發展方式，不僅有利于滿足人民健康產品和服務需求，更有利于擴大內需、促進就業，推動經濟社會發展方式轉變，進一步形成和挖掘我國的“健康紅利”。

1.3 從全球和全人類看，健康是國家軟實力的重要組成部分，也是全球可持續發展的核心動力

20世紀80年代，聯合國開發計劃署提出“人類發展指數”（Human Development Index，HDI），將人均預期壽命作為3大核心指標之一。聯合國“千年發展目標”的8個總目標中有3個是衛生目標，《2030年可持續發展議程》明確提出了“確保各年齡的人群享有健康生活、促進健康福祉”的發展目標，更加關注經濟、社會和環境等健康決定因素，更加強調健康發展的全面性、公平性和協同性。縱觀全球，許多國家把增進國民健康作為國家戰略，把健康投資作為國家最重要的戰略性投資。2008年以來，美國、德國等經濟刺激計劃均將醫療保健領域作為投資重點。因此，推進健康中國建設也是履行《2030可持續發展議程》目標國際承諾、提升我國國際競爭力的重大舉措。

2 健康中國與“五位一體”總體布局的關系

黨的十八大明確要求“全面落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體總體布局，促進現代化建設各方面相協調”。從邏輯上看，人民健康是能夠整體反映政治、經濟、社會、文化和生態發展成效的重要綜合性指標之一，健康中國建設是涉及生產方式、生活方式、消費模式、治理模式根本性轉變的系統工程。實施健康中國戰略，把人民健康放在優先發展的地位，既是“五位一體”總體布局的應有之義，也對“五位一體”具有重要的支撐、促進作用。因此，應將健康中國戰略融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設全局之中予以統籌推進。

2.1 實施健康中國戰略，有助于推動經濟發展方式轉變，實現人民健康與經濟建設的相互促進和協調發展

人民健康與經濟發展是相互依存、相互促進的統一關系。在一定條件下，健康與經濟發展可以相互轉化。一方面，提高人民健康水平，是當前進一步提高全社會勞動生產率、提高人力資本對經濟增長貢獻度、提升經濟發展質量的關鍵所在。另一方面，經濟發展也是健康改善的基礎和前提。只有保持經濟的持續增長，才能為維護和促進人民健康提供必要的物質技術條件。但是，經濟增長并不會自動帶來健康水平的相應改善，關鍵取決于采取什么樣的經濟發展模式。長期以來，片面追求GDP增長的粗放式經濟發展模式，有意無意地以長期的健康改善為代價換取短期的經濟增長，日益嚴重的環境污染帶來嚴重的健康損害，快節奏的生產生活方式使心理精神壓力問題凸顯，健康與經濟發展之間不協調的問題日益突出。當前階段，隨著居民人均收入水平的提高，居民消費結構從溫飽型向發展型升級，群眾越來越關注自己的健康，對健康產品、健康服務的規模、層次和品質要求越來越高。實施健康中國戰略，把人民健康放在優先發展的戰略地位，加快形成有利于健康的經濟社會發展模式，其實質就是以健康需求為牽引和驅動，擴大優質健康產品和服務供給，完善健康消費體制機制，使技術、產品、服務（模式）更加對接和契合廣大人民日益增長、不斷升級的個性化健康需求，實現經濟發展與健康改善的良性互動。

2.2 實施健康中國戰略，是社會主義政治建設的內在要求

“一切為了人民健康”，是中國共產黨成立以來的一貫宗旨。習近平總書記在全國衛生與健康大會講話中指出：“我們黨從成立起就把保障人民健康同爭取民族獨立、人民解放的事業緊緊聯系在一起。”因此，實施健康中國戰略，是新時期社會主義政治建設的內在要求。從長期看，健康問題不僅僅是民生問題，也是一個涉及社會主義現代化建設的大問題，解決不好會影響全局。例如，美國的衛生總費用已占GDP的17%以上，不斷上升的醫療和福利成本成為美國長期財政赤字的根源，并帶來家庭破產、社會分化等嚴重的社會問題，威脅美國民眾的生活質量和美國經濟的根基。我國當前由于工業化、城鎮化、人口老齡化，以及疾病譜、生態環境、生活方式不斷變化，既面臨著與發達國家一樣的衛生與健康問題，也面臨著發展中國家的衛生與健康問題。對此，習近平總書記深刻指出，“如果這些問題不能得到有效解決，必然會嚴重影響人民健康，制約經濟發展，影響社會和諧穩定”。

2.3 實施健康中國戰略，加強健康文化建設，將豐富社會主義文化建設內涵

健康文化是以協調人與自然和疾病斗爭為核心，在防治疾病、維護和增進健康的實踐中所形成的精神成果與物質成果的總和，是社會主義文化的重要組成部分。一方面，通過大力普及健康知識，提高全民健康素養水平，有利于弘揚“天人合一”等中華優秀傳統文化，有利于豐富人民精神文化生活，移風易俗，形成熱愛健康、追求健康、促進健康的社會氛圍，進一步豐富社會主義文化建設的內容和形式。另一方面，通過健康文化建設，引導民眾樹立科學的健康觀，強化個人健康主體責任，引導形成自主自律、符合自身特點的健康生活方式，也有利于促進社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德教育，引導人們自覺履行個人責任、社會責任和家庭責任，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態，進一步促進社會主義文化建設。

2.4 實施健康中國戰略，全方位全周期維護和保障人民健康，是社會建設的重要任務之一

加強社會建設，根本是要保障和改善民生，讓人民有更多獲得感。健康中國建設堅持將“公平公正”作為基本原則之一，以公平可及、群眾受益為目標，堅守底線、補齊短板，推動健康領域基本公共服務均等化，維護基本醫療衛生服務的公益性，逐步縮小城鄉、地區、人群之間的健康差異，促進社會公平。另一方面，健康中國建設堅持以體制機制改革為動力，瞄準群眾反映突出的“看病難”“看病貴”問題，用中國式辦法破解醫改這個世界性難題，加快建立基本醫療衛生制度，提升群眾看病就醫獲得感，更好地滿足人民對美好生活的需要。

2.5 實施健康中國戰略，加強影響健康的環境問題治理，有利于推動生態文明建設

生態文明建設主要針對多年以來快速發展所積累的生態環境問題，而這些問題也正是健康中國建設致力于解決的。從根本目的上看，生態文明建設以改善環境質量、為人民創造良好的生產生活環境為目標；健康中國建設以打造有利于健康的生態環境為重要任務，二者統一于保障人體健康這一根本目的。從任務舉措上看，生態文明建設的重要任務是以解決大氣、水、土壤污染等突出問題為重點，全面加強環境污染綜合治理；健康中國戰略提出“建設健康環境”，并針對大氣、水、土壤等提出了“加強影響健康的環境問題治理”的具體任務。從制度設計上看，環境影響評價制度是完善生態文明制度體系的重要內容，健康中國建設則把“建立健康影響評價評估制度”作為把健康融入所有政策的根本制度。

3 實施健康中國戰略的基本要求

健康中國戰略是健康中國理念、思想和目標的理論化、制度化和政策化，是實現人民健康與經濟社會協調發展的國家戰略，也是實現“兩個一百年”奮斗目標的核心之一。參考“美麗中國”“平安中國”的內涵，“健康中國”的內涵是把健康放在更加突出的地位，把健康領域發展納入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態建設各方面和全過程，從國家戰略層面統籌解決關系健康的重大和長遠問題，有效維護和促進全民健康。實施健康中國戰略的基本要求包括以下方面。

3.1 核心是健康優先

健康優先是健康中國的核心理念，一是發展理念優先。各級黨委和政府應當把健康放在優先發展的戰略地位，轉變發展觀和政績觀，摒棄片面追求GDP增長的粗放式發展模式，把提高人民健康福祉作為發展的重要目標，加快形成有利于健康的經濟社會發展模式。二是發展規劃優先。將健康中國建設列入經濟社會發展規劃，“三級四類”規劃應優先安排健康發展、突出健康目標，健康指標應成為國民經濟和社會發展規劃的主要指標。三是公共政策優先。在公共政策制定實施過程中向健康傾斜，把健康融入所有政策，做好公共政策健康審查，守住健康“紅線”，從源頭上消除影響健康的各種隱患。四是財政投入優先。在財政投入上著力保障健康需求，調整優化財政支出結構，履行好政府保障基本健康需求的責任，為全體人民提供基本衛生與健康服務，維護好基本醫療衛生事業的公益性質。五是考核問責優先。完善針對各級黨委和政府實施健康中國戰略的考核機制和問責制度，探索實行重大健康危害事件“一票否決”，探索實行縣及縣以上主要領導干部健康保護責任離任審計制度。

堅持健康優先，要求各級黨委和政府承擔起主體責任，改變過去將衛生與健康作為消耗性行業的認識，把增進人民健康福祉、促進人的全面發展作為經濟社會發展的出發點和落腳點，建立保障人民健康優先發展的制度體系，把健康優先的具體要求細化到法律法規和政策文件之中。尤其是作為基本法的《基本醫療衛生與健康促進法》，應當率先以法律的形式把人民健康優先發展確定為重要戰略方針，明確健康優先的基本要求和責任主體，并在此基礎上以法律的形式明確健康影響評估制度、健康經費投入保障機制、健康問題監督與問責機制等核心制度,為健康優先發展提供法律和制度保障。

3.2 根本目的是實現更高水平的全民健康

“沒有全民健康，就沒有全面小康”。全民健康的基本內涵應包括以下方面。

一是面向全人群。衛生健康系統要將健康人群、亞健康人群、患病人群、康復人群全部作為服務對象，從治療為主、醫院為主拓展到以健康為中心，大力發展健康管理與促進服務；要“惠及全人群”，不斷完善制度，實現全民健康覆蓋，確保“公平可及”，促進社會公平。另外，聚焦重點人群，特別關注高風險人群和弱勢人群，“突出解決好婦女兒童、老年人、殘疾人、低收入人群等重點人群的健康問題”。二是立足全方位。以人的健康為整體，針對全方位的健康影響因素，將生活行為方式、生產生活環境、醫療衛生服務等各種因素全部納入健康干預和管理范圍，通過營養處方、運動處方、心理處方、藥物處方等，進行全方位健康管理。同時，從主要依靠醫療衛生系統轉變到社會整體聯動，形成多層次、多元化的社會共治格局，全面干預復雜的健康影響因素。三是覆蓋全周期。一方面要不斷擴展服務，打通公共衛生機構、醫療機構、健康體檢機構、康復機構等物理圍墻，整合預防、治療、康復、健康促進等服務，形成系統連續的服務全周期；另一方面，要針對生命不同階段的主要健康問題和影響因素，實施精準干預，實現從胎兒到生命終點的全生命周期的健康服務和健康保障。

3.3 實施路徑是共建共享

《規劃綱要》明確提出，“共建共享是建設健康中國的基本路徑”。其中，政府負有牽頭責任，要強化部門協作，把健康融入所有政策，有效控制影響健康的生態和社會環境危險因素，深化健康服務供給側結構性改革，優化要素配置和服務供給。同時，個人是自己健康的第一責任主體，要強化個人的健康主體責任，推行健康生活方式。最終實現政府牽頭負責、社會積極參與、個人體現健康責任的全民健康“共建共享”模式。

3.4 基本策略是把健康融入所有政策

“把健康融入所有政策”是一種以改善人群健康和健康公平為目標的跨部門公共政策制定方法，要求各相關部門在實現政策目標過程中強化健康價值理念，將健康、公平和可持續作為政策制定過程的一個標準模塊，從健康影響因素的廣泛性、社會性、整體性出發，尋求部門協作，避免對健康造成不利影響。

3.5 基本制度是健康影響評估制度

健康影響評估制度是指調查、分析、預測和評估政策、規劃和項目對人群健康可能產生的影響，提出預防或減輕不良健康影響的意見建議和對策措施，并進行跟蹤監測。其實質是制度化地將健康因素納入各部門公共政策制定和實施的全過程，從源頭上消除不利于健康的各種隱患。

一是明確組織體系，確定推進主體。健康影響評估制度是一項基礎性制度安排，建議全國統一組織實施，并納入對各級黨委、政府推進健康中國建設考核評價內容。具體由衛生健康部門作為牽頭部門，負責擬定健康影響評估的政策法規和部門規章，并組織實施。二是明確評估評價對象與范圍。健康影響評估的范圍包括各項經濟社會發展規劃、政策和重大工程項目。其中，規劃健康影響評估重在劃定紅線，擬定負面清單，為政策和項目健康影響評估提供基礎和依據；可以“誰編制、誰負責”為原則，由規劃的牽頭編制單位作為責任主體。政策健康影響評價范圍限定為規章、規范性文獻和重大決策，由法制部門建立公共政策健康影響審查制度。項目健康影響評價側重于評估其可能導致的對健康的影響，防控健康暴露風險；根據工程項目對健康的影響程度，各級政府之間應合理劃分審批權限，實行分級分類管理。三是加快健康影響評估立法。以國家法律形式確立健康優先發展的戰略地位，明確政府、社會、個人在健康保護與促進方面的權利和義務，解決健康影響評價評估制度的法律授權問題。特別是要明確健康影響評價評估制度的法律地位、職能歸屬及實施主體、評估對象與范圍、啟動條件及評估程序、健康影響評估指南的制定及運用、公眾與社會參與機制、健康影響信息公開制度、相關損害的預防與控制責任、評價評估結果的應用機制、健康損害問責與賠償機制等核心問題。

3.6 載體和抓手是健康城市、健康鄉村建設

《規劃綱要》明確提出“把健康城市和健康村鎮建設作為推進健康中國建設的重要抓手”。針對當地居民主要健康問題，編制實施健康城市、健康村鎮發展規劃，把健康融入城鄉規劃、建設、治理的全過程，促進城鄉建設與人民健康協調發展。同時，要研究制定健康企業、健康社區、健康學校等健康“細胞”的建設規范，提高社會參與度，使健康中國建設各項任務在基層落地。

3.7 目標是建設健康促進型社會健康促進型社會

是一種以把健康融入所有政策為特征的新的社會發展形態，其實質是以健康需求為牽引和驅動，推動供給側改革，使政府、社會和個人形成有利于健康的生產方式、生活方式和消費方式，經濟社會發展各方面都向著有利于維護健康的方向發展。健康促進型社會在資源節約型、環境友好型社會的基礎上，進一步突出了發展的根本目的，強調一切圍繞人的健康，以健康文化為源泉，以健康技術和健康產品為支撐，以健康優先發展的制度體系為保障，是人與自然、人與社會、人與經濟、人與自身和諧發展的社會。