生態預算研究綜述及未來展望

□ 烏魯木齊 劉云云

黨的十九大報告指出：“綠水青山就是金山銀山”，強調自然資源對人類發展的重要性，指出我們在發展經濟的同時不能忽視對自然環境的保護。由于生態預算表現出的超前性、優越性以及合理實施生態預算所帶來的成效性，生態預算這一領域被國內外學者所關注，取得一定研究成果。

一、生態預算的產生與發展

1987年，Konrad Otto-Zimmermann在歐洲ICLEI（地方環境舉措國際理事會）提出：我們通過預算來管理企業的運營，最后來控制最終利益-錢。那么，我們能不能用同樣的理念去管理自然資源或者說生態環境呢？生態預算即由此產生萌芽。1994年，歐洲丹麥艾爾堡首屆可持續城鎮（市）大會形成了《艾爾堡章程》，是生態預算理論發展的里程碑。章程指出，在全球的可持續發展進程中，城市發揮著舉足輕重的作用；章程同時制定了城市可持續發展的相關原則。1996年，第二次可持續城市大會討論如何將建立生態預算系統的思想落實到行動中，制定《里斯本行動計劃》，生態預算的實施與推廣就此開始。第四次可持續城市大會對實施結果進行總結歸納。ICLEI生態預算理事處做了5期的《eco BUDGET Brief》并編寫《eco BUDGET Guide》，對前期經驗進行總結并為后來城市做指導。最后，ICLEI還分別建立了歐洲生態預算項目和亞洲生態預算項目，兩個項目均取得了很好的效果。生態預算管理理念具備先進性與可應用性，引起國內關注。姚力群（2001）對國外關于生態預算文獻翻譯，介紹生態預算在國外運用情況，將其概念引入國內，隨后其他學者結合我國實際情況開展相關研究。

二、生態預算的內涵

Konrad Otto-Zimmermann（2002）對生態預算定義為：生態預算是通過制定計劃，實施監控和結果分析來達到對自然資源和生態環境控制的目的。生態預算的概念隨著生態預算的實施和推廣得到進一步的補充 。Robrecht等人（2004）在《The ecoBUDGET Guide》中對生態預算的定義為：生態預算是以財政預算為戰略藍圖對自然資源制定的一種管理制度，通過制定長、短、中期的預算年度，對自然資源年度內實際量進行的過程監控與計量，在期末核查完成情況并且調整下一期的預算數值。國內學者在上述觀點的基礎上進一步補充，張艷秋（2016）對生態預算定義分為四個方面。郝韋霞（2015）對生態預算作了詳細定義：生態預算是在財政預算的啟發下，遵循可持續發展的要求對自然資源的收支平衡進行維系，運用年度預算平衡理論和生態承載力理論模仿財政預算從而達到資源的有效配置。徐莉萍（2010）指出生態預算模式是對財政預算管理的延伸與補充，通過建立環境資源預算目標，選定具有代表性的自然資源的實務指標，運用責任預算，編制生態預算報告，年末對生態預算完成情況進行跟蹤與評價的管理模式。李嬌妤（2013）提出生態預算是生態財政預算與生態實務預算的結合，兩者共同組成生態預算的系統。高嚴（2008）在生態預算的理解基礎上提出生態預算的特點：預算管理目標與自然資源的特點緊密相關、具有較高的預算參與程度、在一定條件下存在著預算強調的客觀基礎。筆者綜合以后對生態預算給出定義為：生態預算目的是“環境保護”，是政府在特定時期要實現的政策目標，通過對特定地區的自然資源狀況和特點進行預測、監控，在報告期對完成情況和預算目標對照分析，從而調整下一期自然資源預算，給予相關政府部門、企業、社會公眾等利益相關者在制定環境保護方面的決策的有用信息，使得人與自然可持續發展。

三、國內外關于生態預算的研究現狀

1.國外研究現狀。Erdmenger（1998）指出生態預算是借鑒財政管理結構進行的設計和研究。Prof.Johan Nel（2008）提到：生態預算具有簡單性、邏輯性、靈活性的特點，它能夠推進可持續發展項目。在生態預算這種管理機制的作用上，Holger Robrecht ，David Meyrick（2008）認為：傳統的中期長期的預算方法不能解決氣候變化問題，生態預算通過構建有效的決策鏈，為解決氣候變化問題提供有效途徑。Alberto Moech（2006）以案例分析得出結論：通過預算參與有助于重新構建水資源保護和空氣污染的關系。Noel Mendana（2007）指出通過將環境預算貨幣化的改進，提高了政府人員、議員對環保問題的重視。同年，Karin Unger提出的環境預算的貨幣量化不但引起政議員與社會公眾的關注與思考。Ms Raffaela Guêze 指出生態預算給博洛尼亞生態目標的制定和生態監控的設計帶來積極影響。Jehng-Jung Kao（2009） 提出生態預算模式的運用可促進區域生態的可持續發展，并嘗試建立水資源預算管理制度。Roger Burritt（2001）等人認為生態預算的規劃與監控能減少由于行業環境帶來的影響，對企業來說，對生態環境進行計劃與控制能夠提高企業價值，同時將生態預算運用到采礦、化工、石油等特殊行業部門，取得了一定的成果。Don Fullerton（2008）等人提出生態預算通過“生態”和“預算”兩個因素的限定，實現私人資本、公共減排技術、自然資本三種資本的最優配置。Rio de Janei-ro（2010）總結了生態預算的特點和作用：第一，生態預算是財政預算為計劃藍圖的，在預算年度內為自然資源的管理提供了一定的框架；第二，生態預算賬戶采用實物量，而且應該與財政預算是平行的關系；第三，生態預算可以達到管理環境資源的目的。

2.國內研究現狀。張軍連（2003）提出國家預算這一新概念，介紹國家預算的涵義、基本內容、在我國預算體制的地位和作用以及編制國家預算應遵循的基本原則。郝韋霞，滕立（2005）研究了預算平衡理論，將自然資源運用到這個理論當中進行試驗，在使用過程中進行有效監控，三次成功的試驗作為生態預算示范項目使生態預算從理論概念到走向實踐行動。高嚴（2008）從預算管理的資源配置角度出發，研究了生態預算管理的特點，涵蓋了生態預算的目標、預算參與、預算調整及預算指標。在此基礎上對生態預算進行了改進。劉美、陳林劍、屠霄霞（2009）針對我國環境管理職能發揮不充分的現實問題，提出了建立生態預算管理系統的應對措施。對我國城市環境進行了預測、監控、審計等一系列工作后，明晰了生態預算的相關內容、方法，在論證實施生態預算可行性的基礎上對具體方案進行討論。徐莉萍、孫文明（2013）指出中國只有建立主體功能生態預算系統，才能讓主體功能內生態預算變成可以實施的語言。張艷秋（2016）通過借鑒歐洲經驗，結合我國城市環境管理系統建立了一個相對完整的、實用性強的生態預算理論體系。

四、生態預算示范區在國內外的實踐

1.生態預算示范區在國外的實踐。20世紀90年代，生態預算在歐洲創建之后進行了三次示范項目試行。此后，生態預算項目在亞洲地區開始試行。這些生態預算的實施都具備以下幾個特點：首先，上述生態預算項目都得到基金支持；其次，在生態預算的實施過程中，有專門的組織機構管理，通過協調各方利益使得項目順利試行；再其次，生態預算模型為項目的試行提供了戰略指導和方法保障；最后，廣大的社會公眾參與到生態預算運行當中，使得生態預算模式得到了更好地推廣。由此可見，國外的生態預算機制有資金的支持、執行機制和公眾的參與。

2.生態預算示范區在國內的實踐。20世紀80年代初，原國家科委會同原國家體改委和原國家計委等政府部門提出建設可持續發展實驗區。截止到2007年，我們國家建立的試驗區遍及90%的省、自治區、直轄市，其中包括國家試驗區58個，省級試驗區77個，生態預算理論在我國得到長足發展。生態預算可持續發展實驗區成為可持續發展戰略的實驗基地，并很好地貫徹了《中國21世紀議程》。目前來看，生態預算示范區還存在以下不足之處：第一，缺乏資金支持，部分項目執行受阻；第二，資金支付制度不透明，各部委間責任劃分不清。由此可見，為使得可持續發展實驗區實現良性發展，應該編制生態預算，界定各方責任，權責分明。

五、由歐洲城市可持續發展實踐經驗對我國生態預算實踐提出建議

楊鋒，劉青春（2013）年的研究發現歐洲城市已經形成了自己的一套可持續發展戰略體系，從可持續發展戰略，到可持續發展政策，再到配套的技術法規和標準的可持續發展政策體系。對于我國生態預算管理筆者提出以下建議：第一，制定生態預算宏觀目標和行動計劃，目標包括改善城市自然生態問題、保障地區均衡發展、促進城市生態管理、提高就業等；第二，為制定可以實施的生態預算的數量指標提供技術支持，可以借鑒歐洲城市在能源利用效率方面、水資源保護方面、空氣質量方面、廢棄物方面、農藥和毒物方面、城市綠地方面、噪聲與安靜空間方面、氣候變化方面等設定指標并建立網站提供噪聲監測和信息服務。第三，根據上述指標制定與其相配套的標準，比如在水資源保護方面，設立技術標準委員會，結合生物、物理、化學等測試方法研發出一系列標準體系。

六、結論與展望

我國在生態預算這一領域研究還比較少，多限于理論階段，實證研究少，相關文獻鮮見報道和實踐。我國在生態預算試行上呈現出資金支持不到位，責任劃分模糊等問題，在今后一段時間將是制約生態預算長遠發展的阻礙；此外我們應該借鑒生態預算在歐、亞洲的推廣經驗并結合我國實際情況對生態預算在具體城市開展試行；最后，將預算管理理論應用于生態預算領域可能是未來一個新的研究方向。作為我國第一部專門體現“綠色稅制”、推進生態文明的單行稅法，《環境保護稅法》于2018年1月1日起正式實施。由此可見生態預算在我國實施的必要性。我國應該建立符合我國國情的生態預算機制，“一分部署，九分落實”，切實落實好黨的十九大精神，推進我國生態預算監管制度建設，堅持守土有責、守土盡責，建設美麗中國。