國有企業境外資產監管研究

朱永娟,陳茜,佟佳慧,徐淑梅

（1.國網能源研究院有限公司，北京 102209；2.首都經濟貿易大學會計學院，北京 100070；3.山西大同大學商學院，大同 037007)

1 引言

2018年10月24日，十三屆全國人大常委會第六次會議審議《國務院關于2017年度國有資產管理情況的綜合報告》和《國務院關于2017年度金融企業國有資產的專項報告》。報告指出：截至2017年，全國國有企業（不含金融企業）資產總額183.5萬億元，其中境外總資產16.7萬億元。由此可見，龐大的國有企業境外資產存量對資產監管提出了更大的挑戰。而且在“一帶一路”倡議下，境外投資規模仍在不斷擴大，境外國有企業資產監管的難度也在日益增加。十八大以來，監事會通過對67家中央企業的793個境外項目進行監督和檢查，發現各類問題和風險共2648項，涉及資產總額和合同額分別約為2.55萬億和4900多億美元。審計署對2015年度中央預算執行和其他財政收支的審計情況顯示，抽查的10戶央企的93項境外業務，其中有62項不同程度地存在未按程序報批等問題，其中的10起重大違紀違法問題，造成國有權益損失142.7億元。國資委為了加強國有資產監管，先后出臺了《中央企業境外國有資產監督管理暫行辦法》（2011）、《中央企業境外國有產權管理暫行辦法》（2011），更新了《中央企業境外投資監督管理辦法》（2017），同時還在制定系列的監管實施細則，目的就是為了進一步加強和規范中央企業境外投資行為，維護國有資產安全，實現境外國有資產保值增值。

2 國有企業境外資產監管的目標

劉建麗（2017）[1]在文章中特意區分了國有資產惡意流失和正常的投資損失。這是因為任何投資都有風險，即便是在審慎考察的基礎上，國際化投資也可能遭遇失敗。如果一味地強調國有資產流失風險，一旦投資收益率不佳，就扣上“國有資產流失”的帽子，會導致國有企業在好的投資機會面前裹足不前，禁錮企業的國際化發展思維和創新意識，不利于相關產業的國際化發展和過剩產能轉移。“惡意流失”是個別高管以向海外轉移資產、隱匿利潤、為移居海外做鋪墊為目的而進行的海外投資活動造成的資產流失。因此，海外投資監管的首要目標應該是彌補監管漏洞，防止國有資產惡意流失。

其次，根據委托代理理論，國有企業境外資產存在著三級委托代理關系：國資委、國內集團公司和境外下屬機構（如子公司）。由于國內集團公司與境外下屬機構通常在地理上有較遠距離，加之多層委托代理關系會造成監管與被監管對象信息不對稱，大大增加了監管成本，降低了溝通效率，造成國有企業在海外投資中的過度投資和缺乏審慎性的投資行為。這些投資行為往往低估了海外投資風險，或未對海外投資風險進行全面考察，導致投資損失（張虎和余穩策，2017）[2]。另外，近年來，隨著外部監管的加強以及巡視工作的深入，國有企業海外投資呈現出“少投”或“不投”的傾向，以“不作為”代替“亂作為”的發展趨勢，這會造成企業錯失很多原本具有盈利價值的投資機會，減少企業利潤。因此，應完善激勵機制，降低“亂作為”和“不作為”的行為動機。

再次，將國有資產惡意流失和正常的投資損區加以區分，能夠大大減少國有企業在海外投資時的顧慮[3]。這是由于一部分海外投資失敗并非由于決策者的“亂作為”或“不作為”，而要歸因于對外投資和國際化經營經驗的缺乏。境外資產運營面臨著較為復雜的經濟環境、政治環境與法律環境，從而造成較低的風險識別與評估能力，最終影響境外資產的安全性與效益性。因此，企業投資效率低下的問題無法單純通過加強外部監督而解決[4]。海外投資風險防范也成為國有企業對外投資監管的重要目標。

3 加強國有企業境外資產監管的舉措

根據國有企業境外資產監管的目標，提出加強國有企業境外資產監管的具體措施。

3.1 完善治理結構，提高制度規范性

通過外部監督約束和公司治理的優化推動國際化投資的科學性與可靠性內部控制和治理體系的完善是外部監督的基礎。完善海外投資的決策流程和內部監督體系，保證海外投資遵循科學、規范的決策流程，推進企業國際化投資的流程化和科學化水平，規避過度投資和投資不足[5]。由當前中央向國有企業派駐巡視組和審計人員的方式，逐步過渡到在企業建立獨立監事制度，由中央派出的審計人員、監管機構派出的工作人員擔任獨立監事，并由獨立監事擔當監事會主席，實現外部監管與內部監管的有效連接（劉建麗，2017）。獨立監事制度能夠起到對事中和事后的監督作用，而事前監督還需要進一步加強。上市公司董事會框架下的獨立董事制度具有較好的治理作用，能夠充當事前監督的重要角色。所以建議由監管部門向國有企業境外機構派駐獨立董事，充實董事會的戰略、審計、提名和薪酬等各個專門委員會，提高董事會的獨立性。

3.2 防范投資風險，完善服務全面性

完善服務主要在于建立海外投資風險警示和投資擔保體系。在海外投資風險防范方面，企業需要加強項目可行性分析、資本預算和風險評估。政府可以從投資風險警示與責任等方面提供引導，提升國有企業規避海外投資風險的能力。在規范決策體系的基礎上，風險防范的工具才能更好地發揮作用。因此，為確保資產保值增值，戰略投資委員會要強化對境外資產投資的集體決策。還要注重企業領導評價體系的完善，區分與投資目標相符的有效投資，對國有資產價值增值進行宏觀指導，對國企高管進行導向性評價，激勵他們更專業地進行對外投資。

3.3 依據外部審計，提升監管獨立性

引入外部監督體系，包括獨立的監督機構、第三方審計機構和社會輿論等。獨立的監督機構和第三方審計的目的是保障監督的獨立性，防止公有產權的異化行為[6]。由于海外投資審計力量較為薄弱，政府可以購買第三方審計，使其在審計機關的主導下參與國有企業的審計，而且可以借助海外會計師事務所的服務，提高審計效率。社會公眾輿論監督可以提供更廣泛和多角度的監督，成為外部監督的有效補充。

4 結論

國有企業境外資產監管要在做好制度建設的同時，引入外部獨立監事和獨立董事，完善治理結構和內部控制力度，提升風險防范意識以提高決策的科學性，建立與國際結果的市場化高管評價與激勵機制以提高管理者的積極性，以監管機構主導的巡視和設計為基礎輔以外部監管做補充，以保障國有企業境外資產的效率與效益。