飛地協議管轄：一個組織法問題的出路

白云鋒

（上海交通大學凱原法學院，上海200030）

1 問題的提出

飛地，是指隸屬于某一行政區，但卻不與該區毗連的土地[1]。飛地由誰來管？這是個問題。從行政隸屬關系角度看，其似乎應由飛出地政府管轄；從地理位置上看，由飛入地政府管轄似乎更為高效與經濟；而制度層面，法律規定往往又不盡詳細甚或缺失。近年來，飛地管轄問題已逐漸突顯：2011年3月，位于廣東省清遠市清新區與肇慶市廣寧縣交界處的一座非法鋁灰廠污水庫發生潰壩，傾瀉而出的污水污染周邊大面積農田。經調查，肇事鋁灰廠位于廣寧縣，但廠房所在的林地卻屬于清新區白芒村。這塊“飛地”一直處于政府監管之外[2]。2013年9月，廣州市鵝掌坦增寶倉庫發生燃爆事件，據記者了解，事發地業主為荔灣區西郊村增埗生產社，但行政管理又歸白云區，這又是一塊處于管轄盲區的飛地[3]。近年來，全國省際飛地最多的上海市，基于優化飛地管理、促進飛地發展的考慮，擬就其在江蘇境內的飛地管轄問題與飛地飛入地政府進行協商。但對于這一行為，目前并沒有法律明確加以規定，這使得兩地政府無法確定就飛地管轄問題該如何依法行政?？梢姡乩砦恢玫奶厥庑耘c法律規定的抽象或缺失導致飛地面臨現時管轄的失序局面與管轄進一步優化的阻礙等問題。據統計，中國現有省際飛地30塊，涉及省級行政區（飛出地與飛入地）20個[4]，省際以下飛地則不計其數。飛地的管轄問題不僅關系飛地居民的行事便利與飛地本身的經濟發展，更關系區際關系的融洽和諧與區際合作機制的創新變革。

2 飛地管轄：一個組織法問題

2.1 飛地管轄問題的屬性

“尋找‘合適’的法律規范的過程受到法律適用者前理解的影響。在開始尋找之前，他就已經嘗試將糾紛或事實歸入特定的法律領域中”[5]，回應飛地的管轄問題之前須先明確飛地管轄問題的屬性。

首先，飛地管轄問題具有客觀性和現實性。作為一個地理實體，飛地由于地理位置特殊性導致實際管轄主體在法律解釋上具有多義性。應當說，這種多義性在很大程度上不是形式意義上，而是實質意義上的。因為按照嚴格的形式推理，飛地法律上的權力義務均應歸屬于行政上隸屬者，即飛出地政府。但不得不面對的現實問題是，中國絕大多數飛地行政建制級別均較低甚至無行政建制，飛地級別的低矮化導致其內部管轄不自足，飛地事務不得不頻繁鏈接至外部上級政府，而在這一過程之中，包括飛地居民在內的飛地關聯各方均存在著復雜多變的利益博弈。在博弈過程中，法律條文抽象性的解釋空間成為了各方角力的場所。例如在一起飛地上發生的耕地違法建房案件中，相對人以行為發生于飛地內為由，拒絕飛入地政府管轄[6]。在另一飛地的教育問題上，當該飛地已經劃歸為飛入地政府之后，其居民又希望保有飛出地的高考考生身份[7]。面對一處經濟蕭條的飛地，飛出地想放手，飛入地卻不愿接[8]。面對治安問題，飛入地政府又比飛出地政府執法機關來得更快[9]?？梢?，“形式邏輯在解決法律問題時只具有相對有限的作用?！盵10]因為區位造成的影響的客觀存在，不得不承認的是，上述以自利為導向的博弈在某種程度上無可非難，即飛地管轄如果嚴格適用演繹推理推導出的結果，在某種程度上確實不具有實質的正義性。

其次，飛地管轄問題是一個組織法問題。飛地管轄問題的癥結在于實際管轄主體的確定，這與管轄主體確定之后的權力行使是兩個層面的問題。眾所周知：“調整行政機關設置、地位和職責及相互關系的法屬于行政組織法，規范法律主體行為的法律規范屬于行為法”[11]，行政組織法包含行政組織自身的設置、職權配置等問題，亦包含縱向、橫向行政組織之間的關系問題，屬于內部行政領域；行政行為法則主要涉及行政機關與行政相對人之間的權力（利）義務關系問題，屬于外部行政領域。具體而言：（1）就管轄失序中飛地關聯政府（飛出地政府與飛入地政府）任何一方的管轄而言，地理實體是一個行政區的基本構成要素，作為一塊地理區的飛地管轄與其他區域的管轄問題沒有本質區別。區域級別的認定，區域行政機關的設置、職責的確定、人員編制的核定屬于組織法問題無疑。（2）就管轄優化中飛地關聯政府雙方有可能的聯合管轄而言，飛地管轄問題也是一個組織法問題。從單一管轄到聯合管轄其實體現為一種舊的由一方或多方并無聯系的政府對飛地進行管轄的單向獨立管轄模式轉變為一種新的由多方相互聯系的主體對飛地進行管轄的區域協調管轄模式。其本質上改變的是飛出地政府與飛入地政府之間的區際關系。這實際上也只是內部行政關系的變化，而不直接涉及相對人權益問題，要受到行政組織法調整。行政行為法調整的則是管轄權確定之后的管轄權具體行使的問題，但這并非基于飛地地理位置特殊性而面臨的值得額外探討的飛地管轄的特殊性問題。

2.2 組織法問題通常的解決方式及其問題

無論是縱向行政組織體系還是橫向行政組織關系，在以往的組織法問題中，行政命令充當著解決問題的主要角色。上下級之間的行政命令習以為常，同級政府部門的職權合并或調整，如相對集中處罰權的實施等，也是求諸共同上級的行政命令?！罢顒拥囊豁椧巹t就是有義務以避免產生任何混亂的方式來組織和支配公共服務”[12]，面對飛地管轄的混亂狀況，行政命令卻似乎缺位了。

行政命令貴在效力與效率，上下級之間事務交織，行政命令保證政令通暢；政府部門之間的職權合并調整，對于政府影響直接，行政命令促使目的快捷達成?？梢?，縱向行政體系與橫向政府部門間關系中行政命令的運用既在于行政級別的明確清晰，也在于直接的動力驅動。就飛地而言，地理位置造成法律上的直接關系者反而是現實中的間接關聯者，法律上的間接關系者又是現實中的直接關聯者。飛地關聯政府非政府部門間的橫向行政關系，二者作為無隸屬關系的政府，在很多情況下都無法找到具有現實緊迫利益驅動和管轄權限的直接上級。由此，即便不考慮行政命令本身過度運用的合理性，行政命令在飛地問題上其實也缺乏有所作為的橫向組織法機制與動力機制。

另外，行政命令的強制性方式，是否適應轉型社會，是否契合國家治理能力現代化的要求，也值得思考。隨著社會變遷，“公法的基礎不再是命令，而是組織”[12]，比較法角度觀之，美國各州之間存在締結州際協定的廣泛實踐，這些協定被用以解決邊界紛爭、河流和環境治理以及商貿合作等州際事宜[13]。而作為一直以來的單一制國家，法國不僅在橫向行政關系之中采用行政協議的方式，甚至縱向的行政機關之間也有較廣泛的行政協議實踐[14]。另外，在國內，“長期的觀察發現，跨區域行政事務不一定都需要共同上級政府的領導”[15]。區域經濟一體化作為中國區域間最成熟關系之一，行政協議在其中已得到較多運用。在大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置領域以及江河流域生態補償領域，也有以行政協議確定政府間權責的方式①參見《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》第27～28條，《長江三峽工程建設移民條例》第16條，《安徽省沿江五市長江流域生態補償協議》等。。

綜上可見，飛地管轄是一個組織法中的現實問題，行政命令缺乏有所作為的組織法機制，也難言契合現代行政的變革要求，作為組織法問題的飛地管轄呼喚著有別于行政命令且更加合理的管轄方式。

3 飛地協議管轄：基礎與條件

3.1 飛地協議管轄的基礎

飛地的安定與發展因行政隸屬紐帶與飛入地政府關聯，因地緣紐帶與飛出地政府關聯，更因職權責任紐帶而與雙方政府同時關聯。飛入地政府與飛出地政府均無權對飛地見利行事，飛地的發展需要飛出地政府與飛入地政府共同作用?！皫讉€地方行政區為了同一個目的而采取聯合行動，這就有個如何步調一致的問題?！盵16]面對地理變量與規范變量造成的管轄失序局面和管轄優化阻礙，本文認為，區域協議管轄是問題的出路。具言之，無論權責不明情形下管轄失序局面的緩解還是權屬清晰基礎上管轄優化需求的滿足，其癥結均在于明確實踐中具體行使管轄權的主體。在行政命令并非優選方案的背景下，飛地關聯政府應該搭建飛地管轄問題的協調平臺，針對飛地管轄的重要領域與模糊領域進行直接溝通、信息共享，在保持飛地區域整體行政隸屬關系相對穩定的前提下，充分考慮地理位置變量與抽象規范變量造成的具體事項實際管轄上的不確定性，以內部行政協議的方式對這種不確定性加以確定。

依循人民主權理論建立的近現代國家中的公權力來自于人民的授予，公權力的權力范圍與行使程序一般由體現人民意志的法律加以規范，以保有公權力存在的正當性基礎，此乃公法領域的職權法定原則。因此，有必要說明的是，對職權法定原則的尊重是飛地協議管轄擁有正當性的基礎，以行政協議形式明確組織法的職權和責任并不是對這一原則的突破，而只是一種法治范圍內對規則的細化。

首先，實質意義上，兩方政府均可對飛地進行不同程度的管轄。據前述，飛地管轄問題的存在具有客觀性與現實性，必須承認由于地理位置的客觀存在，造成的管轄利益的多元與交織。并且某種程度上，由于這種客觀原因，各方的利益訴求不能簡單地以形式邏輯的推導結果為標準進行“一刀切”的評判。前述耕地違法建房案例中，各方熱烈討論之后的主流觀點，卻是“這塊‘飛地’宜由所在地（即飛入地）國土部門監管”[17]。關于教育資源享有的事例中，縱然飛地已經劃歸為飛入地區域，飛出地政府卻仍然愿意繼續給予飛地內考生飛出地高考考生身份。而面對經濟問題與治安消防問題，也難言將職責劃歸為一方就是標準且正義的答案。另外，飛地形成有著復雜的歷史原因，飛地居民本身的管轄認同也不可輕易忽視?！爸卫淼膬r值仍然在于正義的供給，飛地治理背后反映的制度正義仍然需要格外的關注?！盵18]基于地理因素的客觀性，按照行政隸屬關系來確定實際的管轄權行使主體不是實事求是的做法；而基于飛地形成的歷史原因以及飛地居民的管轄認同，將飛地統統劃歸飛入地政府管轄也難言妥當。在嚴格的形式法治的意義上，僅飛出地政府有管轄權，而在實質法治的意義上，兩方政府均有對飛地進行管轄的合理理由。

其次，制度層面，在某事項的管理體制與具體管轄部門之間存在一個由地方政府進行職權確定、匹配的環節（以下簡稱“職權確定”）。在部門行政法層面經常存在的一個事實是，法律往往不將（也無法將）職權確定對應到每一個具體的部門，而是在某類事項管理體制與具體管轄部門之間保留一定的由地方政府自主確定的空間。例如《港口法》第6條第一、二款規定“國務院交通主管部門主管全國的港口工作。地方人民政府對本行政區域內港口的管理，按照國務院關于港口管理體制的規定確定。”第三款則規定到“依照前款確定的港口管理體制，由港口所在地的市、縣人民政府管理的港口，由市、縣人民政府確定一個部門具體實施對港口的行政管理；由省、自治區、直轄市人民政府管理的港口，各省、自治區、直轄市人民政府確定一個部門具體實施對港口的行政管理?！薄锻恋毓芾矸ā贰豆贩ā贰肚鍧嵣a促進法》《海洋環境法》等法律中亦有類似規定①參見《土地管理法》第5條、《公路法》第8條、《清潔生產促進法》第5條、《海洋環境法》第5條等。。國務院《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》第8條第二款前段也要求“地方各級人民政府行政機構應當根據履行職責的需要，適時調整?！币簿褪钦f職權法定并非意味著法律會將職權職責事無巨細地一一規定至每一個具體機關名下。所謂職權法定之法本身就賦予了地方政府將職權匹配到具體行政機關并應適時調整的職責。政府將職權確定至某一個具體機關既是職權法定之法本身的要求也是遵守職權法定原則的體現。

最后，憲法賦予地方政府的自主權是區際行政協調的根本依據。中國《憲法》第3條第四款明確規定“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”，這確立了中國央地關系的民主集中制原則。其實質上授予了地方在中央統一領導下的自主權。現實中，由于行政事務的多樣性與行政系統的層次性，“行政要運轉正常，只能求助于權力下放?！盵16]“地方政府更容易了解地方偏好，對地方需求具有更加直接的信息和知識，也更有可能提供有針對性的地方性事務解決方案?！盵19]飛地相關地方政府在尊重中央統一領導及相關法律的規定下，就飛地管轄權進行區際協商實際上是地方自主權行使的具體體現，擁有憲法基礎。

3.2 飛地協議管轄的條件

協議方式的正當性并不表明協議可不受任何約束，與外部協議相同的準則是，“應當將合同方式的適法性與合同內容的適法性區分開來”[20]。就管轄協議的具體內容和步驟而言，其應遵守如下基本的條件。

3.2.1 實體性條件

首先，所協定之內容不得觸及飛地內行政機關最終決定權事項。一般而言，飛地內事務應由飛地內機關或相關主體自行解決的應交由其自行解決，當事務必須涉及飛地外部行政機關時，可就管轄的權責進行明確，即所簽之協議不涉及沒有協議余地的飛地內最終決定權事項。如某地為鄉鎮級飛地，則法律規定由鄉鎮級人民政府可為最終決定者，不能通過協議改變這一規則。

其次，飛地管轄協議的協商要區分飛地行政建制的有無。有行政建制飛地，即縣級、鄉鎮級飛地，就其內部事務的管理而言，一般情況下是自足的。在縣級飛地、鄉鎮級飛地的行政事務鏈接至外部政府的過程中，其中由于地理位置變量造成的解釋空間是應該被壓縮的。即其外部鏈接政府一般而言只能是其行政上隸屬之政府，協議管轄應為例外之選擇。一般僅當同時滿足以下三個條件時可進行協議管轄：（1）飛地內部行政機關不能實現管轄自足；（2）事務本身對效率要求高；（3）由飛入地政府管轄效率更高?？傮w而言，對于有行政建制的飛地，應該遵循飛地行政級別越高，協議管轄的協商空間越窄的原則。而對于無行政建制的飛地，其行政事務的管轄一般都不自足，因此應給予協議管轄更大的空間。

最后，有標準地兼顧各方利益訴求，杜絕管轄盲區。據筆者研究團隊調研了解，在S市位于J省的一塊飛地中，新建的樓房竟沒有一方政府的消防機關進行消防驗收，出現了管轄盲區。應該說，管轄問題利益交織，既存在飛出地政府與飛入地政府基于管轄的政治與經濟等利益，也存在飛地內主體的生存和發展利益，各方訴求均應給予考量，但是否在協議中照顧、允諾某一利益訴求，則應有標準。公平、效率、經濟、便利等標準都應納入考量范疇，但合法性原則是最基本的底線。即無論基于何種標準，在最終形成的協議管轄方案中，最基本的要求是不應存在管轄盲區。

3.2.2 程序性條件

首先，飛地協議須由飛地所跨區域內級別最高的關聯政府最終決定，但協商權與決定權可適度分離。由于飛地的職權確定涉及區際各方政府，因此，這種確定不能由一方政府掌握決定權。為體現職權法定原則并保證協議的執行，應由飛地所跨區域內級別最高的相互平行的關聯政府掌握協議簽訂的最終決定權，即省際飛地應由飛出地省級政府與飛入地省級政府最終決定是否達成管轄協議。但飛地本身的級別與飛地跨越行政區域的級別并非一個概念，二者之間有一定的級差。飛地本身可能是級別很小甚至無級別的，而所跨區域可能是級別較高的。這存在的問題是，如果是一個省際的村級飛地，直接由省級政府之間就其管轄問題展開協商，一者成本較高，二者省級政府也并非最了解協議管轄需求者。根據效率原則與輔助性原則，飛地管轄協議的最終決定權與協議內容的協商權可以適度分離。飛地協議內容的具體協商工作可在飛地的有完整行政建制的直接管轄上級政府之間展開。如就省際鄉鎮級飛地而言，其可由飛地關聯各方的縣級政府就協議管轄具體事項展開協商，而由飛地關聯省級政府最終決定。其他類型的飛地協議管轄依照前述原則確定即可。

其次，須構建其考量飛地內部主體既得權益與信賴利益的參與機制。在飛地管轄協議的協商過程中，存在上級管轄主體為自身的行政利益而忽視飛地內主體利益的可能。以教育領域為例，若飛地居民原本是受關聯政府中教育資源更優厚一方政府管轄，而該方政府基于管轄便利欲將其管轄權協議由另一方政府管轄，則有侵害飛地內考生權益之虞。由此，必須在管轄協議的協商過程中建立飛地內主體的參與、表達機制，并須切實保證參與主體各項參與權權能的實現。

4 飛地協議管轄：權利與義務

“在法律性質上，行政協議屬于對等性的公法契約，因此，行政協議具有一般契約的基本特征”[21]。飛地管轄協議中有關權利義務的約定須遵循平等、自愿、誠實信用等契約法的基本原則。以下，本文從主權利義務與隨附權利義務兩分的角度來探討飛地管轄協議中的飛出地政府與飛入地政府之間的權利義務關系。

4.1 主權利義務：事務管轄與權益補償

飛地之所以被稱為飛地，即其行政隸屬關系歸屬飛出地政府。本文所謂協議管轄方式以保持行政隸屬關系的相對穩定為前提，以不進行區劃變更為限定?；诖耍陲w地管轄協議中認定權利義務方的基本前提是明確飛出地政府作為飛地行政隸屬的上級，是飛地事權、財權的歸屬主體，應該對飛地管轄負有最終的責任。歸結到法律屬性上，飛地管轄協議本質上是由飛入地政府將飛地內行政事務委托飛入地政府管轄，飛地管轄協議屬于行政機關間的管轄權委托協議。由此，關于飛地管轄協議主權利義務，在協議雙方之間有以下最基本的認定與分配。

首先，就一般事權而言，若在協議中將對飛地的部分管轄權約定由飛入地政府行使，則就這一約定而言，飛入地政府是代飛出地政府行使對飛地的部分事權。飛出地政府是權利方，飛入地政府是義務方。若飛地管轄權仍保留由飛出地政府行使，則與行政隸屬所確認的關系一致。這一約定只是以協議的形式將這一管轄權在雙方之間進行明確與重申，以避免實踐中由于地理變量與規范變量造成的飛地管轄的真空或重疊局面，并非通過協議在雙方建立起的新的權利義務關系。

其次，就財稅權而言，由于協議約定的事權并非法律重新分配的事權，故不能依據事權財權匹配原則當然將財權隨事權移轉。另外，飛地管轄協議作為對等契約，應遵循契約平等原則。飛入地政府對飛地進行管轄屬于履行協議約定的義務，因此，其理應獲得與其義務相稱的對待給付?；谝陨希陲w地協議管轄中，有必要明確對飛入地政府管轄的補償機制：協議由飛入地政府管轄的事務，應由飛出地政府給予飛入地政府公平的補償。當然，補償的形式可以是多樣的，可以同事權一樣對財權的分配進行約定，直接以財權的部分移轉作為事權的對價，也可以通過財權之外的獨立支付渠道對飛入地政府進行費用補償。就這一問題，“飛地經濟”模式中的相關制度與實踐可供參考，例如可通過稅收共享機制進行補償，也可以通過飛地內的投資合作收益分成進行補償，還可以在經濟指標統計方式上進行權益分配等。

4.2 附隨權利義務：管轄協助與規劃協同

附隨權利義務概念有不同的解說[22]，其核心內涵在于為促使協議主權利義務的圓滿實現，而賦予的協議雙方除協議約定的給付權利義務以外的其他權利義務關系。在飛地管轄協議中，除主權利義務之外，為了使協議目的“對飛地合法、高效的管理”——圓滿實現，在協議雙方之間也產生附隨權利義務關系。

4.2.1 一方管轄，另一方的必要協助義務

關于一般層面的行政協助義務，有關國家和地區已有實定法作出規定，如《聯邦德國行政程序法》第4條規定：“應其他機關請求，任何行政機關應提供輔助性幫助?！薄段靼嘌拦残姓C關及共同的行政程序法》《韓國行政程序法》和中國臺灣地區《行政程序法》等也有相關規定①參見《德國聯邦行政程序法》第4、5、6、7、8條，《西班牙公共行政機關及共同的行政程序法》第6、7、8、9、10條、《韓國行政程序法》第7、8、54條，中國臺灣地區《行政程序法》第19條。。中國目前尚無中央行政程序法層面關于行政協助的規定，但可在部分組織法、單行法與地方程序性規定之中找到相關條款②參見《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第67條，《突發事件應對法》第 52 條第 1款，《稅收征收管理規定》 第 5 條第 3 款，《湖南省行政程序規定》第17條等。。行政協助的統一制度化可以解決包括協議和非協議情境在內的一般層面的行政機關之間的執法協調問題。但即使沒有一般層面的明確規定，在行政協議之中，基于為使主協議目的圓滿達成的附隨義務的要求，締約各方行政機關也理應基于協議目的展開行政協助。

作為附隨義務的管轄協助，要求無論行政協議約定飛地行政職權由哪一地政府具體行使，則當其行權目的的順利達成建立在另一方政府配合、支持的基礎上時，另一方政府有義務提供必要的協助。如飛地管轄協議約定飛地的土地測量工作歸飛入地政府負責，但土地的原始名冊信息由飛出地土地管理部門掌握，則此時飛出地政府有義務提供土地原始狀況的相關信息。就一般行政協助而言：“協助方在克減某些發展利益時，只有能分享其他更多的發展利益，才會有協助積極性或動力”[23]。但作為行政協議附隨義務的行政協助“不得以額外的經濟對價為前提”[24]，不過因協助產生的必要費用應該由受益方承擔。

4.2.2 飛地關聯政府國民經濟和社會發展規劃的協同義務

2005年發布的《國務院關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》要求，省級總體規劃草案在送本級人民政府審定前，應由其發展改革部門送相關的相鄰省（區、市）人民政府發展改革部門與其總體規劃進行銜接；相鄰地區間規劃銜接不能達成一致意見的，可由國務院發展改革部門進行協調，重大事項報國務院決定。由于地理位置造成的多方位聯系性以及規劃的預測性、開放性特征，地方政府的規劃無疑會對相鄰政府產生影響。這在環境保護、自然資源利用等領域尤為突顯。

飛出地政府與飛入地政府由于飛地的連接，也形成了相鄰政府的關系，因此，飛出地政府的國民經濟和社會發展規劃涉及飛地的部分也將對飛入地政府產生影響，反之亦然。例如，飛出地政府規劃在飛地內投資建設一個可能產生大氣污染、水污染的企業，則其將對飛入地政府的生態環境產生直接影響?；诖朔N考慮，無論飛出地政府還是飛入地政府，其區域發展規劃均應征求和聽取對方政府的意見，尤其應就可能對對方行政區產生負影響的部分進行充分溝通協調，并達成一致意見。

需進一步說明的是，飛地管轄協議簽訂之后，無論是主權利義務還是附隨權利義務，協議雙方均應該遵守協議履行的一般原則，忠實而全面的履行協議約定的管轄義務。就其履行義務中的違約情形，另一方政府應當具有責任追究的權利，但飛地管轄協議作為一種組織法上的內部管轄權委托協議，在目前的糾紛解決機制體系中，很少能進入外部訴訟渠道[25]。比較可行的方式是請求有權機關裁決，這也是中國內部行政協議糾紛的一般解決路徑[26]。

5 結語

飛地管轄問題是一個組織法問題，此問題有這樣幾層面向：第一，行政隸屬關系決定了飛出地政府應該對飛地進行管轄，但不相毗連的地理位置使得其對飛地的管轄并不高效、經濟；第二，飛地并不隸屬于飛入地政府，但地理位置的毗鄰使得飛入地政府進行管轄更加有效、便利；第三，飛地內的主體，基于利益考量，會在不同事項上存在不同的管轄認同；第四，由于中國飛地絕大多數為鄉鎮級以下飛地，而行政事務的決定權很多情況下僅被授權至縣級以上政府，由此并結合前述三點，法律上并不復雜或寬敞的解釋空間成為飛地關聯各方博弈的場所，這種博弈造成飛地管轄的問題局面；第五，地理位置的特殊性客觀上會造成部分并非形式法治期待的博弈結果在實質上卻具有可接受性，否認問題的現實性，完全依照或背離形式推導結果解決問題的方案均不可行；第六，行政命令在飛地問題上缺乏有所作為的橫向組織法機制與包容性，亦不盡符合治理方式現代化轉型的要求。

綜上，本文提出飛地協議管轄的解決方案，其要求飛地關聯各方依照實際管轄狀況，并遵循一定管轄目的和條件，就管轄權問題所涉及的權利義務進行溝通協調并達成一致意見，其尊重行政隸屬關系，但也考量問題的現實性。