基層央行制度執行中完善約束懲處機制的思考

■施 林

從近年來基層央行各類監督檢查情況來看，各分支機構仍不同程度存在執行制度不嚴、風險隱患頻現等問題，且呈現“前查后犯、此查彼犯、屢查屢犯”等典型特征，這些問題的存在，既有合規認識不夠、責任意識不強等主觀原因，也有體制機制不暢、問責措施不力等客觀原因，但追根索源是約束懲處機制失靈，違反制度成本較低，從而導致制度權威性和嚴肅性大打折扣。因此，建立健全約束懲處機制對落實制度、改進管理、促進發展具有重要的現實意義。

一、約束懲處機制在制度執行中的必要性

制度管用的前提是制度能堅決執行、權威能有效維護。制度執行有力，問題和風險就能有效控制；制度執行不力，問題和風險則會頻發。因缺乏行之有效的約束懲處措施，制度權威必將受到質疑和挑戰，制度執行必然面臨“縮水”，應付執行、選擇執行、歪曲執行和拒不執行等都將在人民銀行各級行客觀存在。特別是在當前從嚴治行的新形勢下，一系列案例告誡我們，若不能盡快完善制度執行懲處機制，幻想“時常提提、偶爾督促”就能使制度得到有效執行，顯然是不切實際和難以奏效的。為此，盡快建立和完善基層央行約束懲處機制勢在必行，該機制應以實現央行治理為目標，以績效管理和問責處理為手段，對違反制度的錯誤及時提醒糾正，作出相應處理，才能有效維護制度的嚴肅和權威。通過不斷強化制度執行意識，日積月累，化風成俗，逐步在人民銀行系統形成尊崇制度、遵守制度、捍衛制度的良好風尚和制度文化，把制度規定轉化為全行黨員干部的自覺行動和行為準則，才能有效實現長治久安的目標。

二、當前制度執行約束懲處機制存在的問題

1.懲處落實認識錯位。從當前分支行履職實際來看，各級行普遍存在“三重三輕”的錯誤認識，即：重業務創新、輕基礎管理，重業績考核、輕制度執行，重問題檢查、輕問責懲處，忽視了各項基礎工作是人民銀行有效履職的重要保證。另外，部分行重創新、輕基礎的考核機制，也給各級行有效履職形成錯誤或不良導向。少數單位（部門）負責人缺乏全局觀念，對如何遵守和執行制度提得較多，但對違反制度如何懲處落實不夠，擔心造成不良影響，對違反制度本應追究的人和事選擇敷衍塞責、息事寧人，缺乏應有的原則和立場。懲治違反制度的人和事遲遲無回音，久而久之使大家對制度懲處產生不落實、難執行或做樣子的錯誤認識，使得一些人心存僥幸，打擦邊球，搞“下不為例”，導致違規問題持續不斷、屢查屢犯。

2.懲處落實操作較難。通過制度梳理發現，目前各類制度中懲處措施相對零散，缺乏系統性，要求和方法也不一樣，有些制度對如何懲處作了具體的規定，如：《中國人民銀行關于違反基本建設規章制度的處理暫行規定》中明確了懲處執行單位和懲處流程，但懲處流程較為復雜，分別涉及會計、內審（上級）、紀檢（上級）、會計（上級）、人事（上級）等多個部門，同時需經組織同意，懲處執行中溝通事項多，協調難度大，操作性不強。另外，有些制度雖對懲處標準予以明確，如：《中國人民銀行工作人員違反規章制度行為處理暫行規定》，但未能在制度中明確具體懲處執行部門和流程，導致懲處措施虛置，未能真正起到維護制度權威的功效。

3.懲處落實協調不暢。從分支行制度執行懲處實施來看，因缺乏懲處協作的平臺和機制，部門資源整合不夠，條塊分割明顯，合力發揮有限，懲處機制建設上“問題”與“問責”相互脫節，如：內審和業務部門掌握較多制度執行問題，但缺乏必要懲處手段；而人事部門對行員考核問責、紀委監察部門對黨員違紀追責等懲處手段較為完備，但無問題、缺對象，懲處手段難以真正有效發揮。另外，制度制訂者與監督問責執行者未能建立長期良性互動，制度制訂、懲處實施、問責落實未能形成有序推進的整體，因違反制度的問題、種類、原因錯綜復雜，懲處標準和依據僅依靠單個部門難以準確界定，懲處工作誰主導、誰負責、誰落實以及具體標準如何明確等，缺乏更高層次的決策協調機構，致使懲處落實推進較難。

4.懲處落實監督缺乏。當前，在對前期問題整改后續跟蹤過程中，各項跟蹤檢查仍側重于對前期問題的整改，對違反制度相關懲處措施執行與否、落實如何未能建立必要的回訪和跟蹤，懲處措施容易流于形式。特別是懲處措施本身就是針對人的工作，一些履職部門不想得罪人、不愿較真碰硬的心態客觀存在，且較多制度懲處標準未能細化明確，亦輕則輕、能免則免，懲處落實自由裁量權較大，選擇性執行或不予執行的情形在各級行也都客觀存在，源于懲處落實監督缺乏，制度的嚴肅性和權威性受到一定程度的挑戰。

三、完善制度執行約束懲處機制的建議

1.提高制度執行認識，強化責任擔當意識。

制度執行好壞是關系人民銀行能否安全有效履職的關鍵，基層行要提高政治站位，深化思想認識，主動將制度執行與從嚴治行的新形勢結合起來。在問題整改和懲處實施過程中，行黨委應充分履行好主體責任，紀委履行好監督責任，分管領導履行好領導責任，各方發揮合力，努力營造制度面前人人平等、制度面前沒有特權、制度約束沒有例外的共識，切實做好問題整改和懲處落實工作。單位負責人是本單位（部門）制度執行的第一責任人，要帶頭學習制度、嚴格執行制度、自覺遵守制度、時刻維護制度，堅決防止任何漠視制度、觸碰紅線的行為，通過完善制度執行約束懲處機制，落實好違反制度各項懲處措施，把制度“鐵規”堅決落到實處，推動制度有效執行，切實維護好人民銀行各項內控管理安全。

2.建立懲處協調機制，整合懲處問責措施。

有效的監督是發現制度落實與否的關鍵，而問責是確保制度執行最有力的督促手段。針對當前制度執行懲處措施較為零散、操作性差等問題，要制訂和完善《違反制度執行情況懲處落實協調機制》，由紀委、人事、內審及相關業務部門共同參與，加強協調配合，共同做好違反制度執行懲處落實工作。要對現行零散懲處措施進行全面梳理，在綜合考慮違反制度嚴重性、危害性、主客觀因素外，制訂《工作人員違反規章制度行為處理實施細則》，明確不同問責主體，列出關鍵核心風險業務違規問責清單，根據違規操作不同情形和產生后果嚴重程度，構建包含工作考核、評優評先、政紀處分、黨紀處分和干部選拔任用等不同層次、標準和形式的懲處措施，讓制度執行的嚴肅性得到充分彰顯。通過規范懲處程序，細化懲處標準，強化制度執行懲處的科學性和有效性，形成違反制度懲處的強力震懾。

3.明確懲處責任分工，強化懲處責任落實。

要將“問題”與“問責”緊密結合，對制度執行和懲處中表態多調門高、行動少落實差、屢查屢犯作風不實的，納入懲處的重點，堅決予以追責和問責。行黨委要不定期對制度執行懲處措施實行專題會商制度，由黨委書記或紀委書記召集會議，紀委、人事、內審及相關業務部門參與，共同研究確定違反制度執行懲處措施。監督部門要負責提供檢查發現違反制度的情況，紀委、人事及相關部門根據職責權限對移交情況提出懲處建議，經集體研究商定懲處初步意見，提交黨委同意后實施。紀委、人事部門依照職責分工啟動懲處責任追究措施，相關情況納入所在單位（部門）年度考核結果，同時將違規問題、懲處措施通報所在單位（部門）及其所屬上級業務主管部門。對違反制度產生較大影響、具有普遍代表性的典型案例，應在轄內予以點名通報，以達到懲戒一個、警示一片、教育全行的目的。

4.建立懲處跟蹤機制，營造從嚴管理氛圍。

監督部門要有責任擔當精神，敢于較真碰硬，以嚴實、優良的工作作風，確保各類懲處措施堅決落到實處。要實現責任和壓力逐級傳導，懲處要明確責任、落實到人，通過抓住人這一關鍵因素，堅決做到大病小病同治，對上對下都嚴，治標治本都實，持之以恒堅持，防止出現反彈。另外，建立懲處跟蹤評價機制，持續監督，定期問效，對情節輕微、迅速整改，且未造成風險損失的，可予從輕或減輕懲處。對后期繼續頂風違紀、屢查屢犯、拒不整改的，應予從重或加重懲處。努力在全行營造從嚴治行、擔當有為的工作氛圍，為制度堅決執行提供強有力的監督保障。