城鄉中國階段的土地制度往何處去？
——劉守英教授著《土地制度與中國發展》評介

廖炳光

（清華大學社會科學學院，北京 100084）

1 引言

經濟學對于改革開放以來中國經濟的“增長奇跡”有兩種基本觀點：新古典經濟學理論認為，中國主要依靠要素稟賦特征，參與國際分工和貿易體系，發揮比較優勢和實現了后發追趕[1]；新制度經濟學理論認為，中國主要依靠制度改革，在計劃經濟向市場經濟轉型中實現了要素資源的市場化配置，提高了經濟效益[2]。后一種理論尤其強調，“中國模式”的成功經驗之一就是采取“財政聯邦主義”[3]，通過財政分稅制、區域競爭制度、干部晉升錦標賽體制等一系列分權化的制度設計弱化中央集權的計劃經濟體系，擴大地方政府自主權限和利益留成，強化了對地方政府的經濟激勵[4-5]。

相比而言，土地制度對中國經濟增長的貢獻沒有得到主流經濟學理論的充分關注。事實上，在20世紀90年代以來中國的發展中，土地制度也扮演了關鍵角色：一方面，征地制度使得地方政府可以向工業園區和城市新區以低成本供地；另一方面，城市住房制度市場化改革和國有土地出讓制度建立后，地方財政逐漸成為依托土地開發及其相關收入的“土地財政”，21世紀以來各地的大規模城市建設更加劇了地方政府對土地儲備和土地融資的依賴。改革開放40多年來中國經濟“奇跡”的一個主要成果就是城鎮化水平的提高：城市化率從1978年的17.9%提高到2018年的59.6%，長三角、珠三角等地區一躍成為世界級城市群，一線城市的經濟規模、基礎設施和生活體驗與發達國家大城市相差無幾，對此土地制度功不可沒。城市化是中國經濟增長的長期引擎，也是社會主義現代化中國的未來圖景。土地制度推動了中國過去40年的經濟高速增長，對于未來發展同樣意義重大。

要總結土地制度在中國經濟“起飛”中的作用，需要解釋三個問題：第一，土地制度作為發展工具的經濟績效如何，其內在的激勵機制能否持續？第二，作為一個社會的基本的產權安排，土地制度能否為社會成員提供有強度的產權保護，激勵經濟主體參與市場交易？第三，中國處于從計劃經濟向市場經濟、從鄉村社會向城市化社會的雙重過渡時期，土地制度的主要功能如何從發展工具向產權保護過渡，為下一階段中國發展提供制度支撐。

劉守英教授的著作《土地制度與中國發展》為上述問題提供了解釋，作者長期從事國內土地問題研究，深度參與中央和地方政府土地制度改革設計和試驗，密切追蹤各地的土地制度改革實踐。本書收錄了作者近年來有關土地問題的若干篇重要論文，分為五大主題，從一個政策實踐者和一線觀察者的角度分析了中國的土地制度改革的制度約束和可能路徑。

2 “以地謀發展”模式的興衰：土地制度的績效

作者將土地制度對中國經濟高速增長的績效概括為“以地謀發展”模式，其主要制度績效體現為：1981—1994年是開放土地權利啟動了鄉村工業化和園區工業化，1995—2002年是以地謀發展的工業化和城市化，2003—2008年是以地生財的城市化，2008—2016年是以地融資的城市化。“以地謀發展” 模式包括兩個層面的制度安排。

第一個層面是地方政府壟斷土地一級市場的過程：（1）強制、低價的征地制度，確保地方政府以相對較低的補償標準將農村集體土地轉為城市國有土地，完成大規模土地非農化；（2）政府壟斷下的國有土地有償使用制度，即在國有土地使用權招拍掛出讓制度下，政府成為建設用地級差收益的排他性獲得者；（3）規劃和用途管制，城市政府可以通過規劃調整將農民集體土地劃入城市范圍，限制農民對集體土地的使用權、收益權與轉讓權。

第二個層面是土地資本化的運作過程：（1）土地財政，即地方政府的收入來源越來越依賴土地開發過程，預算內收入依賴營業稅和土地稅收，預算外收入依賴土地出讓金；（2）土地金融，即地方政府依托土地儲備中心等融資平臺對國有土地進行抵押融資，為城市基礎設施建設募集資金和提供杠桿。

“以地謀發展”模式理論的主要貢獻在于從土地制度的視角解釋了中國城市化的內在動力機制。已有研究指出了分稅制以后地方政府行為的公司化取向[6-7]，但限于材料的深度和廣度，缺乏對地方政府的土地開發行為做出完整的制度分析。本書提出：現有土地制度上形成了“以地招商引資—稅收增加和人口聚集—城市擴張—房地產價格抬升—土地出讓收入增加、土地抵押與貸款以新還舊—經濟增長”的增長動力機制，其中土地是發動機，金融是杠桿，財政收入增加是結果。在這套土地—財政—金融聯動循環的“三位一體”的城市化模式中[8]，地方政府法團化和相互競爭確保了這一制度的內在活力和績效最大化。“以地謀發展”模式與西方城市化中“增長機器”“城市政體”等理論模型相比，都指出了土地開發主體的利益最大化取向，但中國城市化的主導者是地方政府而不是私營部門，其根源在于地方政府對城市土地的排他性支配權。

“以地謀發展”模式理論的局限在于其提出的是一種城市化模式的“理想類型”，對政府、農民、企業和金融機構的關系過于強調單向的利益邏輯和地方政府的主導權。在作者看來，產權的主要功能在于其影響人的行為選擇，即社會所存在與設定的各種制約對個人行為所具有的激勵特征。但在處于社會轉型期的中國，產權結構并非一成不變：權利界定和產權轉移的過程合二為一；隨著不同權利的經濟價值的變化，政府需要經常修改或者重新界定產權結構[9]。從政治學的觀點來看，產權不僅僅是法律和社會傳統的產物，而且是由相互競爭的利益集團通過政治行動和談判所塑造之物[10]。實地研究證明了地方政府在土地開發中與農民、村社集體、國企、投資商等主體進行博弈導致了“土地談判”（Land Bargains）的廣泛存在，不同的經濟和社會條件導致不同的土地制度安排、土地控制權和土地收益分配模式[11]；在城市中心地區、郊區、鄉村三個不同地域，地方政府主導的征地和土地開發計劃會遭遇到不同形式的社會反抗，導致不同的產權博弈結果[12]。

對于“以地謀發展”模式的出路，作者建議重點推進國有土地資產經營制度和土地融資制度改革，包括探索國有土地資產經營模式、完善國有土地融資制度、借鑒臺灣地區的區段征收法、有區別地試點土地財產稅制度等。作者認識到土地成為經濟增長“發動機”的根源在于法律賦予地方政府對土地的壟斷權，后者促成了地方政府以土地啟動經濟增長的特殊激勵結構，因此必須采取釜底抽薪的辦法來改變決定政府行為的激勵機制。

筆者認為，作者對“以地謀發展”模式帶來的社會風險和經濟風險判斷準確，但在具體對策上還有待細化，原因有二。第一，現實中土地制度與財政分稅制、干部考核晉升制度、區域競爭制度等制度安排互相支撐和強化，共同決定地方政府追求土地利益最大化的行為。土地制度改革必須置于國家治理體系現代化的大背景之下，以實現作者所說的“使地方政府從經營者退回到服務者的角色”。第二，改革“以地謀發展” 模式的前提是必須找到城市建設融資的替代財源，這就涉及到中國的稅收體制要從間接稅為主向直接稅為主的制度過渡。這一過程也是政府權利讓渡的過程，如果改革過程太迅速將帶來極大的社會風險。中國未來幾年最大的戰略風險就是在還沒有找到替代方案之前，就輕率拋棄“土地財政”[13]。未來“以地謀增長”模式的改革出路需要分區域分階段，考慮不同群體對稅收改革的承受能力，推動向直接稅為主的稅收體制過渡，最終實現作者所說的“使土地問題回歸常態”。

3 農民土地權利的殘缺：成員權集體所有制的鎖定效應

本書的另一個主要貢獻在于指出了：現行土地制度下農民的土地權利不僅容易受到外部行政權的侵犯，在內部也存在由成員權集體所有制帶來的產權模糊和產權殘缺。簡單理解，成員權集體所有制就是村莊社區的集體資產（包括土地）、各項福利和其他收益按照平均主義的原則，在有明確邊界的村莊集體成員群體內部進行分配，同時根據集體成員家庭人口的增減定期或不定期對集體資產和收入進行分配調整。在作者看來，成員權集體所有制的形成有兩層根源：一是黨的執政合法性、中國特色社會主義制度和基本經濟制度決定了土地公有制是被鎖定的，農村土地集體所有制和城市土地國有制不可修改；二是在農民的觀念層面，成員權觀念被強化成農民根深蒂固的東西；農民現在認可的集體所有制就是份子權，但是承認份子權最后的結果就是產權要排他就很難。

作者認為，由于成員權集體所有制妨礙了產權排他性功能的行使，農民完整的土地產權（包括土地轉讓權、收益權、抵押權等）也就無法實現，從而制約了農村“三塊地”的經濟績效最大化。針對這一問題，現有的土地制度改革進行了探索。

首先，保持農村土地承包關系穩定并長久不變已成為承包地制度的頂層設計①2019年《農村土地承包法》修正案規定“耕地承包期屆滿后再延長30年”，對全國農村土地承包經營權的確權登記工作也將在2019年年底基本完成。。盡管部分地區還存在新增人口對重新分配承包地的壓力，但整體來看，承包地的“三權分置”改革強化了經營權的權能和穩定性，相對弱化了承包權的成員資格屬性，降低了集體成員對不定期重新調整承包地的預期。這一改革方向與“農二代”基本不返鄉不務農的趨勢相符合。湄潭等地多年的改革經驗也證明，“生不增、死不減”的承包地制度會倒逼新增人口和勞動力外出謀生，通過融入城鎮化和工業化而減輕對農村土地的壓力[14]。

其次，在集體建設用地領域，沿海和發達地區已經進行了土地股份制的探索。作者發現，即使在農村集體土地、廠房等資產轉為股權后，經濟發達地區的農村集體組織內部的矛盾仍然十分突出，對于“誰是集體成員、誰不是集體成員”的界定存在爭議。在最早面對這一問題的佛山市南海區，集體經濟越發展壯大，分紅收益越高，越可能引起處于集體邊界的“爭議群體”（如外嫁女、返城知青、退伍軍人等）對集體土地股權的訴求。2008年，南海區啟動了農村集體資產確權和股權固化改革：一方面通過“兩確權”完成了對農村集體資產產權確認和農村經濟組織成員身份確認，另一方面根據固定時點將全部集體資產一次性固化到戶，同時對有股權訴求的特殊人群單獨進行有償股權配置或貨幣補償，減輕改革壓力[15]。“南海經驗” 可以看作是對成員權集體所有制的一次成功破題，主要經驗是地方政府在股權固化操作中滿足了“外嫁女”和其他特殊群體的股權訴求，巨額的集體土地收益為此提供了財力支撐。但是這一辦法并非一勞永逸，新增“外嫁女”的集體土地股權訴求在珠三角地區仍然爭議不斷，在現實中對成員權紐帶和資產股份制紐帶的徹底分割仍然面臨著農民觀念層面的障礙。

最后，宅基地是農村“三塊地”中成員權集體所有制影響最深刻的一個領域。作者認為，當前宅基地制度的特征是：第一，基于成員權的福利分配原則，表現為宅基地以“一戶一宅”和“無償取得”面向集體經濟組織內部成員分配；第二，基于村莊邊界的社區封閉性，集體成員只有宅基地的占有權和使用權，非集體經濟組織成員無法通過宅基地交易和轉讓獲得宅基地。

宅基地制度的初衷是為農村居民提供福利性的住房保障，但在高速城市化背景下這一功能定位已經與社會現實嚴重脫節，具體表現為：第一，東部沿海地區和城中村內的宅基地和農房的財產屬性日益凸顯，大量的房屋出租轉讓和小產權房為原住村民帶來了財產性收入，甚至成為其主要收入來源；第二，在中西部內地，隨著“農二代”離鄉又離土的趨勢不可逆，其居住需求主要由城鄉結合部和城中村的租房市場來滿足，內地宅基地和農房大量空置閑置。然而，無論是中央的頂層設計還是地方試點中，宅基地制度仍然立足于保障農民的成員權②十八屆三中全會后啟動的宅基地制度試點改革基本放棄了探索宅基地有償使用制度。2018年中央1號文件提出“要保障農戶宅基地資格權”；2019年新修訂的《土地管理法》關于宅基地的條款也維持了“一戶一宅”和“戶有所居”的福利分配原則；全國土地制度改革試點區之一的浙江省德清縣出臺的宅基地管理辦法中也明確了集體成員的宅基地資格權、以戶為單位的分配原則，以及宅基地根據家庭成員變動開放資格證申請等內容。。造成這一制度困境的根源就是成員權觀念的固化及其帶來的利益固化：宅基地財產屬性的增強更是強化了農民對集體成員權制度的支持；在宅基地無法對新增人口實現“一戶一宅”分配的地區，部分村民甚至將成員權作為私自擴建宅基地和住宅的合法依據。

作者認為，如果宅基地制度改革停留在保障占有權和使用權，就等于不改革；同時，宅基地成員權制度改革可以采取與承包地制度“生不增死不減”和集體建設用地股權固化同樣的思路推進，即以一個時點為界，集體合法成員一次性獲取均等的宅基地，新立戶者有償取得宅基地。這一方案在現實中能否行得通呢？作者在北京市鄭各莊發現：村集體主導盤活宅基地實現了農民“集中上樓”，每戶農戶平均可分得3～4套公寓，另外為新生及合理遷入的村民預留福利房120套。即使如此，未來新出生人口、結婚進入人口以及由人口變動帶來的分家仍會成為遺留問題[16]。筆者對廣州市花都區朱村的調查發現：在村民回遷到集中安置區過程中，村集體采取按戶一次性分配全部安置房，每戶平均分得3～4套；村集體雖然不為未來集體成員預留安置房，但《村集體資產管理辦法》中規定，新增集體成員可以無償參與集體土地和物業出租出讓以及政府征地補償款的分配。這兩個村莊的案例反映了，集體可以以某一時點為界對宅基地（福利房）進行“一刀切”的分配到戶，但也為未來新增集體成員保留了無償參與集體福利（預留福利房或其他集體收入）分配的通道。在農民的成員權觀念和利益如此根深蒂固的條件下，要同時實現宅基地和集體建設用地使用權固化，必定會遇到極大的難度。

4 面向“城鄉中國”階段的土地制度改革

“城鄉中國”是作者近年來關于中國發展階段的一個重要理論判斷：中國的現代化進程需要經歷鄉土中國、城鄉中國和城市中國三個階段；在農村人口的“代際革命”的促成下，中國已經從以農為本、以土為生、以村而治、根植于土的“鄉土中國”，向鄉土變故土、告別過密化農業、鄉村變故鄉、城鄉互動的“城鄉中國”的轉變；“城鄉中國”階段的主要任務是實現城市和鄉村兩個文明之間的共生、共融、共榮[17]。本書分析的另一個重要問題就是：“城鄉中國”發展階段需要什么樣的土地制度來支撐城鄉共融和鄉村振興的局面？

社會學家費孝通認為，在“鄉土中國”的傳統社會中存在著城鄉之間的雙向有機聯系，近代以來鄉村精英的流失造成了城鄉關系的危機和鄉村衰敗[18]。中華人民共和國成立后，計劃經濟體制下中國長期處于“單向城市化”模式：農村的資本、勞動力和土地等要素通過一系列城鄉二元制度安排向城市單向流動。改革開放以來，城鄉二元土地制度支撐了高速工業化和城市化，同時也造成了農民的土地權利和城市權利的缺失，農民市民化進程滯后，鄉村衰敗日益加劇。作者認為，在“城鄉中國”階段，城鄉互動將取代單向城市化，人口在城鄉之間的對流，資本下鄉的加快，鄉村發展用地需求的增加，以及土地在城鄉之間的配置和資本化加快都將成為常態；城鄉要素配置不暢和城鄉發展不平等的最大障礙是城鄉二元土地制度；“城鄉中國”階段必須建立城鄉土地平權的制度安排，為城市要素（資本、技術和人才）下鄉和活化鄉村提供便利。在農村“三塊地”中，實現城鄉土地平權的關鍵在于集體建設用地和宅基地的制度改革，即實現“集體經營性建設用地入市”和“農民對宅基地完整的用益物權”。

4.1 集體經營性建設用地入市改革

長期以來，在城鄉二元土地制度下，農民喪失了土地發展權和大部分土地增值收益。2019年新修訂的《土地管理法》破除了集體經營性建設用地入市的法律障礙①2019年新《土地管理法》第六十三條規定：“土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，并應當簽訂書面合同，載明土地界址、面積、動工期限、使用期限、土地用途、規劃條件和雙方其他權利義務。”，其意義在于“實現兩種所有制土地的同地同權，這是決定中國從城鄉中國階段邁入城市中國的最重要改革，將對中國發展模式的可持續性和中國現代化的實現起決定性作用”。

事實上，集體建設用地入市的試點工作在各地已開展多年②例如，廣東省政府于2003年出臺《關于集體建設用地流轉的通知》，2010年10月開始實施《廣東省集體建設用地流轉辦法》，以地方立法的形式規范了全省內的集體建設用地使用權流轉權。，其促進農民增收、集體經濟發展壯大和村莊福利水平改善的作用也得到了經驗證實③例如，在開展集體建設用地入市試點的佛山市南海區，2009年全區村組兩級集體資產達到237億元，村組兩級用于公共事業投入為33.3億元；2008—2012年，集體土地租金收入從22.6億元增加到30.2億元，村組兩級分紅從16.8億元增加到26.7億元，農民人均分紅收入從2 347元增加到3 516元，帶動城鄉收入比從2.33∶1縮小到2.18∶1（南海區政府提供數據）。。從長遠來看，允許集體經營性建設用地入市的制度績效在于促進城市更新、產業轉型升級和城鄉一體化。作者認為，城市及周邊地區“三舊”（舊村莊、舊廠房、舊城鎮）存量集體建設用地規模龐大，激活這部分存量能夠突破制約中國經濟發展的土地瓶頸，騰出產業發展和城市化的新空間：一方面可以通過改變建筑密度、容積率和完善配套設施、增加綠地面積等挖掘城市資源潛力，優化城市功能布局，另一方面可以通過淘汰落后產能，騰出空間引進檔次更高的項目或者企業，就地實現產業結構的優化升級。廣東等地的“三舊改造”經驗證明：完善集體建設用地制度可以激發村民的積極性，將零星分散的土地集中起來統一開發，提高單位土地面積產出；通過城市更新和產業升級的村莊已經和城市連成一片，在基礎設施、外在環境、產業發展上基本消除了城鄉差異，實現了高質量的城鄉一體化。因此，正式的法律制度需要對已經入市的存量集體建設用地提供一個合法化渠道①目前，涉及農村集體經營性建設用地出讓轉讓的條例仍在修訂起草中，相關政策尚未明確可供入市的集體經營性建設用地是存量土地還是增量土地，對事實上已經入市的存量集體建設用地的合法化對于城鄉一體化意義重大。，更好地促進城市更新和產業轉型。

另一方面，集體經營性建設用地入市如何與現有的空間規劃制度相銜接也是一個不可回避的問題。新《土地管理法》將允許入市的集體經營性建設用地限定在“土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途”范圍內。但對于部分增量集體建設用地（例如征地返回的集體留用地），地方政府、規劃部門和村民三方之間往往難以達成一致，造成具體地塊開發條件的“控制性詳細規劃”（包括地塊用途和各項限定性指標）頻繁調整或者難以落地實施。農民參與集體土地規劃條件設計的可行渠道仍需進一步探索和論證。

4.2 城鄉宅基地制度改革

城鄉二元土地制度改革的另一個難點就是宅基地制度。作者認為，當前宅基地制度是一項“強成員權弱財產權”的產權安排，農民對宅基地享有依成員權資格無償取得的分配權、占有權和房屋所有權，但沒有收益權、出租權、抵押權和轉讓權。現行宅基地制度的弊端包括：現實中宅基地大量入市，與法律規定相沖突；宅基地的無償取得和一戶一宅的分配制度難以實施；宅基地的無序擴張不利于城市健康發展等。宅基地制度改革的基本方向應該是強化宅基地的財產權屬性，將宅基地的用益物權擴大到占有權、使用權、收益權，使其真正成為農民的財產。

從現實來看，部分傳統農區的“農二代”與宅基地的粘度在下降，為宅基地的有償使用和退出、結余指標的流轉以及村莊邊界的開放創造了條件[19]。這一變遷過程與農村承包地領域的承包權和經營權逐漸分離、經營權成規模流轉的過程非常相似。在可預見的未來，鄉村的各項公共建設仍然有大量的用地需求，隨著“農二代”對鄉村宅基地居住功能需求的降低，建立宅基地有償使用和退出機制以及賦予宅基地使用權完整的用益物權，可以盤活閑置宅基地，為鄉村振興提供存量用地支持。

宅基地制度改革的另一個重要意義在于為以進城農民為主體的城市外來人口提供居住權保障。在農民的各項城市權利中，居住權是最基本的權利，但又是缺失最嚴重的[20]。在城市房價偏高的情況下，進城農民實際上是依托城鄉結合部和城中村中集體建設用地和宅基地上的出租農房來解決住房問題的。但是由于法律缺失，這一租房市場長期處于“灰色地帶”，地方政府隨時可能依據行政決策對其進行整頓清理。

新《土地管理法》為集體經營性建設用地參與城市租賃房、廉租房、共有產權房掃清了法律障礙，但卻忽略了城市范圍內存量宅基地對于解決進城農民住房問題的潛力②2019年9月，中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部印發的《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》對于“鼓勵盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”的規定中，將宅基地用途限于“發展農家樂、民宿、鄉村旅游等”，以及“滿足農民新增宅基地需求、村莊建設和鄉村產業發展”等方面。，宅基地與集體經營性建設用地的不同權問題顯化。值得注意的是，2018年啟動的“利用集體建設用地建設租賃住房試點”中，一些城市在試點方案中明確宅基地在一定條件下可以參與建設租賃住房并向市場轉讓或出租③例如，《廣州市利用集體建設用地建設租賃住房試點實施方案》規定：“行政村范圍內2009年12月31日前形成，通過騰退、按規定在本村范圍內通過調劑、綜合整治等方式節余出來的空閑宅基地，在優先保障本村宅基地分配和村、鎮公共設施用地后有節余的情況下，可以申請納入利用集體建設用地建設租賃住房試點”；《佛山市利用集體建設用地建設租賃住房管理辦法（試行）》規定：“房屋租賃企業或者農村集體經濟組織可利用宅基地上房屋、村民公寓或村集體自有居住用途物業，實施統一改造……用于住房租賃”。。下一步的宅基地制度改革，可以考慮賦予城市范圍內存量宅基地使用權出租、轉讓、抵押等權利，調動市場力量和村集體參與建設和經營集體土地租賃房的積極性，增加原住村民的資產性收入，同時也為進城農民提供一個相對體面和穩定的居所。存量宅基地制度改革可以促進城中村農房的集中有序出租和統一經營管理，隨著城中村環境的提升和政府監管成本的降低，地方政府隨意驅趕外來人口、侵犯其居住權利的可能性也將變小。

4.3 農村土地產權交易體系的完善

最后，要補充一點作者并未詳細論述的問題，即完善的農村土地產權交易體系對于城鄉土地平權的保障。從各地農村承包地流轉和集體建設用地入市的經驗來看，由地方政府主導建立的一套完整的農村土地產權交易體系（包括相關組織機構、地方性法律和規則以及具體操作流程等）對于集體土地的權利和價值的實現至關重要④成都、重慶、佛山等地的土地制度改革中，地方政府的主要角色是：（1）確定改革的次序和具體推進方案，確保改革方案與其它制度銜接并且具備可操作性，對改革進行組織和社會動員；（2）政府作為獨立第三方主體，制定和明確農地入市交易的各項規則和細節，監督土地產權交易過程公平、公開、公正進行，確保土地增值收益真正落到農民手中。。從佛山市南海區的試驗來看，保障農村集體建設用地入市的幾項關鍵制度安排分別包括產權的登記和確權、規劃、基準地價體系、交易平臺、土地相關的稅收體系等。在成都市城鄉統籌改革中，政府成立農村產權交易所，建立農村建設用地指標交易體系，動員了更多的社會資金進入農村[21]。此外，重慶的“地票制度”、德清的集體經營性建設用地抵押融資制度、廣東省農村集體資產交易平臺等支撐性制度都有助于保障集體建設用地順利入市，對于逐步實現“同地、同價、同權”的城鄉一體化土地供應市場有重要作用，也為城市要素參與鄉村振興創造了條件。

在城市文明主導的全球化時代，世界級城市群集中了一國的主要資源，城鄉不對等將可能更加嚴重。要實現城鄉之間的要素互動，扭轉前一階段農村的人力、資本和土地向城市的單向集中，破除阻礙城鄉要素互通的二元制度，土地制度改革還有艱巨的任務。

5 結論

總的來說，本書立足于當前中國土地制度的重大現實問題，采取了“產權理論—制度分析—案例研究—政策建議”的研究路徑，深入分析了土地制度的績效、制度約束、“城鄉中國”階段的改革前景，是近年來土地制度研究領域難得的一本高質量著作。筆者認為本書的主要學術貢獻有三方面：

首先，本書對土地制度與中國未來發展的判斷可以用三個關鍵詞來概括：增長、權利和市場。作者認為：改革開放以來中國土地制度的主要績效就是充當了經濟增長的“發動機”，其動力基礎在于一套以地方政府為中心的激勵機制。但是，這套模式在創新驅動的發展階段面臨成本過高、經濟風險和社會風險劇增等帶來的不可持續性，對其改革可以沿著“權利”和“市場”兩個維度展開。一方面，要加強對農民權利的保護，推動集體土地的所有權和使用權“兩權分離”，重點賦予農民對集體建設用地和宅基地完整的使用權、轉讓權和收益權，增加農民的資產性收益。另一方面，在“城鄉中國”階段，要按照“市場在資源配置中起決定性作用”的原則，全面推動城鄉土地平權，形成城鄉統一的建設用地市場并逐步將宅基地也納入這一市場，為鄉村振興和鄉村轉移人口的市民化提供資本積累，讓城市要素下鄉面對一個產權明晰的經濟結構，真正實現城鄉共融。

其次，與新制度經濟學產權理論的對話。作者對土地制度的分析有四方面的理論啟示：（1）產權的權利束比所有權重要，改革以來土地制度變革的主要方向一直是所有權和使用權分離；（2）有效的產權保護可以帶來顯著的經濟績效，例如國有土地出讓制度激勵了城市房地產市場的投資；（3）隨著經濟社會條件變遷，任何一種產權安排必然會出現缺陷，例如成員權集體所有制與市場經濟的不兼容；（4）土地產權改革的長期方向應該是建立權利平等、開放的社會秩序，充分保護農民的土地權利和城市權利，最終消除城鄉居民之間的身份性差別和權利不平等。

最后，將田野調查和案例研究的方法運用于經濟制度分析中。田野調查可以掌握一手資料，案例分析則能深入揭示社會轉型期土地制度在基層社會具體運作和變遷的邏輯。作者踐行了“不調查研究就沒有發言權”和“走進真實世界的經濟學”的研究理念，忠實地觀察、記錄、分析和還原了中國土地制度的復雜現實①正如作者指出：“農民心里怎么想的實際上不需要誰去代言，讓農民自己說出來就是了。研究者應該做的不過是把農民怎么說的原封不動記錄下來，這就功莫大焉，再多一點也就是分析一下農民為什么如此說、如此想而已”（第57頁）。。