《市場監(jiān)督管理行政許可程序暫行規(guī)定》的理解與適用

文 赫成剛 鐘海龍

2019年8月21日，市場監(jiān)管總局公布了《市場監(jiān)督管理行政許可程序暫行規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），作為規(guī)范市場監(jiān)管（含藥品、知識產(chǎn)權(quán)）行政許可事項(xiàng)的程序性規(guī)章，將進(jìn)一步促進(jìn)市場監(jiān)管各項(xiàng)行政許可程序的統(tǒng)一，為市場監(jiān)管提供程序支撐，促進(jìn)監(jiān)管閉環(huán)的形成。那么，如何正確理解和適用《規(guī)定》呢。

第一，創(chuàng)設(shè)了行政許可準(zhǔn)入與退出并重、注重退出程序的制度設(shè)計(jì)。

《規(guī)定》雖然分九章79條，但最為核心的章節(jié)是第三章和第四章的準(zhǔn)入與退出程序的42條。尤其是第四章分三個專節(jié)，針對出于公共利益的需要、準(zhǔn)入過程中因程序違法或瑕疵以及獲準(zhǔn)后主體履行不能分別以撤回、撤銷和注銷三種不同形式的退出程序集中作出了規(guī)定。這不僅解決了市場監(jiān)管行政許可環(huán)節(jié)重準(zhǔn)入輕退出、重事前發(fā)證輕事后監(jiān)管的工作慣性，為許可退出提供了制度遵循。

行政許可的撤回，指依照《規(guī)定》是指因存在法定事由，為了公共利益的需要，市場監(jiān)管部門依法確認(rèn)已經(jīng)生效的行政許可失效的行為。至于許可撤回的法定事由，《規(guī)定》沿用了《行政許可法》的界定，即行政依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止的或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的兩種情形。按照全國人大官網(wǎng)的解釋，第一種情形是指行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止。也就是說原來的法律、法規(guī)、規(guī)章準(zhǔn)予從事某種活動，后來通過修改，對這種行為加以禁止；或者原來法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的頒發(fā)行政許可的條件進(jìn)行了改變，要么提高了準(zhǔn)入的門檻，要么對許可范圍進(jìn)行了調(diào)整。被許可人必須滿足新的許可條件或者對其從事活動的范圍作一定的限制，因而對已頒發(fā)的行政許可作出變更。第二種情形是頒發(fā)行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化，特別是發(fā)生了重大的突發(fā)事故和事件，出于應(yīng)對和處理的需要而臨時(shí)或者長久收回許可資質(zhì)。不難看出，行政許可撤回，對被許可人而言是損益性的，不管是收回許可資質(zhì)還是提高許可門檻，都在一定程度上對其權(quán)益造成了損失或者又加重了其義務(wù)。

行政許可的撤銷，指因市場監(jiān)督管理部門與被許可人一方或者雙方在作出行政許可決定前存在法定過錯，由市場監(jiān)督管理部門對已經(jīng)生效的行政許可依法確認(rèn)無效的行為。《規(guī)定》設(shè)定的市場監(jiān)管行政許可撤銷法定情形嚴(yán)格沿用了《行政許可法》的規(guī)定，即需要明確的有兩點(diǎn)：一是“違反法定程序作出準(zhǔn)予許可決定的”的適用條件應(yīng)為作出行政許可決定的市場監(jiān)管部門或其他部門違反法定程序足以影響到行政許可正確性，該部門或者其上級部門可以撤銷行政許可。實(shí)踐中，如果違反了法定程序但沒有影響到行政許可正確性的，一般說來則不必撤銷。這主要是考慮到提高行政管理效率和保護(hù)被許可人合法權(quán)益的需要。二是所謂賄賂手段，是指申請人的申請不符合行政許可的資格或者條件，卻通過向市場監(jiān)管部門及其工作人員行賄金錢、財(cái)物等的方式，取得行政許可的行為。

第二，固定了“放管服”改革中好的工作模式和做法。

一是為便民利民，對符合法定要求的電子申請材料、電子證照、電子印章、電子簽名、電子檔案，《規(guī)定》不但肯定了其在行政許可程序中的法律地位，還在總則部分設(shè)專條明確與紙質(zhì)申請材料、紙質(zhì)證照、實(shí)物印章、手寫簽名或者蓋章、紙質(zhì)檔案具有同等法律效力。二是確立了市場監(jiān)管部門在履行職責(zé)過程對申請人產(chǎn)生實(shí)際權(quán)益影響的許可準(zhǔn)予、變更、延續(xù)、撤回、撤銷和注銷等信息，必須按照有關(guān)規(guī)定予以公開的制度。三是盡量減輕申請人義務(wù)和負(fù)擔(dān)。例如，除補(bǔ)辦工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證外，其他的紙質(zhì)行政許可證件遺失或者損毀的被申請人申請補(bǔ)辦的，不再要求被許可人依照規(guī)定途徑進(jìn)行相應(yīng)聲明。

第三，完善了相應(yīng)的程序，使許可流程更加通暢。

一是對于現(xiàn)場審查不合格需要整改的，《規(guī)定》原則上確立了一次性整改的原則，逾期未予整改或者整改不合格的，除非有關(guān)法律另有規(guī)定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為行政許可申請不符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)。二是對行政許可證件記載的事項(xiàng)存在文字錯誤的，規(guī)定市場監(jiān)管部門有予以更正的義務(wù)。三是剔除了有關(guān)吊銷行政許可證照的程序規(guī)定。按照《行政處罰法》的規(guī)定，吊銷許可證照是指被許可人在實(shí)行許可的領(lǐng)域存在嚴(yán)重的行政違法行為，而被有權(quán)行政機(jī)關(guān)撤銷已經(jīng)獲得的從事某種活動的權(quán)利或者資格證書，剝奪其從事某種特許活動的行政處罰，原質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等部門行政許可的程序性規(guī)章中多有界定。鑒于是被許可人違反的是相應(yīng)許可領(lǐng)域的實(shí)體法律規(guī)范，此次《規(guī)定》不再納入調(diào)整范圍。

當(dāng)然，作為市場監(jiān)管總局成立后的第一部統(tǒng)一的規(guī)范行政許可程序的行政規(guī)章，面對整合后多種類的市場監(jiān)管行政許可，不可能完全規(guī)范調(diào)整精確，難免存有一些瑕疵。主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)。一是程序規(guī)范統(tǒng)一與制度創(chuàng)新的關(guān)系需要亟待完善。《規(guī)定》第二十三條有“法律、法規(guī)、規(guī)章和國務(wù)院文件規(guī)定市場監(jiān)督管理部門作出不實(shí)施進(jìn)一步審查決定，以及逾期未作出進(jìn)一步審查決定或者不予行政許可決定，視為準(zhǔn)予行政許可的，依照其規(guī)定”的表述。言外之意，是否將實(shí)施審查作為市場監(jiān)管行政許可準(zhǔn)予與否的程序性權(quán)力或者事權(quán)，只能有廣義的法律層面和國務(wù)院文件的規(guī)定。但在行政許可改革的實(shí)踐中，市場監(jiān)管的絕大多數(shù)許可項(xiàng)目是國家層面設(shè)定的，上述規(guī)定無疑對地方局推進(jìn)行政許可改革造成掣肘。因此，在《規(guī)定》以后的修改中，應(yīng)該添加行政許可改革試點(diǎn)的制度安排。二是《規(guī)定》的適用范圍。首先僅就《規(guī)定》本身而言，其第二條明確表述為“市場監(jiān)督管理部門實(shí)施行政許可，適用本規(guī)定。”僅從字面上而言，應(yīng)當(dāng)調(diào)整所有市場監(jiān)督管理職責(zé)內(nèi)的所有行政許可事項(xiàng)。但在附則當(dāng)中，又突出為“藥品監(jiān)督管理部門和知識產(chǎn)權(quán)部門實(shí)施行政許可，適用本規(guī)定。”其次，在最后又規(guī)定《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫行政許可實(shí)施辦法》同時(shí)廢止。也就是說，大體上只適用于藥品監(jiān)督管理、知識產(chǎn)權(quán)和原質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督領(lǐng)域所涉及的行政許可事項(xiàng)。再次，《規(guī)定》當(dāng)中的有些條款還對法律、法規(guī)、規(guī)章對經(jīng)營者集中、藥品經(jīng)營等行政許可審查程序或者對補(bǔ)辦工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證等行政許可證件的市場監(jiān)督管理部門另有規(guī)定的從其規(guī)定的表述。最后加之完整意義上的知識產(chǎn)權(quán)最起碼還包含商標(biāo)注冊等，是否適用于商標(biāo)注冊等廣義上的行政許可不得而知，使得《規(guī)定》的適用范圍極不確定。既然藥品監(jiān)督管理部門實(shí)施行政許可適用《規(guī)定》，那么食品等產(chǎn)品類的以及企業(yè)登記等資質(zhì)類行政許可的程序理應(yīng)由《規(guī)定》調(diào)整，即便有加嚴(yán)或者特殊規(guī)定，也應(yīng)在《規(guī)定》中明確。