政府環境績效審計指標體系基礎理論與構建

□ 南京 湯一昕

環境績效評價是環境績效審計中的重要環節，而要進行全面、客觀、準確的環境績效評價，就必須建立起一套科學完整的評價指標體系。但是我國環境績效審計仍處于探索階段，尚未形成一套科學完整的評價指標體系，使得環境績效審計在實踐中缺乏可操作性。因此，本文將政府環境績效審計指標體系為研究對象。將政府環境績效審計指標分為經濟考核指標、資源環境考核指標和社會發展指標三個層次，充實了指標體系的內容，初步構建了相對完備的政府環境績效審計指標體系，從而進一步地來對政府環境績效審計工作發揮指導作用，監督和檢查政府環境管理活動，促進我國政府在重視經濟效益的同時，對資源環境效益和社會效益也提高關注，進而更好地把審計在資源環境保護中的監督作用發揮出來。

一、研究背景與意義

1.研究背景。改革開放以來，我國經濟得到了飛速發展，但我國以前粗放的經濟增長方式導致了日益嚴重的環境問題，環境污染和生態破壞給我國人民帶來的不僅是生活環境的惡劣和身體健康的危害， 也同時制約著經濟、社會的穩定和發展的可持續。2017中國生態環境公報顯示我國的生態環境質量較往年有了一定程度的改善，但環境問題依舊存在且突出，生態環境現狀依舊嚴峻不容忽視。破壞環境簡單，而想要修復已經被破壞的生態環境需要付出無比巨大的成本。因此，想要實現可持續的發展的目標，實施和加強環境保護環境監督是必由之路。而作為對環境保護監督手段的環境績效審計，其重要性不言而喻。

2.政府環境績效審計指標體系的研究意義。我國現在的政府環境審計仍然停留在對資金的審計以及合法合規性審計的傳統初級階段，現有的研究也都是重在針對環保資金的使用和管理的審計，在審計評價中重點考慮的也都是對相關環?；顒拥慕洕哉归_評價，而針對環保活動的效果性、效率性以及社會效益的審計評價則少之又少。政府環境績效審計指標的設計是政府環境績效審計的關鍵之一，而現有的指標體系存在著一些問題：忽視了環境與經濟的關系、缺乏社會效益指標、缺少可比性和實用性等，使得環境審計不能準確客觀評價環境治理水平，開展有效的環境績效審計有很大的難度。因此，本文開展政府環境績效審計指標體研究，主要有以下幾方面的意義：①完善審計理論。②增強政府績效評價意識。③有助于社會對政府環保項目的監督。

二、政府環境績效審計指標體系基礎理論

1.政府環境績效審計指標體系含義。政府環境績效審計指標體系是指，在環境績效審計中，由若干個用來判斷被審計事項是非優劣，相對獨立又相互聯系的指標所組成的有機整體。在環境績效審計過程中，如果要說明被審計事項總體情況，那么只使用一個環境績效審計指標往往是不夠的，因為它只能反映總體某一方面的問題。這個時候就需要同時使用多個相關的環境績效審計指標了，而這多個相關的又相互獨立的指標所構成的統一整體，即為政府環境績效審計指標體系。

政府環境績效審計指標體系不是許多審計指標的隨意組合和簡單累積，而是應該從政府環境績效審計指標體系的整體出發，把握全局，圍繞政府環境績效審計選擇完備的指標來復合在一起，這些指標既要具有單表性和典型性，又要互相之間存在一定的內在聯系，同時又不能相互重復。

2.政府環境績效審計指標體系構建原則。在滿足了總體要求的基礎之上，構建政府環境績效審計指標體系還應當遵循以下幾個原則：①系統性原則在構建政府環境績效審計指標體系時，應當把環境審計作為一個整體來看待，從審計大系統的整體和全局出發來研究政府環境績效審計的影響。所選擇的指標不僅要反映其自然-經濟-社會復合生態系統的狀態和發展狀況，也應該確定和考慮各個子系統和各要素間的連系以及作用影響，以把握系統整體結構、功能以及特性，從整體的角度全面衡量來選取指標。所選取的指標在具有典型性的同時，還應當具有完備性和概括性。②簡明性原則。政府環境績效審計所涉及的領域十分廣泛，要求相應的指標要能全面地反映問題，但并不是越多越好。如果所選擇的指標過多，則獲取相關資料的難度加大，同時，綜合分析的過程也相對困難，大大增加了復雜性和冗余度，不能很好地兼顧到決策者應用上的便利性。而如果選擇的指標過少，就有不能充分完全地反映真實行為或真實的行為軌跡的可能性。因而，選取的指標要具有代表性，能夠準確清晰地反映相關問題，含義要簡單明確，具有一定的外在表達形式。③動態性原則。政府環境績效審計評價根據審計項目的變化和發展，本身就是一個動態的過程，這就要求相應的指標體系也應該具備動態變化的特點，能夠同時反映政府環境績效審計項目的歷史狀態和現實狀態，既要能在一定的時期內保持相對的穩定，又要能夠隨著環境的變化發展，做出相應的改變，從而做出動態的評價。④地域性原則。政府環境績效審計項目的環境由于所處地區的自然環境和社會環境不同，所處地區地理位置、經濟狀況和氣象水文等條件不同，相應的影響環境的因素也不同，使得不同地區的項目具有差異性，因而政府環境績效審計指標體系的構建也應該具有差異性，要根據實際所處地區的不同以及相應主要的環境問題，因地制宜的選擇相應指標來構建指標體系。⑤適用性原則。所選取的指標在現實中應當是可以通過一定的計算和觀察或者其他的科學方法得到的，在不同的地區之間應該有一個基本統一的標準來進行對比和評價。同時，政府環境績效審計指標體系的構建最終目的是通過指標的設置來調控環境的影響，因而所選指標必須是能夠通過環境的特點和需要來理性調控，這樣才能更好地在實際工作中應用。

三、政府環境績效審計指標體系構建

在上述構建原則的基礎上，并且根據構建政府環境績效審計指標體系的目標是能夠更好地推進我國政府環境績效審計的實施與發展，結合可持續發展理論，本文擬從經濟效益、資源環境效益和社會效益三個方面來構建政府環境績效審計指標體系。

構建政府環境績效審計評價指標體系，我們主要需要確定的就是指標的層次以及各層次中的具體指標，要結合審計理論、資源環境和公共社會等各個相關方面的多領域理論知識，并運用豐富完備的實踐經驗來確定指標，要把綜合設計法和定性分析法相結合，既要有宏觀意識，又要因地制宜地確定指標層級，對指標進行遴選，進而有效的構建指標體系。

根據目前對環境績效審計的研究成果，結合環保相關法規制度、生態效率指標、 ISO14031標準指標體系和普遍適用全國的綠色 GDP指標表等，本文擬將政府環境績效審計評價指標體系分成三個層次，即設三級指標。一級指標為經濟效益、資源環境效益和社會效益。二級指標為環保資金籌集、環保資金使用、環境質量、環境保護、合法合規、社會影響和項目運營。三級指標為籌資成本率、資金到位率、資金到位及時性、資金浪費與流失率、資金使用專款專用率、資金使用合規率、資金決算超計劃比率、環境技術達標情況、環境質量系數、生態保護效益、環境損失減少效益、項目環評率、是否符合國家大政方針和地方發展方針政策、法規、制度執行度、居民滿意度、居民生活質量改進、社會就業效益、投資回收期和投資利潤率。

四、結語

現如今，我國政府環境績效審計雖然得到了快速發展，但相關的審計方法和理論研究仍然相對落后，審計內容大多以環保資金的使用情況以及合法合規情況為主，沒能夠充分發揮審計應該發揮的建設性指導作用，同時缺乏相關切實有效的審計指標體系也對有效開展政府環境績效審計起到了極為嚴重的阻礙作用。

在生態文明建設中，資源環境審計的重要性已經上升到一定高度，迫切需要一套系統完整的指標體系來指導資源環境審計工作的開展。本文將政府環境績效審計指標分為三級，依據可持續發展理論，從經濟、環境環境、社會三方面設計環境績效審計一級指標，再根據我國環境管理的具體情況、相關環保法律法規的內容、國內外環保標準以及先進研究成果再設計具體的二、三級指標。

環境績效審計指標體系的構建不是一蹴而就的，需要積極深入研究，在實踐中不斷總結，豐富完善指標體系。并且，要加快相關標準、細則的制定，以利于指標的評價分析，從而全面科學地評價資源環境管理水平，促進環境績效審計工作的開展，早日實現“美麗中國”。