新時期中國氣候變化科技部署的格局與趨勢評估

張雪艷　汪航　滕飛　閆冬　王文濤　馬欣

摘要：我國履行《巴黎協議》下國家自主貢獻（NDC）的承諾對應對氣候變化科技工作提出了更高要求，也帶來了巨大的機遇。隨著“十三五”我國科技體制改革的深入，國家和地方應對氣候變化的科技部署出現了較大變化。本文通過廣泛的調查問卷，運用社會網絡分析方法和Net-Map工具，發現應對氣候變化科技投入的總量雖有較大增加，但領域布局仍不平衡，科技經費資助渠道仍需整體優化。據不完全統計，“十三五”期間應對氣候變化中央財政科技投入達到261.32億元，顯著高于“十二五”末期的138.59億元，但應對氣候變化科技投入在各領域的布局并不平衡，減緩領域一家獨大的局面仍在繼續甚至加強，影響及適應領域的支持不足。氣候變化科技的資助渠道雖然得到優化和整合，但仍未單獨設立氣候變化重點專項，立項形式仍較分散，需要對應對氣候變化科技任務進一步優化整合。地方氣候變化科技資源布局的差異較大，與地方的經濟發展水平、自然環境具有密切的聯系。未來我國應對氣候變化科技管理和部署需要進一步深化改革，應對氣候變化科技投入仍需要大幅增加，各領域投入需要傾向性的平衡。按照面向國家需求和國際前沿、突出全球視野和原始創新、兼顧傳統優勢與新交叉增長點的原則，加快制定科技應對氣候變化的2035戰略，為全面落實國家自主貢獻目標及行動和國內應對氣候變化工作提供有力支撐。

關鍵詞：氣候變化;科技創新;投入部署;評估

中圖分類號：X32 文獻標識碼：A 文章編號：1002-2104（2019）12-0019-07 DOI：10.12062/cpre.20190901

當前，全球在努力實現《巴黎協議》確認的將本世紀末全球平均溫升控制在不超過工業化前2℃并努力控制在1.5℃內的長期目標，中國政府致力于發展路徑的創新，努力走上一條高要素生產率的可持續低碳發展路徑，全面實現國家自主貢獻（NDC）提出的目標[1]。

強化科技支撐是實現NDC目標的核心內容。我國高度重視應對氣候變化科技創新工作，在國家層面的科技發展戰略規劃中明確了應對氣候變化的相關任務方向，并制定了專門的應對氣候變化科技發展專項規劃。《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》將“全球變化與區域響應”列為十大面向國家戰略需求的基礎研究領域之一。提出“積極參與國際環境合作。加強全球環境公約履約對策與氣候變化科學不確定性及其影響研究，開發全球環境變化監測和溫室氣體減排技術，提升應對環境變化及履約能力”的發展思路[2]。2017年4月，科技部、環境保護部和氣象局聯合發布了《“十三五”應對氣候變化科技創新專項規劃》[3]，提出了科學、技術、國際戰略與管理和能力建設四方面的發展目標，明確了深化應對氣候變化的基礎研究、加快保障基礎研究的數據與模式研發、建立氣候變化影響評估技術體系、建立氣候變化風險預估技術體系、推進減緩氣候變化技術的研發和應用示范、推進適應氣候變化技術的研發和應用示范、深化面向氣候變化國際談判的戰略研究、深化面向國內綠色低碳轉型的戰略研究、加快基地和人才隊伍建設、加強國際科技合作10個任務方向，是“十三五”時期應對氣候變化科技工作的行動指南。

“十三五”時期正是我國科技體制改革的重要階段。在習近平科技創新思想的指導下[4]，中共中央、國務院分別于2015年頒布《關于深化體制機制改革 加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》[5]，以及于2016年頒布《“十三五”國家科技創新規劃》[6]，并制定了《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案的通知》[7]。改革前，我國各部委國家科技計劃有100多項，資源分散、效率不高。改革后，原來由“863”“973”“支撐計劃”“重大專項”等組成的國家科技計劃體系改革為國家自然科學基金、國家科技重大專項、國家重點研發計劃、技術創新引導專項（基金）和基地與人才專項五大計劃。改變了過去由政府管理科研項目的模式，交由合格專業機構來管理國家科技計劃。同時，地方科技部門的職能和資源配置能力也出現了較大變化。因此，在新時期科技體制改革的背景下，面向我國承擔的國際義務和國內應對氣候變化的行動需求，需要審視氣候變化科技部署格局是否能夠全面發揮支撐作用。以科學技術部、中國氣象局、中國科學院、中國工程院聯合牽頭編制《第四次氣候變化國家評估報告》為契機，面向國家和地方的科技主管部門，開展系統的調查，對當前我國氣候變化科技的部署和趨勢進行深入分析，揭示我國氣候變化科技的宏觀格局，為全面落實我國的國際義務和國內行動需求提供參考。

1.1調查對象與口徑

我國應對氣候變化科技管理體系由國家、部門和地方三部分組成。由國家發布整體的應對氣候變化科技規劃和行動方案，部門制定管轄領域的應對氣候變化科技規劃，地方政府負責制定地方應對氣候變化科技規劃和行動方案，如圖1。

經過本輪科技體制改革，國家科技計劃管理改革啟動實施，將分散在中央各部門的財政科研項目優化整合為國家五類科技計劃[7]，各部門、各地方結合行業和地區發展需要，部署了一系列應對氣候變化科技任務，見圖2。

由于中央政府相關部門的科技資源和項目管理集中在國家科技項目體系中，本文的調研對象主要面向國家和地方科技主管部門的應對氣候變化科技工作，而調研的口徑是氣候變化科技相關的基礎研究、影響適應、減緩和對策研究等領域的項目和科研經費。

1.2調查問卷

向國家科技主管部門相關司局和地方科技主管部門發送調查問卷材料，主要內容為：2015年至今應對氣候變化科技政策與行動概況、應對氣候變化的科技政策與行動效果、應對氣候變化科技面臨的問題與新挑戰，具體信息包括應對氣候變化項目名稱、執行期、經費來源、經費數量、研究內容、重要成果、成果轉化情況和人才培養等。發出問卷35份，覆蓋國家科技主管部門和34個省級行政區科技主管部門，收到有效問卷回復28份。

1.3分析方法

為深入分析國家和地方科技主管部門在應對氣候變化科技部署中的角色和作用，運用社會網絡分析（Social Network Analysis，SNA）方法，采用Net-Map工具識別氣候變化科技部署網絡的結構和布局，基于調查問卷獲得的數據，以可視化社會網絡的方式提供網絡參與方的連接關系和貢獻度[8]。通過Net-Map工具繪制的社會網絡圖，可以直觀地識別出不同省級科技主管部門對氣候變化不同領域的重視程度差異，反映出氣候變化科技資源的數量差異和流向，為整體認識我國氣候變化科技的部署與趨勢提供定量的結果。

2結果分析

2.1國家層面氣候變化科技政策與項目部署

應對氣候變化相關領域科技任務部署情況見表1。根據國家氣候變化科技的總體部署， 2016年4月，國家發改委聯合能源局下發了《能源技術革命創新行動計劃（2016—2030年）》，將二氧化碳捕集、利用與封存技術創新列為15個重點任務之一。2016年10月，環境保護部組織起草并由國務院印發《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》，進一步提出在煤基行業和油氣開采行業開展碳捕集、利用和封存的規模化產業示范，推進工業領域碳捕集、利用和封存試點示范等工作。2018年，自然資源部印發《自然資源科技創新發展規劃綱要》明確了“建立極地驅動全球氣候變化的系統理論體系，及對我國天氣和氣候顯著性影響機制”任務，國家海洋信息中心編制并實施《國家海洋信息中心業務發展規劃（2016—2020）》，明確提出了“加強應對氣候變化與海洋防災減災業務支撐能力”的要求。水利部印發了《關于實施創新驅動發展戰略 加強水利科技創新若干意見》，并聯合科技部印發了《“十三五”水利科技創新規劃》，將“氣候變化”作為“十三五”學科建設和創新發展的重要方向。2016年，中國氣象局印發的《中國氣象局關于加強氣候變化工作的指導意見》，明確了氣候變化工作的重要性、發展思路、目標、重點工作。2018年，印發《中國氣象局關于加強生態文明建設氣象保障服務工作的意見》。“十三五”期間，中國氣象局印發《氣候變化重點工作計劃》，細化工作任務，明確責任單位，加強對氣象部門氣候變化工作的總體指導。2016年，國家民航局出臺了《民航科技發展“十三五”規劃》和《民航節能減排”十三五”規劃》，依據規劃，支持一批基礎性、共性科研項目，把研究成果轉化為民航應對氣候變化工作的政策法規和標準等。國家林草局制定的《林業應對氣候變化“十三五”行動要點》《林業適應氣候變化行動方案（2016—2020年）》《林業應對氣候變化政策與行動》白皮書，有力促進林業增匯減排工作。

在應對氣候變化相關領域的任務部署方面。自然科學基礎研究領域，通過“全球變化及應對”重點專項部署了“全球變化綜合觀測、數據同化與大數據平臺建設及應用，全球變化事實、關鍵過程和動力學機制研究，地球系統模式研發、預測和預估，全球變化影響與風險評估，減緩和適應全球變化與可持續轉型研究”5個方向的相關任務[9]，通過“海洋環境安全保障”重點專項部署了“極地環境觀測/探測技術與裝備研發” “極地海冰區聲學特性研究與信息傳輸技術” “極地氣墊破冰/運輸平臺關鍵技術” “格陵蘭冰蓋監測、模擬及氣候影響研究”等13個極地相關任務。國家自然科學基金在C0308全球變化生態學、D0507氣候學與氣候預測、D0512大氣環境與全球氣候變化3個二級申請代碼進行項目部署。影響與適應領域，通過國家重點研發計劃“糧食豐產增效科技創新” “水資源高效開發利用” “典型脆弱生態修復與保護研究” 和“重大自然災害監測預警與防范”重點專項進行部署。氣候變化減緩領域通過國家重點研發計劃“新能源汽車”等7個重點專項，國家科技重大專項“油氣開發專項”“核電專項”等，國家自然科學基金E0607“可再生與替代能源利用中的工程熱物理問題”、B050704“二氧化碳化學轉化”等1個二級代碼、8個三級代碼項目部署，涉及能源、交通、建筑行業。在經費投入方面，中科院通過設立戰略性先導科技專項等重大項目，在氣候變化基礎研究、退化生態系統修復技術與模式、低碳技術研發應用等方面開展了大量工作。主要包括低階煤清潔高效梯級利用關鍵技術與示范、變革性潔凈能源關鍵技術與示范、泛第三極環境變化與綠色絲綢之路建設、美麗中國生態文明建設科技工程等戰略性先導科技專項，以及重點脆弱生態區生態系統恢復技術集成與推廣應用、全國生態環境變化（2010—2015）調查評估、中國氣候與環境演變2021等重大項目。2016年，科技部為解決巴黎會議后應對氣候變化急迫重大問題，支撐國際談判，啟動實施了發展改革專項項目“巴黎會議后氣候變化急迫問題研究”。

2.2地方層面氣候變化科技部署

在地方層面，各省區市在基礎與應用基礎研究專項（省自然科學基金）、重大科技專項、應用型科技研發專項、公益研究與能力建設專項、協同創新與平臺環境建設專項、科技創新戰略專項、人才計劃等專項中均部署支持開展應對氣候變化科技項目。相關任務內容涉及應對氣候變化自然科學基礎、影響與適應、減緩等。由圖3（a）可見，省級科技主管部門在應對氣候變化部署差異較大。其中，山東、青海、甘肅、江蘇、廣東部署的項目數較多，分別為64、58、53、51和50項。根據網絡聯通度可以看到，在社會網絡核心圈的省市是在減緩、影響適應和基礎研究三個領域都有項目部署，相對比較平衡的地區。而在社會網絡外部圈的省市則只偏向某個領域，或兩個領域，與全部領域的聯系較弱。

江蘇、上海、河南、寧夏和湖南投入經費較多，分別是22.9億、6.0億、4.4億、4.0億和2.4億元。從重點支持的領域來看，減緩氣候變化得到的資助最多，占總量的86.41%，影響適應和基礎研究分別占6.99%和6.60%。其中，江蘇、上海、寧夏、湖南和河南在減緩領域投入經費為22.8億、4.9億、4.0億、2.4億和2.0億元; 福建、上海、陜西、遼寧和青海在影響適應領域投入經費為1.0億、0.7億、0.4億、0.3億和0.2億元; 河南、青海、上海、甘肅和重慶在基礎研究領域投入經費為2.3億、0.4億、0.4億、0.07億和0.04億元（見圖3（b））。

3討論

3.1應對氣候變化科技部署的縱向比較

我國政府提交的《強化應對氣候變化行動——中國國家自主貢獻》文件明確提出了2020年、2030年的行動路線圖，特別是2020年行動十分緊迫，而“十三五”是關鍵行動的實施期[10]。從氣候變化科技經費投入來看，據不完全統計，“十三五”應對氣候變化中央財政科技投入261.32億元，顯著高于“十二五”末期的138.59億元投入水平，應對氣候變化科技的重要作用和地位得到較好體現。面向“十四五”和未來十年國家應對氣候變化工作的總目標：二氧化碳排放2030年左右達到峰值;單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%，非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右;森林蓄積量比2005年增加45億m3左右。在農業、林業、水資源等重點領域和城市、沿海、生態脆弱地區形成有效抵御氣候變化風險的機制和能力，逐步完善預測預警和防災減災體系等，科技的貢獻和重要性必將繼續增長，因此，“十四五”國家應對氣候變化科技的投入仍需要保持較大幅度的增長態勢。

3.2應對氣候變化科技部署的領域平衡

目前，我國科技資源在氣候變化的科學基礎、影響與適應、減緩、戰略研究四個領域的投入比例為5.83%、21.92%、72.16%和0.09%，科學基礎研究和戰略研究投入的比例明顯較少，影響與適應領域的投入也未達到四分之一。因此，應對氣候變化各領域的布局仍不平衡，減緩領域一家獨大的局面仍在繼續甚至加強，對其他領域的支持力度顯著不足。基于當前全球NDC承諾，全球溫升將在3.11℃，遠超2.0℃溫升目標，適應氣候變化的重要性不言而喻[11-12]。因此，由于減緩行動的力度不足以避免氣候變化不利影響的產生，未來對適應科技的需求將逐步增大，“十四五”及以后影響與適應領域的資源配置將可能增長。

3.3應對氣候變化科技部署的優化整合

經過新一輪國家科技計劃改革，氣候變化科技的資助渠道得到一定程度的優化和整合，但立項形式仍較分散，尤其是在減緩氣候變化研究方面，涉及國家重點研發計劃的7個重點專項、國家科技重大專項的2個重大專項、國家自然科學基金的1個二級代碼和7個三級代碼、中科院戰略性先導科技專項的1個專項，進一步整合優化潛力巨大。相較于過去，應對氣候變化相關任務部署的渠道和來源在很大程度上得到優化和整合，受氣候變化領域自身特征的影響，當前國家科技計劃（專項）沒有在應對氣候變化的管理上進行主動整合或單獨設立重點專項，立項形式仍較分散[13]，內容存在重復，任務碎片化。“十四五”及以后，需要發揮國家科技部應對氣候變化內部協調機制作用，在《應對氣候變化科技專項規劃》的統領下，對“十四五”應對氣候變化科技任務進一步優化整合，促進應對氣候變化科技的快速發展。

3.4應對氣候變化科技部署的地方特點

地方氣候變化科技資源布局的差異較大，與地方的經濟發展水平、自然環境具有密切的聯系。在發展速度較快的江蘇、上海、河南等經濟大省（市），面臨經濟結構調整、低碳綠色轉型的需求，重點支持減緩領域研發;而福建作為沿海省份，青海、甘肅作為西部氣候脆弱省份，面臨氣候變化風險較為嚴峻，對影響與適應領域關注較多。從地方對各領域的部署來看，減緩氣候變化得到的資助最多，占總量的86.41%，隨著我國落實國家自主貢獻承諾和適應氣候變化需求的增加，應對氣候變化科技影響適應和基礎研究分別占6.99%和6.60%。與國家層面對比，地方在應對氣候變化不同領域的部署不平衡問題更為嚴重。

3.5應對氣候變化科技的2035戰略

在我國應對氣候變化科技部署方面，需要面向國家生態文明建設和適應氣候變化的戰略需求，凝練重大戰略性、基礎性和前瞻性科學問題和重大技術需求;面向全球氣候變化應對的國際前沿，總結和提煉熱點和前沿科學問題與前瞻性技術，科學制定全球氣候變化應對的2035年科技發展戰略。突出全球視野和原始創新，協調整合國內外創新資源，提高氣候變化應對研究的原始創新能力，加強自然科學與社會科學、基礎研究與技術開發之間的交叉與融合，促進原始創新。同時，突出優勢與特色，對我國有傳統優勢和有特色的研究領域，予以重點和持續支持;關注新增長點，包括學科領域的新生長點、跨學科交叉領域與融合點。“以點帶面”，推動重點突破和整體跨越發展，為國家建設“美麗中國”“科技強國”，保障生態文明與國家可持續發展參與、逐步引領全球氣候治理及國際氣候談判提供系統的科學支撐。

4結論

我國履行《巴黎協議》下國家自主貢獻的承諾對應對氣候變化科技工作提出了更高要求，也帶來了巨大的機遇。隨著“十三五”我國科技體制改革的深入，國家和地方對應對氣候變化科技的部署都出現了較大變化。據不完全統計，“十三五”應對氣候變化中央財政科技投入261.32億元，顯著高于“十二五”末期的138.59億元投入。但應對氣候變化各領域的布局不平衡現象依然突出，其中科學基礎經費占比5.83%、影響與適應占比21.92%、減緩占比72.16%、戰略研究占比僅為0.09%，減緩領域一家獨大的局面仍在繼續甚至加強，對影響、適應及戰略研究領域的支持力度不足。氣候變化科技的資助渠道雖然得到優化和整合，但未單獨設立氣候變化重點專項，立項形式仍較分散，進一步整合優化潛力巨大。地方氣候變化科技資源布局的差異較大，經濟發展速度較快的江蘇、上海、河南等重點支持減緩領域研發，福建、青海、甘肅等對影響適應領域投入較多。

本文通過廣泛的調查分析，發現應對氣候變化科技投入的總量有較大增加，科技經費資助渠道仍需要整體優化，不同地區之間重視程度差異較大，特別是領域布局仍然不平衡。在未來的“十四五”及中長期發展時期，我國應對氣候變化科技投入仍需要大幅增加，各領域投入需要傾向性的平衡。因此，應對氣候變化科技管理和部署需要進一步深化改革，按照面向國家需求和國際前沿、突出全球視野和原始創新、兼顧傳統優勢與新交叉增長點的原則，加快制定科技應對氣候變化的2035戰略，為全面落實我國國家自主貢獻目標和行動提供有力支撐。

（編輯：李琪）

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AbstractScience and technology （S&T） support for address climate change is essential to ensure that China meets its National Determined Contributions （NDCs） under the Paris Agreement. It is based on an assessment of official government deployment on S&T to cope with climate change. National and local S&T investments in climate change have undergone tremendous changes during the 13th Five Year Plan period. The survey employed social network analysis and NetMap tools， and we found that the total amount of S&T investments in climate change have increased significantly， but the arrangement of the field is still uneven. The S&T founding channels still need overall optimization. According to incomplete statistics， the central governments S&T investment in climate change was 26.132 billion RMB during the 13th Five Year Plan Period， which was significantly higher than the investment of 13.859 billion RMB at the end of the 12th Five Year Plan period and is expected to reach new high level. The arrangement of S&T investment for tackling climate change is unbalanced in different fields. The dominant situation in the mitigation sector continues or even strengthens， with insufficient support in the areas of impact and adaptation. The technology funding channels of climate change are optimized and integrated. However， the key project on climate change has not been established separately. The projects are still relatively scattered， and need to further integrate optimization. There is a big gap in the arrangement of local climate change science and technology resources， due to different local economic development levels and natural resources conditions. Therefore， the government needs to further deepen reforms responding to climate change S&T management and deployment. In accordance with the principles of facing national needs and international frontiers， highlighting global vision and original innovation， and considering both traditional advantages and new cross-cutting growth points， we will accelerate the formulation of 2035 strategy for S&T to cope with climate change. It will provide support for the full implementation of Chinas NDC goals and actions.

Key wordsclimate change; technology innovation; fund; pattern; assessment