貫徹十九大精神做好審計工作

■王智坤

堅決打贏脫貧攻堅戰，讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康社會是我們黨的莊嚴承諾。要動員全黨全國全社會力量，堅持精準扶貧、精準脫貧，堅持中央統籌省負總責市縣抓落實的工作機制，強化黨政一把手負總責的責任制，堅持大扶貧格局，注重扶貧同扶志、扶智相結合，深入實施東西部扶貧協作，重點攻克深度貧困地區脫貧任務，確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。”習近平同志在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告中指出了精準脫貧的重要地位。精準脫貧工作是一項重要的任務，同時又是一項艱巨的任務，它可以說是項包含萬象的工作任務，既有精神方面做好貧困戶思想工作扶志扶貧，又有物質方面的各類資金補助和基礎設施建設工程的物質扶貧。作為基建審計從業人員，結合基建審計工作方面遇到的問題，談談做扶貧項目審計的做法。

基建工程審計是技術性、專業性和政策性很強的工作，是基本建設經濟監督活動的一種重要形式。它的核心工作是審計機關依據國家有關方法、運用現代審計技術方法，對建設單位投資過程 （包括決策、設計、招投標、施工、竣工結算、決算）進行審計監督，作出客觀公正的評價，并出具審計報告，以貫徹國家投資政策，維護國家或業主、施工等單位的合法權益，促進管理和廉政建設，提高投資效益的經濟監督活動。而扶貧項目審計是基建審計中一個組成部分，但當前在脫貧攻堅這一大的歷史背景下，扶貧項目審計將成為近幾年我們審計工作中的重中之重，而且它具有資金量大、項目數量多、項目情況復雜等特點，因而也將是我們工作中的難點。

扶貧項目同其他基建項目一樣同樣需要通過項目申報、立項審批、招投標、施工、竣工結算等過程，目前我們審計手段一般都是通過事后審計來實現的，所以我們通過后期被審計單位提供的項目資料找出審計疑點顯得尤為關鍵。進行扶貧項目審計是我一般首先從被審計單位提供的項目資料中找出項目的立項審批程序資料，扶貧項目的立項都是按年度以村為單位申報立項審批，僅有少數個別資金量大的項目單獨申報立項審批。所以總體來說審批這階段的審計會顯得比較簡單和輕松，但是也不能掉以輕心，有些項目往往問題也會出現在這一階段。例如：某縣的一個移民安置點項目，該項目投資2000萬，審計時該項目已經完工，且部分移民搬遷戶已經入住，項目由鄉政府做業主，前期建設用地審批、建設規劃許可證等均辦理齊全，按理審批階段應該不存在問題，但是在審計組開會交流時，財務審計小組反饋說這項目房子是由鄉政府做業主建設的，交給移民搬遷戶時，按2 000元/m2（圩鎮同地段房價為4 000元/m2）收取房屋建設費用，當時我們就覺得疑惑了，這按2 000元/m2收費豈不是和房地產開發公司買賣房屋沒區別了（只是相對更便宜點而已），但當初土地審批是土地供應性質卻是劃撥，劃撥土地是無償使用的，而該項目收費相當于該項目的土地有償使用了，因而在鄉鎮府向移民搬遷戶收費那一刻起，該項目的土地性質就發生了改變，因而鄉政府應補繳該項目占用土地的土地出讓金。例如：現在扶貧工作中，為了解決貧困戶“兩不愁、三保障”中的住房保障，政府建設了大量的保障房，然而有很多保障房由于種種原因（如趕工期應付檢查），建設用地批準、建設規劃許可證均未辦理，使得很多保障房變成了名副其實的“違章建筑”，同時也對后期這些房屋產權的確權形成了障礙，一定程度加劇了國有或集體資產的流失風險。

扶貧項目由于項目資金來源基本都是政府投資，所以其避免不了招投標這一環節，目前招投標環節主要存在掛靠資質、圍標串標、買賣標、虛假招投標等問題。先談掛靠，所謂掛靠是指單位或個人以其他有資質的施工單位的名義，承攬工程的行為。前款所稱承攬工程，包括參與投標、訂立合同、辦理有關施工手續、從事施工等活動。存在下列情形之一的，屬于掛靠：（1）沒有資質的單位或個人借用其他施工單位的資質承攬工程的；（2）有資質的施工單位相互借用資質承攬工程的，包括資質等級低的借用資質等級高的，資質等級高的借用資質等級低的，相同資質等級相互借用的；（3）專業分包的發包單位不是該工程的施工總承包或專業承包單位的，但建設單位依約作為發包單位的除外；（4）勞務分包的發包單位不是該工程的施工總承包、專業承包單位或專業分包單位的；（5）施工單位在施工現場派駐的項目負責人、技術負責人、質量管理負責人、安全管理負責人中一人以上與施工單位沒有訂立勞動合同，或沒有建立勞動工資或社會養老保險關系的；（6）實際施工總承包單位或專業承包單位與建設單位之間沒有工程款收付關系，或者工程款支付憑證上載明的單位與施工合同中載明的承包單位不一致，又不能進行合理解釋并提供材料證明的；（7）合同約定由施工總承包單位或專業承包單位負責采購或租賃的主要建筑材料、構配件及工程設備或租賃的施工機械設備，由其他單位或個人采購、租賃，或者施工單位不能提供有關采購、租賃合同及發票等證明，又不能進行合理解釋并提供材料證明的；（8）法律法規規定的其他掛靠行為。據行業統計目前中國建設工程項目由百分之九十是屬于掛靠，只是分查處時困難與容易而已。扶貧項目領域項目由于項目多，但項目金額卻不大，因而掛靠現象更為嚴重，這里談到我遇到的兩種比較容易查處的情況。第一種是從財務撥款著手，白條領工程款的基本全是掛靠，甚至連掛靠都不是，包工頭為了省去從工程公司走賬時交管理費的錢，鋌而走險白條領工程款，這種情況一般函證相關工程公司就能夠確定掛靠行為；第二種是從現場從業人員出發，包括合同、簽證資料上簽字人員，工程變更資料上的簽字人員及相關項目資料上的簽字人員，調取這些人員的勞動合同、工資流水、社會養老保險關系。如果無則確定掛靠關系。再說轉包，所謂轉包是指施工單位承包工程后，不履行合同約定的責任和義務，將其承包的全部工程或者將其承包的全部工程肢解后以分包的名義分別轉給其他單位或個人施工的行為。存在下列情形之一的屬于轉包：（1）施工單位將其承包的全部工程轉給其他單位或個人施工的；（2）施工總承包單位或專業承包單位將其承包的全部工程肢解以后，以分包的名義分別轉給其他單位或個人施工的；（3）施工總承包單位或專業承包單位未在施工現場設立項目管理機構或未派駐項目負責人、技術負責人、質量管理負責人、安全管理負責人等主要管理人員，不履行管理義務，未對該工程的施工活動進行組織管理的；（4）施工總承包單位或專業承包單位不履行管理義務，只向實際施工單位收取費用，主要建筑材料、構配件及工程設備的采購由其他單位或個人實施的；（5）勞務分包單位承包的范圍是施工總承包單位或專業承包單位承包的全部工程，勞務分包單位計取的是除上繳給施工總承包單位或專業承包單位“管理費”之外的全部工程價款的；（6）施工總承包單位或專業承包單位通過采取合作、聯營、個人承包等形式或名義，直接或變相的將其承包的全部工程轉給其他單位或個人施工的；（7）法律法規規定的其他轉包行為。這里說一個我遇到的案例：某鄉鎮農村保障房項目，投資800萬，公開招投標由外省A公司承建，項目共四棟，把圩鎮周邊五個村的農村保障房均集中在一起建設，在上戶檢查入住情況時，有戶住戶反映其衛生間漏水，他說他叫本村做這工程的李某某幾次來維修均未回應，希望我們幫忙反饋下。當時我們就疑問了，工程不是公開招標由外地人施工承建的么，怎么會是本地人做的呢？帶著疑問在其他幾棟走訪時，可以問下工程是誰施工的？反饋回來信息是這四棟分別由保障房所涉及的四個村的四個人承建的，回去查業內資料時，剛好也發現了這四個人預撥工程款的材料。在找四個人談話后，確定該工程由圩鎮一個做工程的曾某掛靠A公司中標該工程，然后分包給四人承建的事實。

扶貧項目由于基本都是農村基本設施建設，因而設計及施工都相對比較簡單，技術含量也不高，因而現場審計結算時主要注意以下幾個方面：一是材料采購方面，檢查項目單位是否根據要求進行市場調研，以確定材料價格，排除施工單位故意抬高材料價格、增加工程造價的可能；二是設計變更方面，檢查在建設單位是否嚴格按施工圖施工并且不突破投標報價，對任何一方提出的工程設計變更，是否從申報制度上嚴格控制；三是施工組織設計方面，應審查施工組織設計是否從全局出發，抓重點抓難點，抓關鍵環節與薄弱環節，確保施工的連續性、節奏性和均衡性；四是索賠事項方面，重點檢查索賠事項是否符合合同規定，索賠金額是否合理，是否存在違反國家法律法規的情形；五是結算環節工程量是否按規定的計算規則執行，有無多計、重計、漏計工程量；材料用量和價格是否合理，有無應調未調及定額規定不應調整而在結算中又調整材料的情況；費用計算程序和取費標準是否配套，有無低級高套、虛增取費項目、重復計費、隨意提高計費基數等情況；工程預結算書計算結果是否正確，有無人為錯算、多算的情況；深入施工現場，抽查核對設計圖紙所記錄的尺寸，有無錯記工程量的情況。

審計作為國家治理體系中的重要組成部分，在精準扶貧工作中，貫穿始終，發揮著不可或缺的作用。黨的十九大對堅決打贏脫貧攻堅戰提出明確要求，要實現這一目標，脫貧工作仍然面臨著較大壓力和許多新挑戰。在攻堅拔寨的關鍵時期，我們審計要充分發揮自己的功能，認真落實精準扶貧具體要求，做好自己本職監督工作，確保扶貧政策落到實處、扶貧資金使用精確、扶貧工作開展順利，助力打贏脫貧攻堅戰。