空間治理現代化下中國國土空間規劃面臨的挑戰與改革導向
——基于國土空間治理重點問題系列研討的思考

孟 鵬，王慶日，郎海鷗，蔣仁開

（中國國土勘測規劃院，北京 100035）

1 引言

2013年中共十八屆三中全會作出了將“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革總目標的重大部署，并提出“建立空間規劃體系”，這對各領域改革發展特別是規劃體制改革具有綱領性和導向性作用。2015年中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》提出了“構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系”的目標。2016年“十三五”規劃綱要針對建立空間治理體系，提出以市縣級行政區為單元，建立由空間規劃、用途管制、差異化績效考核等構成的空間治理體系，建立國家空間規劃體系，以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進“多規合一”。2018年自然資源部成立，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，整合土地利用規劃、主體功能區規劃與城鄉規劃等管理職責，國土空間規劃迎來了新的發展契機。2019年5月《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）的發布，明確了國土空間規劃的戰略性地位和對各專項規劃的指導約束作用，對于推進生態文明建設和促進國家空間治理體系與治理能力現代化意義重大。空間治理體系和治理能力現代化建設提升為國家戰略，對當前中國空間規劃體系構建和規劃管理體制改革具有顯著的導向性作用。然而，當前自然資源統一管理在理論上尚缺乏科學完善的支撐體系，實踐上加快空間治理體系現代化對國土空間規劃體系建立提出了新的要求和挑戰，因而迫切需要加強基礎理論研究和科學頂層設計，探索構建生態文明背景下國土空間規劃的理論與技術體系，豐富空間治理工具和提升治理能力，以更好地服務于自然資源統一管理，促進社會經濟的協調發展。

相關領域的研究主要集中在空間治理現代化的內涵與趨勢[1]、標準與路徑[2]、困境與實踐[3]，以及中國國土空間規劃體系存在的問題[4-5]、發展趨勢[6-7]、改革思考[8-9]等方面。已有研究，關于規劃體系存在的問題從技術操作層面和制度機制層面研究的較多，從規劃理論和科學體系建設角度研究的較少；關于國土空間規劃體系構建、實踐探索方面研究的較多，針對現代化治理要求下國土空間規劃面臨的轉型挑戰和改革導向研究相對較少。針對這些關鍵問題，2019年《中國土地科學》編輯部圍繞“空間治理體系現代化”“新時代國土空間規劃體系構建”“國土空間用途管制制度建設”等選題，通過組織研討會、專家邀稿等形式開展了一系列研究。本文基于研討會形成的成果和相關文獻資料，對中國規劃體系存在的問題和原因進行總結分析，系統梳理了空間治理體系現代化對空間規劃改革的要求及導向，進而針對重構全新的國土空間規劃體系亟需解決的核心問題提出建議，以期為國土空間規劃體系重構及規劃改革實踐提供參考。

2 中國規劃體系存在的問題及原因分析

2.1 主要問題

在2018年機構改革之前，中國規劃體系存在規劃種類繁多、內容交叉，操作運行中多規并行、缺乏銜接，規劃管理體制橫向分散、縱向協調不足等諸多問題，主要表現為以下幾方面。（1）規劃類型多樣而分立。中國目前通過法律正式授權編制的規劃有80多種，包括以國民經濟和社會發展規劃為代表的經濟社會發展規劃序列，以主體功能區規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、環境保護規劃等為代表的國土空間規劃序列，這些規劃分別由發展和改革委員會、住房和城鄉建設部、原國土資源部、原環境保護部管理[10]。（2）操作運行中，多規并行，相互獨立。起主導作用的空間規劃都有各自基礎數據、應用系統、技術標準、編制內容、審批流程、調整程序等，自成體系相對獨立；一些規劃存在內容上交叉沖突、規劃空間重疊、與具體管制要求互相脫節等諸多弊端[11]。（3）規劃管理體制上存在橫向分散交叉而縱向銜接協調不足的問題。橫向上，中國綜合規劃職能在行政主管部門體系中被分散，不同類別規劃以及同一規劃系列內不同類型規劃（總體規劃與專項規劃）分屬不同主管部門，存在規劃職能與內容交叉；縱向上，國民經濟和社會發展規劃系列與城鄉規劃系列均存在上級規劃對下級規劃指導性不強、約束性較弱的問題，而土地利用總體規劃通過上級規劃對下級規劃的指標分解實現了較強約束性，卻付出了較大的社會、經濟及生態成本[12]。

從規劃法律體系建設來看，尚缺乏統一完善的規劃保障體系?！锻恋毓芾矸ā贰冻青l規劃法》等涉及空間規劃的法律，對于空間規劃的規定較為分散，尚未在國家層面形成統一完善的空間規劃法律體系，用以規定空間規劃內容、功能定位、層級關系、審批監督等，以及界定空間規劃之間的法律關系；此外，綜合性空間規劃如主體功能區規劃等還存在以中央文件為依據，法理地位不清晰的問題[13]。

從規劃理論和科學體系建設來看，中國空間規劃科學發展滯后。首先，現有的國土空間規劃理念和方法體系落后于社會經濟發展需要，尚未構建起符合新時代要求、與生態文明建設和高質量發展等新理念相融合的理論和方法支撐體系。例如，“公眾參與”與“人本規劃”意識不足，靈活性和彈性不夠等，使規劃編制和實施中遭到科學性和權威性的質疑[11]。其次，空間規劃的理念與應用基礎科學發展滯后于中國空間規劃的實際進程和客觀需求，全新的科學理念創新需求亟待中國當前科研體制與科學發展戰略的轉型[14]。

2.2 原因分析

21世紀快速的城市化和工業化發展，使中國的國土空間格局發生了劇烈變化，城市擴張和工礦業用地擴張趨勢明顯[15]。2018年機構改革之前，中國規劃體系缺乏整體統籌、高效協調、動態優化等制度設計，其根本原因在于經濟高速增長帶來的國土空間無序開發與滯后的體制機制改革和不健全的空間規劃體系存在矛盾。簡單地說，中國國土空間的開發進程遠快于當前空間治理體制機制的改革進度，使國土空間開發與相應的規劃體系不匹配[16]，其根源可以從體制、制度和認知三個層面進行分析。

體制根源在于不同部門利益博弈以及多頭管理的競爭。2018年機構改革之前中國規劃管理職能分散，不同部門關注各自的部門利益與權利范圍，各自理性導致整體的非理性，從而影響了規劃的執行力，造成了規劃體系混亂[11]。根據《深化黨和國家機構改革方案》，自然資源部的一項重要職責為整合空間規劃管理，建立空間規劃體系并監督實施，這被認為是自然資源管理體制的重大改革。然而，機構改革前涉及空間的不同規劃具有不同的傳導機制與管理模式[17]，由此構建全新的空間規劃體系，規劃職能將面臨之前不同規劃編制內容、組織方式、審批、決策等諸多不協同問題，涉及內容龐雜，加之地方統一的規劃職能并未完全到位，以及相應的規范和法律體系尚不健全，國土空間規劃體系的建立和完善需要一段時間的調整和磨合。

制度根源在于中央和地方的關系模式與利益博弈。首先，在規劃編制過程中，中央與地方政府著眼于不同的價值取向與利益關切，中央政府側重考慮全國層面的國土、生態環境和糧食安全，地方政府則更注重本地的經濟發展，圍繞著土地使用的空間規劃成為各級政府博弈的重要工具；其次，在現有中央與地方“事權共擔”關系下，各級空間規劃的管控重點交叉重疊，不同層級的政府往往都擁有相應的責權，而到底哪些空間事務該由哪級政府管，出了問題應該由哪一級政府承擔責任，不同層級政府的空間規劃事權界限不清；最后，中央和地方“上級決策、下級執行”的關系模式中，不同層級政府間層層委托關系是導致激勵不相容和信息不對稱的重要因素，影響了空間規劃的約束性與靈活性[18]。

認知根源在于規劃者與決策者對空間布局規律的認識還不充分[16]，規劃科學發展水平和規劃實踐存在較大差距?？臻g規劃沖突產生的重要原因之一在于國土空間系統認知差異，需通過國土空間系統認知理論的構建，促進空間認知統一，推動空間規劃改革逐漸從傳統規劃模式過渡到新型規劃模式[19]。而當前規劃基礎理論的發展還比較薄弱，規劃協調機制理論研究未形成完整體系，與規劃協調有關的可持續發展理論、“反規劃”理論等，并不能充分解釋、指導規劃實踐[20]。

3 空間治理體系現代化下中國空間規劃體系面臨的挑戰

3.1 空間治理體系現代化的科學內涵及發展趨勢

“治理”（Governance）一詞的內涵為在既定范圍內，運用權威，調動各種公共、私人資源，以維持秩序、增進公眾利益，實踐中包括正式與非正式的制度安排[21]。治理的特征在于參與主體的多元化，更多體現的是協調與合作?！皣抑卫怼睆娬{國家管理者和多元利益相關方在一個國家范圍內共同行動對社會公共事務的合作管理[22]。而“空間治理”是國家治理面向國土空間范圍的部分，以空間資源分配為核心，涉及政府、市場、公眾等多元主體共同參與，協調社會發展單元不同利益訴求，目的是實現國土空間的有效、公平和可持續利用，以及各地區間相對均衡的發展[1，22-24]。

改革開放后中國面臨著經濟和社會發展轉型，由于國家治理的發展歷程和基本制度不同，決定中國要走不同于西方的治理模式或道路。中國治理體系現代化實際上是國家治理制度體系的民主化、法治化的過程，而城鄉規劃的本質即為空間治理過程[2]。2005年以來中國空間治理的實踐，一方面體現出空間治理中央—地方關系中地方力量的加強，另一方面也反映了空間治理降尺度、精細化、精準化的未來發展要求[24]。中共十九大以后，按照深化體制機制改革以及空間治理體系現代化“立法為本、規劃先行”的要求，空間治理將沿著科學化、法制化、民主化以及系統化的現代化治理方向發展[14]。

3.2 中國空間規劃體系面臨的轉型挑戰

空間規劃體系體現了空間治理的運行，以不同層級、部門對空間開發權的分配權為核心內容，空間治理的現代化與能力的提升以全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系構建為必然要求[25]。中國空間治理存在空間發展失衡、開發強度失度、“三區”空間失調及空間開發失序4大問題，而完善規劃法規體系、規劃運作體系與規劃行政體系為主的空間規劃體系是空間治理的重要任務之一[26]。為應對空間治理體系現代化下國家空間治理水平提升的重大挑戰，國土空間規劃在發展理念和改革導向上需要實現以下幾方面的轉型。

第一，空間規劃體系的發展理念由“重視經濟發展”向國土空間規劃的“以人為本”與“生態文明”轉變?？v觀中國空間規劃體系的發展，特別是改革開放初期，社會矛盾仍然指向落后的社會生產力，“發展是硬道理”指引下的規劃體系更加重視城市發展和經濟增長。進入新時代，中國社會的主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，規劃的終極目標應當是提高人民的幸福感和安全感?！吧鷳B文明”本質要義是“以人為本”，通過規劃的優化配置實現人與空間、人與資源的和諧共生，從而實現人的健康安全與代際公平。國土空間規劃應當以生態保護優先，劃定生態保護紅線，建立底線管控體系與實施機制，以“山水林田湖草”生命共同體為出發點，結合國土空間管制制度、國土空間開發、資源節約利用，系統性保護生態空間，促進生態空間與生產、生活空間協調共存?！渡鷳B文明體制改革總體方案》提出要構建以空間治理和空間結構優化為主要內容的空間規劃體系，確立了到2020年構建起由自然資源資產產權制度、國土空間開發保護制度、空間規劃體系等8項制度構成的生態文明制度體系，從生態文明的角度對空間治理體系現代化提出了具體的要求。

第二，空間規劃體系的戰略地位由“促增長工具” 向國土空間規劃的全局性“宏觀指導”與“戰略引領” 轉變。1990 年代以后的空間規劃以城市規劃為主，服務于地方經濟增長；2000年代以來，空間規劃衍生出一系列多主題的區域型規劃，包括旨在促進區域城市間協調發展的城市群與都市圈規劃等[27]，成為促進區域發展的重要工具。而國土空間規劃立足國家層面，對促進生態文明建設、維護國土空間開發市場秩序、優化國土空間開發格局以及推進空間治理現代化等具有宏觀指導性。通過戰略引領、開發布局、底線管控、資源利用、公益保障以及國土整治6大功能的實現[28]，國土空間規劃必將成為新時代謀劃國土空間開發保護格局、合理布局三生空間、促進政府治理機制完善、保障經濟社會可持續發展的重要戰略工具，具有高位統籌戰略規劃的地位[29]。

第三，空間規劃的結構體系由各個規劃“局部謀劃”向國土空間規劃的“整體布局”與“分級管理”轉變。縱觀中國空間規劃體系從“多規并行”向“多規合一”發展，直到構建國土空間規劃體系，充分體現了從“局部謀劃”向“整體布局”的演變歷程?！岸嘁幉⑿小币巹濗w系的“局部謀劃”，一方面表現為各類規劃在內容和操作上的“局部性”。如城鄉規劃側重于規劃區內城鄉建設的空間謀劃而較少體現地域空間的全局考慮，城鎮體系規劃、城市群規劃側重于一定區域或部分城市（鎮）而較少考慮更大尺度范圍其他城市的協調分配問題，土地利用規劃側重于耕地保護與建設用地布局而對非耕農地、生態用地等的研究深度不夠[12]。另一方面表現為各類規劃在空間上的“局部性”。如城市規劃研究對象是點狀的城市，城鎮體系規劃研究的是點軸網絡關系，國土規劃側重于協調城市之間、城鄉之間面狀問題[30]，土地利用規劃也是對土地利用結構和布局等面狀問題的統籌安排。當前正在構建的國土空間規劃體系充分體現“整體布局”與“分級管理”特征。一方面，以陸海全域一張圖作為國土空間總體規劃的規劃區范圍，統籌部署國土空間保護、開發、利用、修復的整體布局與結構[31]，充分體現其“整體性”。另一方面，國土空間規劃體系的“分級管理”結構亦充分體現“整體性”與“局部性”的統一?？v向5級規劃以及上級規劃對下級規劃的管控和下級規劃對上級規劃的落實，體現了全國一盤棋的“整體性”和各種地方規劃實踐“局部性”的有機統一。國土空間規劃將通過規制調整、規劃制定、實際反饋等環節改變中央與地方的博弈，從而達到責、權、利之間新的平衡，同時政府、市場以及社會間關系也將因國家治理體系的變革而發生改變，進一步影響空間規劃的組織行為與管理規則[27]，從而實現“整體性” 國家利益和“局部性”地方利益的協調統一。

4 中國國土空間規劃的改革導向解析

4.1 空間治理體系現代化下國土空間規劃應具備的特征

2018年的國家機構改革，明確了自然資源部主要職責之一是建立空間規劃體系并監督實施。構建覆蓋全域的空間開發利用保護框架，不僅是對空間規劃體系的一次重塑整合，其本質上更是對縱向中央—地方責權關系、橫向政府—市場—社會關系，即垂直治理與水平治理體系的全面重構。《若干意見》明確了國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據，對國土空間規劃性質、地位、實施及保障做出了總體部署和要求，成為今后指導國土空間規劃體系建設的綱領性文件。國土空間規劃是當前中國空間規劃體系的整合重塑，是社會經濟發展階段的需求，更是當前空間治理現代化時代要求的必然選擇。國家空間規劃體系的重構不僅僅是技術優化的問題，是更高層面上保障國家戰略有效實施、促進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。就其本質而言國土空間規劃作為國家空間治理的重要工具，應當具備以下幾方面的特性。

第一，國土空間規劃應當具備戰略性和管控性。首先，國土空間規劃體現國家層面的重大戰略性部署。構建統一的國土空間規劃體系是國家推進生態文明建設，健全國土空間開發保護制度的重大戰略部署，是解決工業化、城鎮化快速發展帶來的諸多環境問題及其根源——國土空間無序、過度開發以及粗放浪費的關鍵舉措[32]。其次，以國土空間規劃為藍圖實現全域全覆蓋的國土空間管控。通過開展第三次國土資源調查，以及資源環境承載能力與國土空間開發適宜性評價，摸清國土空間資源及利用的“底盤”。在國土空間規劃基礎上，合理劃定城鎮開發邊界、生態保護紅線以及永久基本農田等管控邊界，并實施分區分類用途管制。在城鎮開發邊界內，通過“詳細規劃+規劃許可”管制措施，引導邊界內部建設活動轉向集約與內涵式發展；在城鎮開發邊界外，按照主導用途分區，通過“詳細規劃+規劃許可”和“約束指標+分區準入”措施，限制邊界外部的建設占用[29]。

第二，國土空間規劃應當具備權威性與法律性。首先，國土空間規劃是“發展的指南”和“基本依據”，對各專項規劃具有指導約束作用，確立國土空間規劃的權威性。一方面，國土空間規劃一經批復，不得違規變更，并且各類開發建設活動必須在規劃限定范圍內進行；另一方面，下級國土空間規劃要服從上級國土空間規劃并具體落實，相關專項規劃、詳細規劃要服從總體規劃。其次，國土空間規劃的權威性要以完善健全的法律體系來授權并保障實施。規劃本質上是公權力對私權利的干預，其合法性來源于國土空間規劃立法。一方面，國土空間規劃法律授權規劃，通過公權力干預私權利的土地利用，調節土地利用關系，減少負外部性，促進社會公平；另一方面，又通過相關法律限制公權力的過度擴張[33]。

第三，國土空間規劃應當具備系統性與科學性。首先，國土空間規劃的系統性不僅表現在規劃體系上，更表現在整個規劃體系總體構建設計上。國土空間規劃實現了“五級三類”新體系的整合?？v向上，建立“國家—省—市—縣—鄉（村）”5級規劃體系，國家級和省級規劃重在體現政策導向和區域協調，市、縣級規劃側重底線管控和結構引導，鄉鎮級規劃重在體現靈活性與實施性[31]；橫向上，以國土空間規劃為總體性規劃，建立“總體規劃—詳細規劃—相關專項規劃”3類規劃體系，其中國土空間總體規劃是詳細規劃的依據、相關專項規劃的基礎，相關專項規劃要相互協同，并與詳細規劃做好銜接。國土空間規劃體系構建的系統性更體現在規劃體系框架、實施監管制度建設、法律法規保障體系、技術標準體系及國土空間基礎信息平臺等體系的綜合打造和集成。其次，國土空間規劃的科學性以前述宏觀整體構建的系統性為基礎，進而體現在局部微觀的設計和布局上。如“三區三線”的科學劃定和管理實施即體現了對規劃的“剛”“彈”協調難題的解決。生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界“三條紅線”劃定體現為嚴格的“剛性”約束。而在生態、農業、城鎮“三類空間”內則采取差異化的管制規則，實現“剛性”和“彈性”的協調，如在城鎮開發邊界內的建設，實行“規劃許可”的管制方式，主要體現規劃的“剛性”；在城鎮開發邊界外的建設，按照主導用途分區，通過“約束指標”的差異，體現了“剛性”管控下的“彈性”。

4.2 國土空間規劃體系重構需妥善解決的核心問題

（1）法律法規體系的完善。從必要性來看，亟需制定完備的國土空間規劃法律法規體系。當前的《城鄉規劃法》及相關涉規劃的法規已經無法滿足國土空間規劃編制和實施的需要，因此，整合現行涉及空間規劃的相關法律，制定全新統一的國土空間規劃法規非常必要[33]。一方面，要做好當前過渡時期的法律法規銜接，梳理與國土空間規劃相關的現行法律法規和部門規章，對“多規合一”改革涉及的需要突破和完善的內容，按程序報批，取得授權后施行；另一方面，加快國土空間規劃相關法律法規建設，對現行有關空間規劃的法律規定進行系統性完善，盡快出臺國土空間開發保護法和國土空間規劃法。

（2）規程標準體系的制定。從緊迫性來看，亟需制定完善各級各類國土空間規劃編制辦法和技術規程。國土空間規劃的編制和實施，是一項規模龐大的工程，要實現全國各級各類國土空間規劃一盤棋，規劃的底圖數據、技術標準、編制審批等環節必須統一，需要具有統一的國土空間規劃編制方法和技術規程。因此，當前迫切需要在整合原有各類規劃思路和方法的基礎上，通過融合和貫通形成適合新的國土空間規劃編制的技術標準體系，完成各級各類國土空間規劃的技術規程制定。

（3）學科建設和理論方法體系的支撐。從長遠發展看，亟需加強國土空間規劃的規劃學科建設和推動規劃理論方法體系發展。一方面，中國的空間規劃理論多是借鑒西方、前蘇聯和日本等國的理論逐漸發展而來，帶有濃重的時代特征，隨著中國社會經濟主要矛盾的轉變越來越難以適應當前國土空間規劃體系構建的要求；另一方面，長期以來城鄉規劃、土地利用規劃、環境保護規劃等各類規劃各自形成的理論體系、思維視角和技術標準，主要滿足城市建設、耕地保護、環境保護等方面的需求，缺乏系統思維和服務多目標的理論方法體系。因此，新時代的國土空間規劃體系的構建，需要在融合和重構各類規劃的思維和原理的基礎上，強化國土空間規劃學科建設和基礎理論研究，逐步形成生態文明體制下滿足高質量發展的國土空間規劃理論和方法體系。

5 結論與討論

國土空間規劃是當前中國空間規劃體系的整合重塑，是社會經濟發展階段的需求，更是當前空間治理體系現代化的時代要求?？臻g規劃存在問題的體制根源在于不同部門利益博弈以及多頭管理的競爭，制度根源在于中央和地方的關系模式與利益博弈，認知根源在于規劃者與決策者對空間布局規律的認識還不充分。當前中國國土空間規劃體系重構面臨的轉型挑戰為：發展理念向 “以人為本”與“生態文明” 轉變，戰略地位向 “宏觀指導”與“戰略引領”轉變，結構體系向 “整體布局”與“分級管理”轉變。空間治理體系現代化下國土空間規劃應具備的特征包括：戰略性和管控性、權威性與法律性、系統性與科學性。當前國土空間規劃體系重構亟需妥善解決法律法規體系完善、規程標準體系制定、學科建設和理論方法體系支撐等核心問題。

治理體系現代化一方面體現在國家治理制度體系的民主化和法治化[2]，另一方面體現在治理手段和方法的科技應用和技術創新能力。作為空間治理重要政策工具的國土空間規劃是否能應對中國治理體系現代化的改革需求，以下兩方面的工作和研究還需要進一步加強。一是加強國土空間規劃編制過程中的社會公眾參與，在進行“由上而下”管控的同時，體現“由下而上”的社會公眾積極參與和利益訴求真實表達；二是應加快數字化、智能化等技術在國土空間規劃編制與管理中的應用，提高規劃領域技術創新能力，實現智慧型國土空間規劃[34]。

感謝浙江大學公共管理學院、南京農業大學公共管理學院等高校和科研單位在研討會組織等方面給予的大力支持，以及浙江大學單立萍博士研究生在資料搜集整理方面的支持！