三維視角下農民土地財產權的實現

劉玉姿

（廈門大學法學院，福建 廈門 361005）

對土地承包經營權、宅基地使用權的“三權分置”改造表明現行集體土地產權改革是在用途管制前提下重構農民土地財產權。農民土地財產權的實現是“賦予農民更多財產權利” “保障農民財產權益”的關鍵。傳統物權法采取統一所有權理論，以歸屬為中心，在解釋土地利用中心背景下形成的農民土地財產權構造上捉襟見肘[1]，難以明確其基本特征，從而也無法設計出有效的實現路徑。實際上，在政策、理論乃至實踐中，對集體土地產權改革的言說已經逐漸由所有權話語轉向財產權話語[2]。財產權話語強調個體，要求重視農民的主體性地位。本文以此為立論基礎，借助愛德華·蘇賈的本體三元論——時間性、社會性和空間性——分析農民土地財產權基本特征，探索其實現路徑。

1 一種財產權三維分析框架的提出

主流觀點一直認為，任何事件、任何活動乃至任何生活都既是歷史性的，也是社會性的。20世紀晚期，不同學科領域的一些學者開始強調空間維度，嘗試打破這種封閉的本體二元論。愛德華·蘇賈完整提出了本體三元論——時間性、社會性、空間性構成人類生存的一切具體方面[3]，三者相互交織，不可分割且相互依賴。財產權是人類生存的一個具體方面，可以運用本體三元論分析[4]。

除了從絕對財產權向相對財產權，從財產共有向財產私有的宏大敘事外，時間性分析尤其指向財產權在特定時刻被創設或分配給特定人。社會性分析關注財產權的社會淵源及其邊界。財產權只能是特定社會語境中的權利，個體之間圍繞財產權客體形成的社會關系構成其社會淵源。財產權邊界在這種關系互動中形成，財產權人的自治并非絕對而是受制于共同體需要，這決定了法律將會如何保護、承認、管制并分配財產權。空間性分析包括物理空間和社會空間兩方面，財產權存在于且在物理空間和社會空間中運作并受到限制。物理空間即財產權客體——財產權是具體化的存在，總是有一個可以定位的地方。社會空間由社會關系構成，社會關系決定財產權邊界。在財產權邊界內，財產權人擁有單方面改變物理空間，改變財產關系當事人地位的決定權，但這種決定權會影響作為財產關系背景的更大范圍的社會關系。

本體三元論提供了認識財產權的基本框架，有助于揭開農民土地財產權的面紗并洞悉其基本特征，進而循著基本特征勾勒出的軌跡找到契合其本身的實現路徑。

2 時間維度下的農民土地財產權

1950年《中華人民共和國土地改革法》廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制。農民獲得土地所有權，包括完整的占有、使用、收益、處分等權能。緊隨而至的合作化運動逆轉了土地制度格局，從臨時性互助組到常年互助組再到初級合作社和高級合作社，以至1958年《關于農村建立人民公社問題的決議》，農民入社，私有的土地轉為集體所有。農民除了擁有自留地使用權外，不享有任何其他土地權利。但到了80年代，中央改弦易調。1982年中央“一號”文件變公有公用為公有私用，明確賦予農民集體土地使用權；1987年《民法通則》首次提出土地承包經營權概念，農民土地財產權再次初步形成。2003年《農村土地承包法》規定土地承包經營權人有占有、使用、收益和流轉的權利。2007年《物權法》明確了土地承包經營權、宅基地使用權的物權屬性。2008年以來的中央“一號”文件乃至《土地管理法》《農村土地承包法》的近期修改，漸進且持續地強調確權頒證、促進流轉、擴張權能（抵押、擔保），以及“三權分置”，農民土地財產權不斷鞏固和完善。

歷史梳理揭示了集體土地所有權源于入社農民的土地私有權，農民土地財產權深受國家意志的影響——國家先創設，再消解，而后又分配給農民土地財產權。在時間洪流的不同時刻，農民土地財產權呈現出不同樣態，從土地使用權到土地承包經營權、宅基地使用權再到三權分置，農民土地財產權由國家一項又一項地建構起來，實際上是農民享有的各項具體土地權利的集合。20世紀80年代以來，農民土地財產權以土地使用權為基礎，呈現出開放性結構。首先，農民土地財產權的外延具有開放性，因為土地所有權權能結構具有開放性，并不局限于占有、使用、收益、處分4項[5]，而農民土地財產權是將集體成員與集體土地所有權權能對接的結果。當下強調農民的土地發展權即是其例。其次，農民土地財產權內具體土地權利的權能結構具有開放性，因為在土地權利從以所有為中心到以利用為中心的發展背景下，集體土地所有權退隱，農民土地財產權走在前臺，各項具體權利以無限接近于土地所有權的方式運作，而且集體土地產權改革趨向于收縮身份屬性影響范圍，強化土地財產屬性。最后，農民土地財產權的創設方式具有開放性，因為國家主導的集體土地產權改革，將根據特定社會經濟環境下的共同體需要按照不同方式增加或減少農民土地財產權的內容。例如，在城鄉人口結構改變、生產技術發展的背景下，“三權分置”實質上補充了土地承包經營權的處分權能，通過農民處分其土地經營權，引入其他主體經營土地，實現土地最大效用。

3 社會維度下的農民土地財產權

社會性分析提供了理解農民土地財產權開放性結構的另一視角。財產權目的決定財產權結構，財產權結構決定財產權行使方式。財產權目的受不同時期國家目標的影響，財產權結構取決于具體社會經濟環境，不可避免地具有開放性；行使財產權將牽動圍繞財產客體形成的關系網絡，個人自治的邊界浮動，受到公共利益的限制。農民土地財產權具有關系性本質，服務于一定社會功能。

3.1 農民土地財產權的關系性本質

沃爾德倫認為，法律關系必須是人與人之間的關系，財產權是人與人之間的復雜關系束[6]。農民土地財產權本質上亦然，典型地如土地承包經營權通過農民集體與農民締結合同而產生。初始層次上，農民土地財產權涉及農民、農民集體與國家之間的關系。農民是農民集體的成員，農民土地財產權派生自集體土地所有權，但自土地承包經營制度確立以來，農民越來越直接地與國家發生關聯[7]，國家權力構造了農民土地財產權結構。以完全財產權或所有權為參照點，那些沒有賦予給農民的土地權利或者權能，實質上由國家“保留”。國家“保留”的權利或權能中有一部分賦予農民集體。“交夠國家的、留足集體的、剩下的都是自己的”表達了國家、集體、農民三者在土地收益權上的分配格局，正是初始層次關系的表現。

次級層次上，農民土地財產權涉及農民、農民集體、其他經營主體之間的關系。通常認為當前集體土地產權的改革趨勢是“弱化集體土地所有權，強化土地使用權”，這實際上誤解了農民土地財產權與集體土地所有權的關系。兩者相互獨立但又內在關聯。集體土地所有權為集體成員利益（尤其是生存保障）而存在，是實現農民土地財產權的工具；集體土地所有權只能通過具體化的農民土地財產權實現，強化后者也就是強化前者。因集體土地的身份屬性，農民與其他經營主體的土地財產權關系原受嚴格限制，但“三權分置”放松了限制。土地承包經營權人可以轉讓土地經營權給其他經營主體。農民既面向集體，也面向其他經營主體，“集體土地所有權——土地承包經營權——土地經營權”結構準確表達了“三權分置”中的雙向關系，而主張農民在轉讓土地經營權后僅剩下土地承包權則只看到了農民與農民集體的關系。

初始層次涉及公法關系，次級層次主要涉及私法關系。公法關系易受社會經濟變遷的影響，進而會波及農民土地財產權可以運作的私法關系范圍。農民與農民集體的關系實際上處于公法與私法的中間地帶，因為農民集體本身具有公私法混合屬性。相對于農民，農民集體處于管理人地位，或者作為國家權力的延伸，或者基于所有權主體地位，分配并監督農民土地財產權的行使，但同時集體土地所有權與農民土地財產權受物權法平等保護，農民集體應尊重農民土地財產權。

3.2 農民土地財產權的社會功能

法律關系的設計最終是一個正義和政策問題[8]。國家對農民土地財產權的建構依循功能導向，并受不同時期社會經濟環境的影響。農民土地財產權“不單單是一種私法層面的權利架構，而是糅合著私人權利、各階層的利益分配以及國家規制目的的混合產物”[9]。關系性本質決定了農民土地財產權的設計需要考慮農民與其他主體之間的內在關聯及其背后的利益沖突。農民在農民集體共同體中，也在國家共同體中，社會共同體生活不允許不當使用財產權，追求個人利益的同時也應符合公共利益[10]。

土地公有制決定了農民土地財產權的基礎具有公共性。初始層次上，國家在建構農民土地財產權時植入國家目標，通過調整農民土地財產權的內容及具體權利權能結構來發揮其社會功能。例如，農民土地財產權始終內置明確的身份限制，尤其如嚴格限制處分權，主要為了發揮土地對農民的生存保障功能。但隨著市場經濟的發展，一方面，農民進城務工現象普遍，土地收益相較杯水車薪，另一方面，農民耕作低效甚至選擇放棄經營權利無助于土地規模經營以致影響糧食安全，國家遂開始調整將農民束縛在土地上的制度設計，賦予土地承包經營權抵押、擔保功能，允許通過流轉給其他經營主體以獲取收益。

國家抽象地構造農民土地財產權，農民集體具體地分配農民土地財產權。在次級層次，農民個體不可分割地、平等地享有集體土地所有權。農民集體首先應按照公平原則分配土地權利，而在“三權分置”下農民進而可以向其他經營主體讓渡土地經營權并從中獲取收益。作為實際使用者，除了合理利用土地的法定義務外，農民和其他經營主體還必須遵守土地承包經營權合同或土地經營權合同的約定義務。而且集體土地所有權含有管理權能[11]，農民集體有權監督并制止不當利用土地的行為，切實踐行農民土地財產權的社會功能，從而維護公共利益。

4 空間維度下的農民土地財產權

農民土地財產權的社會性影響其空間特征。不同社會經濟環境下，農民土地財產權的行使、國家權力的介入會塑造或改變土地存在形態，觸發或建構土地上的社會關系。土地構成農民土地財產權的物理空間基礎；農民與其他主體圍繞土地形成的社會關系構成其社會空間基礎。

4.1 從物理空間到社會空間

農民土地財產權可以解構為客體和關系兩方面[12]。農民主體的身份特殊性與土地客體的特殊性導致農民土地財產權具有雙重復雜性。物理空間的復雜性體現為土地客體的復合屬性。土地的不可移動性和不可再生性決定了農民土地財產權具有限定性和封閉性，但物理空間在社會關系互動中延展，同時具有動態性和公共性。首先，國家對土地實施用途管制，空間上分割為農用地、建設用地和未利用地，并在此之上構造不同的農民土地財產權；其次，土地兼具資源屬性和財產屬性，前者要求土地利用遵循土地倫理——合理利用以及可持續發展，后者注重財產權人利用土地的自由范圍，故在不同社會經濟條件下，國家需要協調兩種屬性之間的沖突。例如，當土地承包經營權確立時，土地的財產屬性始受關注，但同時受到資源屬性的嚴格限制，處分權能缺失；后來伴隨著城市化進程稀釋了農民與土地的關系，農村人口結構變化，國家愈加重視土地財產屬性，削弱資源屬性的束縛，充實土地承包經營權的處分權能，允許抵押、擔保。

物理空間會影響圍繞土地形成的社會關系，加之具體社會經濟條件的塑造，形成了農民土地財產權的社會空間。通常而言，財產權就像一個信號工具，傳遞了權利邊界信息，形塑了人們之間對權利義務的理解[13]。但農民土地財產權與一般私有財產權不同，農民土地財產權內各項具體土地權利權能結構并不完整，國家在建構土地權利時“保留”的那些權能形成公共領域，由于缺乏不同主體可以理解的邊界，政府、農民集體、農民以及其他經營主體利益混戰，處于弱勢地位的農民往往被邊緣化。在組織層面，農民與農民集體之間的關系缺乏有效界定，農民的主體性地位常被忽視，而在與國家的關系中，農民集體有時也遺忘作為農民利益代表的地位，加劇了社會空間的復雜性，進而附加土地客體更為復雜的屬性。除了自然屬性外，土地還具有社會屬性、政策屬性，作為國家保障農民生存利益，維護城鄉秩序，推進城鎮化，保證糧食安全等公共政策的工具。

4.2 空間互動中的利益平衡

農民獲得土地財產權也就獲得了對土地某種程度的控制，確立了個人自治的邊界。在邊界之內，農民有權決定如何行使土地財產權，但這不僅會影響相鄰土地財產權人、農民集體的權利行使，也會影響集體外更大范圍的社會成員。農民個體自治的范圍應受到限制，否則，鑒于農民土地經營分散且經營能力受限，很容易導致反公地悲劇或公地悲劇，甚至嚴重損害確保糧食安全、推進城鎮化、節約和合理利用土地等公共利益。國家主要通過三種方式平衡農民個體自治利益與公共利益之間的關系。在國家創設農民土地財產權之時，具體土地權利權能結構缺失，農民自始享有的只不過是有限的個體自治；在權利行使之時，農民并不享有如一般私有財產權人一樣的自由度，一則須履行合理利用土地的法定義務，受國家土地管理權制約，二則當實現公共利益確實需要時，向國家征收權讓步。

農民土地財產權在不同社會經濟語境下動態發展，個體自治利益與公共利益此消彼長，相互關系有所不同。改革開放初期，受到嚴格限制的農民土地財產權是農民個體生存利益與糧食安全、公共秩序等公共利益綜合平衡的結果。賦予農民土地財產權是土地政策性功能使然。保障農民個體生存利益雖指向農民生存權，但其與其他公共利益根本上一致，都是國家履行職責的體現，基本上不具有自由權意涵，無法完全有效對抗國家權力[14]。農民土地財產權是一種公共利益建構，是國家給付的結果。伴隨著科學技術的進步，在農業生產技術大幅提升，農村剩余勞動力大量涌入城市，農民對土地的依賴性削弱，但脫離土地的社會保障體系尚未建立的背景下，農民土地財產權所受限制漸趨削弱，處分權能不斷補足，尤其“三權分置”打破了通過勞動力與土地結合獲取保障的方式，更多地將土地承包經營權作為一項純粹的財產權看待，農民可以自由地決定從中拿出一部分權利轉讓給其他經營主體。于農民個體而言，農民土地財產權的身份束縛放松，土地本身的生存權屬性削弱，自由權屬性愈加明顯。

5 農民土地財產權的實現路徑

三維分析表明，農民土地財產權是一張圍繞土地形成的開放的、動態的利益關系網，初始層次上直接接受國家權力的規訓，次級層次上既依賴農民集體又獨立于農民集體。構建農民土地財產權的實現路徑，首先，應從公法視角正確認識農民與國家的關系，為物理空間和社會空間的利益平衡確定基調；其次，應在私法上充分肯定農民土地財產權的獨立地位，確立農民與農民集體各得其所的配套制度。

5.1 實現農民土地財產權的公法路徑

時間性分析尤其揭示了農民土地財產權的基本權利地位。農民土地財產權關系農民的生存與發展，確立土地承包經營權旨在滿足農民的基本生活需要。伴隨著社會空間的主要矛盾從“人民日益增長的物質文化需要和落后的社會生產之間的矛盾”轉變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，農民土地財產權同時承載了發展權內容，“三權分置”應運而生。社會性和空間性分析提示了正確認識農民土地財產權的基本權利地位，首先應凸顯農民的主體性，其次要肯定其社會功能。農民土地財產權具有防御權功能、受益權功能、客觀價值秩序功能，分別對應國家的消極義務、給付義務和保護義務[15]。這意味著：（1）國家不得恣意干涉農民土地財產權，除非為了公共利益且確有必要；（2）農民可以請求國家給付物質上、經濟上、法律上的救濟和幫助；（3）為了實現農民土地財產權，國家需提供制度保障并保護農民免受第三方的侵害。由此出發，可以明確實現農民土地財產權的公法路徑。

首先，農民土地財產權屬于法律保留范疇。國家只能通過全國人大及其常委會制定法律的方式確立農民土地財產權的內容與限制，例如諸項具體土地權利的權能結構、集體土地征收制度等。而在土地改革如火如荼的今日，農民土地財產權立法尤其要接受合憲性審查。其次，國家權力對農民土地財產權的干涉應以特定社會經濟條件下的公共利益需求為前提條件，且遵循比例原則——權力的行使應能實現公共利益，農民遭受的財產權損害以必要為限，且不得為了較小的公共利益嚴重限制農民土地財產權。再次，國家可提供合理的行政指導或物質經濟投入，提升農民土地經營能力，促進經營方式多樣化，并為那些合法財產權益受到侵害的農民提供司法救濟。最后，國家應健全農民土地財產權確權登記制度、抵押擔保制度、集體組織制度、司法救濟制度等配套制度，為農民打造抵御集體、政府、第三人侵害的堡壘，助推農民土地財產權的實現。

5.2 實現農民土地財產權的私法路徑

三維分析確證了農民以其對作為生存資源的土地的依賴結成農民集體，農民集體是農民的整體結合，既不凌駕于農民之上，也不抽象于農民之外[16]。農民與農民集體的關系明確，但由于缺乏對應的制度構造，導致出現農民集體凌駕于農民之上的定位偏差，以及人人都是權利主體但人人都無權行使權利的悖論。要促進農民土地財產權在私法上的實現，一是要充分理解農民土地財產權的獨立性，二是在此基礎上構造集體成員制度。

農民土地財產權的開放性結構在社會空間中不斷延展。《物權法》確立土地承包經營權、宅基地使用權的物權屬性，《土地管理法》（修改建議稿）規定農民土地增值分享權，均凸顯了農民土地財產權的獨立民事權利地位。時間性分析表明了農民土地財產權的國家建構性，其得喪變更取決于法律規定，而非由農民集體決定。盡管理論上集體土地所有權派生農民土地財產權，但“土地一旦從共有轉化為一種個人土地財產權，就構成高度排他性的獨立權利，不能再以國家或其他任何共有的名義來輕易消滅這種狀態”[17]。強調農民土地財產權的獨立性不會背離土地公有制。集體土地所有權為農民利益存在，實現農民土地財產權就是實現集體土地所有權，反之亦然。集體土地所有權主要通過歸屬和利用方式實現。當前土地制度改革整合了這兩種方式——以確保農民集體掌握土地支配權為基礎，聚焦土地使用權的分配和流轉。集體土地所有權通常保持功能性、名義性存在，但當農民土地財產權行使出現問題時，其既可以憑借彈力性恢復真身，也可以依據管理權能，維護集體土地秩序。

農民與農民集體的這種關系可以制度化為集體成員與集體的關系——集體是特定社區范圍內的集體成員整體。作為集體成員的農民既享有成員權利，也負有成員義務。成員權利主要包括參與權與財產權，即農民有權參與集體事項決策與資產管理，并獲得公平分配的財產份額——可以是從集體收益中分配的利益，也可以是土地承包經營權、宅基地使用權等具體土地權利。農民可以通過行使參與權保障在集體土地權利分配上獲得平等對待。成員義務既包括對集體所負社會功能的分擔，也包括對集體的義務，尤其如合理利用土地的義務、不得損害集體和其他集體成員利益的義務等。集體成員行使集體土地分配請求權獲得土地財產權，一旦分配，集體成員有權獨立自主地行使土地財產權，但同時應遵守法定義務和合同義務，集體以及其他集體成員對個體成員行使權利和履行義務的情況有監督權利。

確立農民的集體成員地位有助于人地分離，促進“土地換保障”現狀的改變；明確成員權利有利于實現土地權利公共領域的利益分配。更為重要的是，集體成員制度擺正了集體在國家與農民之間的地位——集體首先為集體成員利益而存在，“集體組織是集體土地所有權的形式主體，農民是集體土地所有權的實質主體”[18]，可以促進農民與農民集體的關系對接，有效實現兩者雙向互動。

6 結論

當下圍繞農民土地財產權的土地改革更關注如何在國家、集體和個人（農民和其他主體）之間安排具體土地權利，總體上偏重強化農民土地財產權的自由權屬性——要么補充具體土地權利的權能，擴大農民個體自治范圍，要么削弱農民與土地的直接關聯，賦予農民更多實現財產利益的途徑，凸顯了“穩定土地承包權、放活土地經營權”的政策要求。雙重實現路徑符合這種趨勢，但卻有所不同。公法路徑設置了國家通過立法形成和行政介入干預農民土地財產權的空間，私法路徑同時強調成員義務，從而將個體自治與社會功能糅合在一起，有利于通過從國家到農民集體與從集體成員到農民集體的方式“落實集體所有權”。