電力體制改革對電網公司投資管理的影響及對策探析

■孫泉輝 程 嵩 王 鐘

一、引言

作為世界電力生產大國，中國的電力行業改革倍受社會各界關注。始于2002年3月的上一輪電力體制改革的核心是“廠網分開、競價上網”，電力體制改革呈現輸配電一體化，電網壟斷市場的特點。上網電價和終端電價實施政府定價，這使得市場機制難以發揮作用。2015年3月15日，《中共中央、國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發〔2015〕9號）（以下簡稱中發9號文）正式發布，拉開了新一輪深化電力體制改革的大幕，對電網企業帶來了強有力的沖擊（陳珍等，2016）。

我國新一輪的電力體制改革是以市場化為主要方向，政府調整、重建、完善市場體系的全過程，此次電力體制改革把建立健全電力市場機制作為主要目標，逐步打破電價相關壟斷，改變電力統購統銷的狀況，不斷推動市場主體的直接交易，發揮市場在資源配置中的決定性作用。中共中央、國務院印發的“9號文”及其相關核心配套文件，如《省級電網輸配電價定價辦法（試行）》（發改價格〔2016〕2711號）（以下簡稱《定價辦法》）等明確了深化電力體制改革的重點和路徑，在輸配電價改革、售電市場放開、電力交易市場化改革、新增配網投資放開等方面提出了改革要求。新電改形勢下，電網企業原有的投資管理模式將會受到沖擊，亟需梳理現狀、發現問題、尋求解決方法。

本文將從投資管理的三個方面：投資計劃、投資能力及結果評價、資本布局三個方面來探討新電改對電力企業投資管理產生的影響，提出現有投資管理在新電改形式下的問題，并且提出針對性的應對策略。

本文的貢獻如下：（1）解讀政策，幫助電網企業厘清新電改對企業的新要求，明確今后優化方向，以達到配合、主動順應改革要求的目的。（2）提高電網企業投資管理效率，保證電網企業的持續發展。本文試圖尋找一種適用于電網企業的投資管理過程模式，降低投資過程中的不確定性，最終實現投資效益的最大化。（3）指導實踐工作，為行業或其他公司提供借鑒意義。本文梳理了電改對電網公司投資管理的影響，分析了目前存在的問題并且提出針對性建議，最終期望為整個電力行業的改革和發展提供借鑒意義和啟示。

二、電力體制改革對投資管理的主要影響

（一）宏觀影響

1.盈利模式發生改變。

新一輪電改的推進，從很大程度上打破了原有的利益格局，發電企業、電網企業、終端客戶都會受到不同程度的影響。其中電網企業是本輪電力改革中遭受沖擊最大的一方。《定價辦法》明確了省級電網輸配電準許收入的計算公式為：準許收入=準許成本+準許收益+價內稅金。輸配電價改革的實施，改變了電網以往依靠“購銷差價”的盈利模式，促使電網從盈利單位轉變為公用事業單位。

2.市場壟斷被打破。

新一輪的電改將徹底打破電網企業一家獨大的銷售電力的格局。一方面允許社會資本投資增量配電業務；另一方面售電公司準入幾乎市場化，發電公司及其他社會資本均可成立售電公司。在這種背景下售電側將迎來大量社會資本進入，售電業務市場將形成完全競爭的格局（史璐，2016）。在電力銷售方面，盡管電網公司具有先發優勢，但也要從商業模式和營銷渠道上下功夫，以應對后來進入者的挑戰。

3.對投資管理提出了更高的要求。

《定價》明確了有效資產是核定準許收入的關鍵因素，只有納入有效資產范圍的資產才能計提收益獲得回報，并得到運營成本補償。因此，做大做強有效資產與“準許成本加合理收益”的核價模式意義重大，一方面，主網的投資區域飽和，對存量的有效資產技術改造，使其能延長資產壽命，更好的發揮資產效益。另一方面，在增量有效資產這塊做文章，在電網企業內部核定的投資規模、符合電力規劃的前提下實現精準投資。

（二）電網公司目前存在的問題

1.投資計劃。

（1）投資計劃調整問題。

符美靜等（2016）認為，電力規劃是引導電網投資的約束性、綱領性文件，在將其落實為年度投資計劃的過程中，應充分發揮綜合計劃承上啟下、管控投資的重要作用。目前，電網企業發展部門組織基層單位在年中對各項目投資計劃開展調增或調減，基層單位對投資計劃不足的項目會主動申請調增，對投資計劃結余較大的項目申請調減的情況較少，存在投資額度浪費的情況。從實際資產轉資情況看，公司累計形成的固定資產也低于核準投資額，意味著面臨后期投資壓力巨大的問題，且若不投資則將面臨準許收入被扣減的風險。

（2）項目編制深度問題。

就電網企業現狀而言，220KV及以上電網投資維度按單項、金額按可研報備；220KV以下電網投資維度按打捆，金額按總額報備。根據電網企業近年項目竣工決算統計，項目決算（含稅）主網項目較可研結余率以及配網項目較概算結余率普遍較高。此外，電網企業在項目全過程管理中，因主觀或客觀原因存在建設、結算、決算等進度滯后，部分項目存在長期掛賬情況，如嚴格按照政府核定的工期計劃來核定投資，將存在核減風險。

（3）項目屬性界定問題。

我國電力部門實行的監管制度里，最重要的部門其實是對輸配電成本進行監管，然而，我國電網企業只是將政策落實到一個表面的歸集和分類，具體核定標準卻未進行明確要求，直到2014年年底，才在深圳開始了輸配電價格管制的試點，也出臺了相關辦法，但其他省份依然是維持了原來的情況，沒有對準許成本這個概念進行明確要求與執行，所以總體上看來，是缺乏對準許成本的認定的。缺乏對有效成本的認定，將會直接影響管制機構對電價的制定，進而影響準許收入。

2.投資能力及結果評價。

（1）缺乏有效的投資篩選方式。

電網企業的電力項目投資具有規模大、周期長、不可替代、投資效果不確定、不確定性因素多等諸多特點，這使得在有限資源和一定目標下的經濟合理的電力項目投資決策變得更為復雜和困難。在新的盈利模式下，為提高準許收入，電網企業通過增加投資來擴大增量有效資產的動機很強。這將導致與電力改革期望相背離。

其次，現有管控體系框架下，以從業人員經驗為主要依據的傳統投資需求預測模型，難以保證市場分析預測的準確度，導致投資需求預測和投資能力預測缺乏科學的理論依據和方法支撐。

（2）缺乏科學的投資效益評價體系。

目前投資項目的評價體系往往偏重于規劃成效、安全性、可靠性等某一方面的內容，配電網項目的可行性研究報告僅側重于項目的必要性與可行性的論證，缺乏對項目的投資效益的論證。這種粗放式的評價指標也難以滿足電網發展過程中所面臨的各種要求。另外，在項目投資效果評估反饋方面，缺乏完整的評估反饋體系，導致項目效果評估結論難以有效影響后續投資決策的制定和項目立項的安排，資源利用效率難以保證。

3.資本布局。

（1）技術創新需要加強。

在科學技術不斷發展的背景下，技術創新與企業的發展息息相關，對電網企業來說同樣如此。因此新一輪電力體制改革和能源電力科技創新將重塑電力工業體系。電網企業必須要自發推進技術創新、加強技術創新，研發提升電網功能的新技術，推進能源互聯網建設。

（2）傳統營銷模式面臨挑戰。

一直以來，電網企業的售電業務處于壟斷的地位，這使得電網企業受固有觀念的影響，致使市場拓展過程中電力營銷存在普遍的工作人員素質較低、競爭意識不高、手段較為落后、服務觀念陳舊等諸多問題，進而阻礙電力營銷的市場發展（胡睿，2015）。新電改下，售電側市場引入競爭機制，意味著將有其他售電公司進入售電側市場參與競爭。現有的“獨買獨賣”的模式也很有可能成為歷史，轉而展開國網二級售電公司與其他售電公司共同競爭的新局面（周志強，2015）。同時用戶有了更多選擇，賣方市場將會轉變為買方市場。因此在新電改的背景下，傳統的電力營銷模式將受到極大挑戰。

（3）商業模式急需創新。

在售電端市場開放和節能增效大背景下，全球涌現出一批創業公司積極創新商業模式。各種分布式能源企業（如光伏企業）、智能儀表、儲能電池、電動汽車企業發展迅猛。新加入企業的競爭和來自用戶的競爭也迫使電力企業積極創新商業模式。如果電力企業不能迅速調整其商業模式，那么，敏銳把握用戶需求并提供優質服務的創新企業將迅速崛起。

三、主要對策

（一）投資計劃應對策略

1.用足政府核定投資。

一是電網企業應緊扣政府核定額度，通過融資租賃等方式加大投資計劃安排力度。二是積極配合國家能源主管部門制定電網發展規劃，根據電力供需實際情況滾動調整電網規劃，并及時向政府部門報備，確保電網規劃符合監管要求。不允許安排不符合規劃、未履行審批程序的電網項目。三是開展新形勢下電網投資方向研究。近年，省級電網企業主網建設已趨于穩定，投資需求已趨于飽和。基于做大有效資產對于核價的重要意義，亟需公司開展新形勢下電網投資方向的研究。

2.加強項目計劃結余考評。

為控制結余率，應設置考評指標，引導各單位提高項目轉資率。同時，電網企業還應積極推動“三率一致”（工程累計完工進度、實際累計工程成本、實際累計投資完成）工作。強化過程監督，并加快推進主、配網工程自動竣工決算工作，規范項目過程管理，推動電網投資加快形成有效資產。

3.加強項目屬性審核力度。

一是滿足資本化條件的運維項目應通過技改或配網基建項目落實。二是對符合資本化條件的科技項目，應合理區分研發性成本性支出和成果性資本性支出，加大無形資產規模。

根據配電網投資效益綜合評價結果，在考慮地區配電網項目投資總金額和投資分配比例的約束下，充分考慮待投資項目所在地區的供電規模、售電量、投資風險、期望收益、配電網發展協調性等影響因素，合理分配配電網項目投入資金，不斷優化單體項目和項目群綜合效益投資決策，進而提升地區配電網項目的整體投資效率，從而能夠進一步提高國有資產投資項目的精細化水平。

（二）投資能力及結果評價方法

1.建立項目投融資決策優化模型。

由于電網企業的資金流出主要用于電網工程建設等資本性投資，電網基礎設施擴建和升級關系國計民生，其資金需求剛性較強，一般按中長期規劃年度預算編制。受政策影響，電網公司的股權融資方式較少，債務融資的運用較為普遍。債務融資的稅盾效應以及杠桿效應可以讓有限的資本為企業創造更多的效益，但本息支付也帶來了財務風險。因此，選擇正確、可行的投資項目很有必要，另外還需根據實際的投資情況選擇合適的融資規模，確保企業有充足的現金償還本金和利息。根據Borgulya（1997）提出的分離理論，在理想的資本條件市場下，投資決策與融資決策可以分開進行。但在現實的非理想的資本市場條件下，不存在單一的金融市場利率，這使得分離理論失效。綜上所述，在評估項目的投資可行性時，需分兩步考察項目的經濟效果。

基于上述分析，可以采用張沈生（2004）提出的分步優化模型，分兩步對投資與融資進行優化。首先從全投資現金流量表出發，構造以全投資的財務凈現值最大為主要目標函數的0-1整數規劃模型，用于解決投資項目決策優選的問題，作為整個求解過程的第一步。然后，以第一步求得的最佳方案作為基本方案，分析不同籌資方式和籌資結構對于方案自有資金現金流的影響，以自有資金現金流量表為基礎，構造以自有資金財務凈現值最大為主要目標函數的融資決策的優選模型。該模型同樣采用多目標規劃方法，含有多個目標并且增加了債務比率和借款總額上限等約束限制。這樣，便可以在一個模型體系中分兩步實現投資決策和融資決策的優化，從而得到投融資決策組合優化的最佳方案。

2.建立多層次的投資效益評價體系。

針對電改的新要求，電網企業今后應該以實現投資價值最大化為目的，拓展評價內涵，引入多樣化評價方法，開展以單體項目、建設區域、管理單位為對象的多層次投入產出評價研究，通過多維的量化評價結果為項目排序、預算安排、績效對標等方面的決策提供科學依據。

（1）開展資產組投入產出評價，提高單項投資效益。

構建資產組，歸集配網資產財務資源投入以及配網安全性、可靠性、經濟性等產出信息，以相關資產組的最高投資需求得分作為該項目的投資需求水平，進行各計劃項目的投資排序，并根據投資規模合理安排投資項目，從而減少低效、無效投資。

（2）開展區域級投入產出評價，輔助預算合理分配。

構建單位級有效資產投入產出評價指標體系，建立投入產出效率評價模型、投入產出系數計算模型、資本成本預算分配模型，科學評價公司有效資產的投入產出效率水平，輔助資本性及成本性預算分配，提高投資回報水平。

（3）開展單位級投入效率評價，提升資源利用水平。

對電網發展及生產經營進行綜合評價。一是利用成熟的投入產出效率評價工具DEA（數據包絡分析）法，利用DEA工具的投影分析結果幫助各單位發現自身的薄弱環節，有針對性的對各種投入資源進行優化提升。從而達到提高資源利用效率的目的。

（三）資本布局應對策略

1.以智能電網為基礎，構建能源互聯網。

（1）概念介紹。

能源互聯網可理解是綜合運用先進的電力電子技術，信息技術和智能管理技術， 將大量由分布式能量采集裝置，分布式能量儲存裝置和各種類型負載構成的新型電力網絡節點互聯起來，以實現能量雙向流動的能量對等交換與共享網絡。

（2）前景分析。

在電力體制改革市場與能源互聯網體系下，電力用戶的多樣性服務需求在未來會呈現爆發增長。在未來的發展當中，售電主體想要在未來的市場上占優勢，有必要在能源互聯網策略上多下功夫。

陳小富（2017）認為隨著社會公眾對環境日益關切，對清潔能源、節能降耗寄予更高期望，促使能源企業從供應資源向提供服務轉變。能源系統和大、智、移、云以等領域融合，將形成智慧能源系統。王君安（2017）認為電網公司應借助能源互聯網，充分發揮現有市場、人才、技術等優勢，突破創新壁壘，主動進行創新。能源互聯網下的電網前景分析如下：

圖1 能源互聯網前景分析

2.成立售電公司，參與市場競爭。

新電改后，初步顯現出競爭性售電市場的特點。除現供電公司外，政策已允許其他組織機構擁有售電職能。在此區域內，用戶擁有購電的選擇權，同時可以與新的售電機構自主協商電價，對此應采取如下策略：

（1）響應市場需求，提供一體化服務。

依據市場需求，組建自己的售電公司，經營售電業務，充分發揮電網企業輸配電運營權優勢，為客戶提供輸配電、售電、電力增值服務等一體化服務。

（2）加強成本分析，提高盈利水平。

明確輸配電成本分析，從輸配電網的建設、運行、維護檢修等全壽命期測算成本。依據成本分析，制定職責明晰、水平合理、監管有力、科學透明的電價體系。

（3）加強與社會資本合作。

加強與社會資本合作，引入社會資本和先進的管理理念，補足其資產不足和短板，共同出資組建售電公司或共同建設增量配電網，提高市場占有率。

3.豐富增值服務。

目前基本電力銷售模式是售電公司最主要的經營模式。在“多買多賣”市場格局競爭形勢下，售電公司需要開展多樣化和新穎化的服務業務，而已有的增值服務涉及面還不夠全面，很有必要增加新的增值服務。因此，參照肖先勇（2016）的做法，電網企業可開展以“五化”為核心的電力增值服務，即個性化電力服務、節能化電力服務、清潔化電力服務、網絡化電力服務、綜合化電力服務。

四、結論

電力體制的改革對電網企業的投資發展提出了新的要求，特別是輸配電價的核定以及售電側的放開對電網企業的盈利模式以及市場的壟斷地位影響深遠。本文分析了輸配電價改革對投資管理環節的影響，提出電網規劃體系中應當注意的要點和要求，對電網企業投資管理環節的優化提出了建議。

在投資計劃方面，主要包括：第一，用足政府核定投資，應緊扣政府核定額度，通過融資租賃等方式加大投資計劃安排力度；第二，加強項目計劃結余考評，強化過程監督，規范項目過程管理，推動電網投資加快形成有效資產；第三，加強項目屬性審核力度，從而能夠進一步提高國有資產投資項目的精細化水平。

投資能力及結果評價方面，本文首先歸納了我國當前電網企業投資項目選擇和效率評價的現狀。基于電網企業目前在投資上的現狀和不足，從投資項目選擇和投資效益評價兩個方面提出了相應的應對策略。第一，建立項目投融資決策優化模型，將有限資源投入到最重要、最急需的地方。第二，分別基于單體項目、建設區域和管理單位三個層面建立多層次的投資效益的評價體系，通過多維的量化評價結果為項目排序、預算安排、績效對標等方面的決策提供科學依據。

投資布局方面，首先，加快建設以智能電網為核心的高效、清潔的能源互聯網。其次，開拓商業模式，豐富增值業務，提升客戶的用電體驗。在次，健全市場化運作機制，提升市場競爭力，積極參與市場競爭。

綜上所述，電網企業在擴大投資規模、推進資本布局的同時，應謹記自身作為央企的責任和使命，積極服務我國經濟社會發展，滿足我國人民美好生活需要，為加快“兩個高水平”建設作出新的貢獻。