黨政領(lǐng)導干部兩種“責任”的審計思考

■程光亮

為了加強黨政領(lǐng)導干部管理，維護財經(jīng)法紀，促進領(lǐng)導干部遵紀守法和廉潔自律。1999年5月中辦、國辦下發(fā)《縣級以下黨政領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計規(guī)定》，黨政領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任履行情況的審計監(jiān)督正式以制度的形式固定下來。2005年1月，按照中紀委、中組部、監(jiān)察部、人社部和審計署的意見，將黨政領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計范圍從縣級以下擴大到地廳級。2006年，《審計法》的實施為經(jīng)濟責任審計提供了法律依據(jù)。

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，生態(tài)環(huán)境問題也日趨嚴重。為此，黨的十八屆三中全會作出全面深化改革若干重大問題的決定，將加快生態(tài)文明體制改革納入全面深化改革總體部署。2014年7月，中紀委、中組部、中央編辦、監(jiān)察部、社會保障部、審計署、國資委聯(lián)合發(fā)布《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》，將“自然資源資產(chǎn)的開發(fā)利用和保護、生態(tài)環(huán)境保護以及民生改善等情況”列入地方各級黨政主要領(lǐng)導經(jīng)濟責任審計主要內(nèi)容之一。

至此，納入政府審計監(jiān)督范圍的黨政領(lǐng)導干部要承擔兩種責任，一種是任期經(jīng)濟責任，一種是任期自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護責任。

一、兩種“責任”的關(guān)系

按照《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》和《領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》的規(guī)定，黨政領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計與自然資源資產(chǎn)離任審計無論在審計對象、審計時間范圍（任期）、審計時間安排上（離任時或任中）都有相同之處，均可歸于經(jīng)濟責任審計范疇。在內(nèi)涵上，前者責任包括后者責任；在外延上，后者責任是前者責任的延伸或擴展。只不過前者更側(cè)重于可價值化、較為具體的有形經(jīng)濟鑒證，而后者則側(cè)重于較難價值化、相對抽象的無形資產(chǎn)評價。

兩種“責任”的關(guān)系，還可以簡要表述為：現(xiàn)有管理模式下，黨政領(lǐng)導干部如果想履行好上級政府下達的經(jīng)濟責任，就得消耗自然資源資產(chǎn)。反之，要想維護好自然資源資產(chǎn)、保護好生態(tài)環(huán)境，就難免要忍痛割愛，放慢腳步，放棄經(jīng)濟快速粗放式增長的模式，少征地、少毀林、少開礦。兩者在很大程度上是此消彼長或顧此失彼的關(guān)系。目前，實現(xiàn)“資源節(jié)約型”、“生態(tài)友好型”社會建設的路還很長，也很難找到具有普遍推廣性的做法。

二、兩種“責任”下的審計難題

黨政領(lǐng)導干部的兩種“責任”成為近年來各級審計機關(guān)審計監(jiān)督的主要工作之一。由于同一責任人同一任期存在兩種“責任”，為審計及審計評價帶來了實踐上的難題。

一是兩種“責任”很難在審計報告中同時正面評價。黨政領(lǐng)導干部兩種“責任”審計及其評價的主要依據(jù)是經(jīng)濟與社會發(fā)展的大政方針，是國家宏觀政策——“既要金山銀山”、“又要綠水青山”。如前所述，這是一個此長彼消或顧此失彼的關(guān)系。要履行經(jīng)濟責任，那就得發(fā)展經(jīng)濟，而發(fā)展經(jīng)濟維持經(jīng)濟穩(wěn)增長趨勢，就必須賣地搞房地產(chǎn)開發(fā)，就必須征地、開礦建工業(yè)園區(qū)招商引稅，就必須毀林占田搞高鐵、高速公路等基礎設施建設，就必須毀林開路搞各種名目的旅游開發(fā)。水土資源、森林資源、礦產(chǎn)資源等因此受到不可避免的破壞。兩種“責任”表現(xiàn)為一個矛盾的兩面。這一矛盾的兩面，讓審計及其評價陷入尷尬境地，正面評價經(jīng)濟責任履行情況，必然出現(xiàn)負面評價自然資源資產(chǎn)及生態(tài)保護責任，反之亦然。為了避免這一尷尬，審計機關(guān)只能把兩個可以同時實施的同類項目分成兩個項目，分別由兩個部門去實施，分開評價分開報告。這無形中增加了審計成本，降低了審計效率，也給被審計對象及其所在單位增加了負擔。而且因為兩種有可能背離的內(nèi)容表述，也給社會公眾監(jiān)督帶來了困惑，監(jiān)督效果因此大打折扣。

二是兩種“責任”目標考核指標難以評價和被接受。黨政領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任與自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護任期責任目標考核指標繁多。據(jù)審計了解的，這些指標共分七個大項：經(jīng)濟發(fā)展、固定資產(chǎn)投資、自然資源和環(huán)境保護、社會發(fā)展、社會穩(wěn)定、民生工程、政務環(huán)境。具體考核指標有近百個，有一些是大家都知道的，如GDP、財政總收入、固定資產(chǎn)投資總額、招商引資等，有一些是大家不很清楚的，如住房保障、非正常進京上訪、耕地保有量、改善民生工程等。還有一些額外加分的考核指標，如糧食總產(chǎn)量、新增造地、國家級生態(tài)縣建設等。近百項指標，90項完成得好可能沒人看見，但不到10項指標完成得不好或出了問題，就被發(fā)現(xiàn)且影響考核評價結(jié)果，最終影響官員個人仕途。下級政府及其部門領(lǐng)導為了這些考核指標而疲于應付，要么數(shù)據(jù)造假，要么顧此棄彼。如果審計根據(jù)條條框框，就事論事去評價，其評價結(jié)果難免有失客觀公允，被審計對象也很難接受。如此繁多的考核指標，在普遍很短的審計時間內(nèi)要去偽存真，客觀公正評價，對審計人員和審計機關(guān)來說，是非常困難的。事實上，審計人員大多數(shù)情況下是根據(jù)被審計對象的述職報告（或單位年度總結(jié)）和相關(guān)職能部門的考核結(jié)果來分析評價的，而具體執(zhí)行考核的職能部門，有些本身也是被審計對象。這種審計評價結(jié)果就很難讓被審計對象信服，更不用說得到社會公眾的接受和支持了。

三、破解兩種“責任”審計難題的思考

黨政領(lǐng)導干部兩種“責任”帶給審計難以同時正面評價的難題，其主要原因之一是地方政府普遍持續(xù)多年的招商引資政策。

通用型的招商引資政策不僅導致土地資源日益枯竭，生態(tài)環(huán)境日益惡劣，引資的農(nóng)民生存狀況和身心健康受到嚴重影響，而且破壞了市場經(jīng)濟秩序，虛假的指標（GDP和財政收入等）增長誤導了國家宏觀決策，還滋生和助長了政府及其部門官員腐敗。破解這一難題，建議優(yōu)化招商引資政策。如推行地域經(jīng)濟，工業(yè)、農(nóng)業(yè)、旅游等因市縣、因地域各有側(cè)重，中央層面目前做不到，至少可以省級層面統(tǒng)籌財力，協(xié)調(diào)各市縣均衡發(fā)展；撤銷部分市縣工業(yè)園區(qū)，退工業(yè)園區(qū)土地、林地還農(nóng)，切實保護生態(tài)環(huán)境。當然，目前這些對策只是理論上的，實際操作面臨很多困難。審計方面，可以將這兩種“責任”整合在一起審計并評價，有“正”有“負”，客觀公正評價黨政領(lǐng)導干部任期責任履行情況。

黨政領(lǐng)導干部兩種“責任”帶給審計評價操作困難，評價結(jié)果難以被接受的難題，其主要原因之一是上級黨委政府及其部門對下級黨委政府及其部門的目標考核指標過多過雜，相當部分指標超出下級職責范圍，且因財權(quán)與事權(quán)嚴重分離，根本不可能全面完成各項考核指標。

破解這一難題，實際也是配套解決前面一個難題，建議：取消大部分考核指標，簡化考核程序；區(qū)別地區(qū)、部門考核模式和考核方法；整合考核資源，改變職能部門各自考核，甚至既當運動員又當裁判員的現(xiàn)狀，可以由財政績效管理考核牽頭。切實緩解基層政府及其部門的壓力，壓力越大，造假越多。與其假數(shù)據(jù)、假政績欺上瞞下，不如來點實在的，說到底，還是要政府以服務為主，少摻入干預市場。審計方面，發(fā)揮審計職業(yè)特長，做好審計的本職，以評價被審計對象履行職責情況為主，陌生領(lǐng)域盡量避免涉及。真要涉及生態(tài)環(huán)境保護、大氣水質(zhì)污染等專業(yè)領(lǐng)域，盡量采用職能部門及其專家結(jié)論，避免因?qū)徲嬐庑谐霈F(xiàn)的審計報告質(zhì)量低劣和不被接受。