邏輯與進路：環評審批中如何引入基于環境公益的公眾參與

摘要：從環評公眾參與制度的發展進程來看，環評審批過程中的公眾參與常常表現為環境保護行政許可聽證程序，需要遵循行政法的程序性規定。根據《行政許可法》，是否具有重大利害關系的聽證參與人的判斷標準，以及圍繞不同主體間利益沖突為中心的聽證內容，使得行政許可聽證過程中更易注重對私人利益糾紛的解決。事實上，環評審批部門作為公權力主體，本身具有維護環境公益的義務。而基于環境公益的公眾參與的引入，能提高審批部門環境公益保護意識和能力。基于此，本文從利益角度分析，提出目前體制下的環評審批中，需要引入基于環境公益的公眾參與渠道。隨著多元化環境治理理論的發展，公眾的主體作用愈加突出。2015年《環境保護法》對公眾環境保護權利的重視，為公眾保護環境公益提供了法律上的權利依據。結合2019年1月1日新實施的《環境影響評價公眾參與辦法》，有望在環評審批過程中真正為公眾打開基于環境公益的參與入口。為了將基于環境公益的公眾參與制度真正落實，除了通過法律解釋尋找法律規范的相關依據之外，還需要有公眾基于環境公益參與環評審批的制度安排。一方面，引入公眾基于環境公益參與環評審批的路徑。這種路徑包括專門制定一部基于環境公益的環評審批公眾參與程序的平行模式，以及在現有的以私人利益保護為主的公眾參與制度中，增加公眾基于環境公益參與環評審批的方式和程序性規定的融合模式。通過對二者優劣的分析與比較，認為公眾基于環境公益參與環評審批的融合模式更加符合中國目前國情。另一方面，在制度上予以跟進。具體而言，在現有參與制度的基礎上，從信息公開范圍及內容的擴展、環評范圍外公眾參與主體的引入、參與方式的優化方面融入環境公益保護參與程序，并為環境公益公眾參與提供行政和司法上的救濟途徑。

關鍵詞：環評審批;公眾參與;環境公益;公眾環境保護權利;環保部門

中圖分類號：D922.68 文獻標識碼：A 文章編號：1002-2104（2019）12-0112-9 DOI：10.12062/cpre.20190831

基于環境公益的公眾參與，是指公眾專門為了保護環境公共利益，通過行使知情權、參與權、表達權、監督權等權利參加到環境保護過程中的制度。環評審批中基于環境公益的公眾參與，旨在建設單位將環評文件報送有關環保部門進行審批后，公眾以參與和監督的方式參加環評審批過程，彌補環評審批部門的環境公益保護能力，并防止權力濫用。但是，目前并沒有公眾基于環境公益參與環評審批的路徑和程序，而僅僅是通過環評審批機關的職能設置來保護環境公益 [1] 。單純由環評審批機關進行環境公益保護，既有可能存在能力不足，從而不足以保護環境公共利益，還有可能因權力異化使環境公益受損。因此，在純粹基于私人利益公眾參與的背景下，行政機關為了解決公眾參與矛盾，即使嚴格按照法律規定對建設單位和利害關系人進行利益分配，也難以確保對環境公益的保護。為了破解環評審批僅僅圍繞私人利益進行公眾參與的尷尬，需要另外引入基于環境公益的公眾參與。一方面彌補環評審批機關環境公益保護能力不足，另一方面通過監督的方式避免了相關經濟誘惑的干擾[2] 。本文從以下幾個方面探討：第一，目前環評審批過程中的公眾參與是如何對公眾利益進行保護的？在規范和實踐中是否存在基于環境公益的公眾參與空間？第二，在審批中引入基于環境公益的公眾參與是否有理論基礎和制度依據？第三，將基于環境公益的公眾參與引入到環評審批中，如何對其實現路徑進行落實？

1行政許可法下環評審批中的私益公眾參與

環保部門作為公權力機關擁有審批權，除了對環評文件編制階段建設單位組織的公眾參與進行審查之外，還需要視情況在審批過程中開展公眾參與。在參與的過程中，吸收公眾意見作出審批決策，利益的選擇對審批結果至關重要 [3] 。

1.1長期以來環評審批中公眾參與的私益性

首先，環評審批公眾參與主體的判斷體現私益性。筆者收集并總結了中國省級生態環境廳（除港澳臺）受理建設項目環評文件時的公告內容，其對公眾參與權利告知見表1：

由此可見，環保部門公布擬審查的建設項目時，雖然因網絡公開的這種社會化公開方式使得所有公眾均能了解到相關信息，但是其公布的聽證權利限制的主體往往是“申請人”和“利害關系人”，使得不具有直接利害關系的人無法參與進來。在新的《環境影響評價公眾參與辦法》（以下簡稱《辦法》）出臺以前，根據2006年的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）第13條規定，環保部門作出受理決定后，應當公布受理的有關信息，但未規定審批中公眾提出意見的方式與途徑的有關內容，其主要集中在環評編制階段建設單位組織的公眾參與。不過，環評審批，本身作為一種環境行政許可行為在遵守環境保護法律規范之外，仍應遵守《行政許可法》的規定。聽證程序是行政機關作出行政決定前，聽取公眾意見的一種制度。為了保證環保部門在履行保護環境公益義務的同時，對公眾私人利益進行保障，《行政許可法》第47條規定，與該行政許可有重大利害關系的申請人和利害關系人具有聽證的權利。此處利害關系人的判斷以是否具有“重大利益”關系來進行確定。通常，具有重大利益關系的主體除了申請環評審批的建設單位之外，還包括相鄰權及健康權可能受影響的公眾。行政法在認定“利害關系”時，是以行政機關的許可行為對他人所帶來人身和財產利益的影響為判斷標準，屬于私人利益考量。這種基于私益的公眾參與主體的判斷，會使得在聽證的過程中內容聚焦于利害關系人自己個人利益，從而使得審批機關忽略環境公益成為私益的俘虜 [4] 。

其次，公眾參與程序的啟動條件體現私益性。根據《行政許可法》第46條和第47條，行政聽證啟動程序條件除了審批部門主動組織外，是否組織開展公眾參與在很大程度上取決于“申請人和利害關系人”的申請。而且，對于“申請人和利害關系人”提出的意見，審批部門應當認真聽取。可見，該法律中并未將聽證程序的啟動權利賦予不具備私人利害關系的公眾，是否因環境公益目的啟動聽證以及在聽證過程中是否對環境公益進行保護只能取決于審批部門。而在實踐中，因時間較短公眾可能無法在規定時間內提出聽證。更有甚者，因聽證程序過于形式化不能解決實際問題，其作秀效應使得公眾會因對聽證程序的失望而不提出聽證，出現集體冷漠和無人報名的現象 [5]? 。即使公眾提出意見，公眾也更傾向于針對與自身人身和財產緊密相關的事項提出意見。例如，公眾對私人利益保護中的鄰避效應。針對鄰避設施的建設，更多的公眾關注的是如何避免將該設施建在自己的院子里，而非是該設施是否應該建設[6]? 。而環評審批機關作為政府部門，也會深陷于地方保護主義的沼澤，避免公眾提出過多意見拖慢項目的審批進程，進而影響當地經濟發展。但申請聽證的利害關系人則主要從人身權和財產權角度進行判斷，這就使得參與程序的啟動更加體現私益性。

再次，公眾參與權利救濟體現私益性。當審批部門作出審批決定后，會在網站上進行公告并對公眾救濟權利進行告知，包括行政復議和行政訴訟的權利 [7]? 。而這種救濟權利針對的往往是具有私人利害關系的公眾。一方面，在行政救濟方式中，《行政復議法》中規定，除了行政相對人之外，第三人也可針對行政機關的行政行為提起行政復議。不過，此處的第三人需要與被申請的具體行政行為有人身或財產上的利害關系[8]? 。而且，目前《行政許可法》也僅將審批機關在公眾參與中的義務對象限于私人利益范疇 [9]? 。因此，復議機關對被提起復議的行政機關進行審查的依據僅表現為對特定利害關系人私人利益保障。另一方面，在司法救濟方式中，《行政訴訟法》第25條在規定行政訴訟的原告時，同樣也僅僅規定了利害關系人的訴訟救濟權。那么，當公眾因審批過程中參與不暢提起行政訴訟，并不一定能夠獲得法院的支持。例如，“賈文學訴中華人民共和國國家認證認可監督管理委員會不履行法定職責、中華人民共和國國家質量監督檢驗檢疫總局行政復議案”，最高人民法院（2017）最高法行申2705號行政裁定書。在該案的再審程序中，因賈文學未能證明存在私人利害關系而被法院駁回再審申請。

隨著環境公益保護意識的提升，法院也逐漸放開了公眾因環境公益參與環評審批受阻的原告資格。例如，在2013年至2014年的“夏春官等人不服江蘇省東臺市環保局環評行政許可案”中，雖然夏春官等人起訴時并不具有現實的利害關系，但因其與進行審批的建設項目具有可期待的環境相鄰關系，法院作出了夏春官等人屬于行政法上的利害關系人的認定，并進一步認定江蘇省東臺市環境保護局未告知其聽證的行為屬于程序違法。需要注意的是，目前法院開始放寬了對行政法上利害關系人的認定，并不代表當公眾基于環境公益參與環評審批受阻時能獲得行政和司法上的保障。在“劉立娥不服北京市房山區環境保護局環境影響批復案”（2014）二中行終字第47號中，雖然法院認為因被審批的項目對原告生產、生活及居住環境有一定影響從而承認了原告的主體資格，但是，因無法證明原告與該建設項目之間存在重大利益關系，從而對原告未被告知相關權利的訴求未予支持。該審批過程中公眾參與是法院審查的重要內容，但是，法院對行政機關審查仍然是以行政機關的行為是否符合法律的規范來進行的。另外，目前環境法庭雖然在環境案件的處理中發揮了較大作用，但制度尚未成熟之前仍然存在各種問題 [10]? 。

所以，不論是行政復議行政救濟，還是行政訴訟司法救濟，基于環境公益的公眾參與救濟均難以實現。

1.2引入基于環境公益的公眾參與之緣由

引入基于環境公益的公眾參與目的是為了在公權力之外，通過公眾參與的方式，提高對環境公益的保護。并避免使得環境公益保護的重擔全部交由環保部門，從而出現該利益保護不足的風險。公眾參與環評審批中對環境公益的保護主要包括以下兩個方面：

一則能夠提高審批部門環境公益保護能力。若審批機關能力不足，將會導致環評審批決策失誤或錯誤，從而損害環境公益。由于審批時間、人員數量或審批能力的限制，環保部門中環評技術機構在對建設單位所提交的環評文件進行審查時，并不一定能夠及時發現環評文件中的所有問題。例如，生態環境部每年都會分階段抽查之前審批通過的建設項目的環評文件，仍然發現一些項目未達到法律要求[11]? 。而廣大的公眾中則可能存在對該問題更為專業的人員，進而提供專業技術層面的支持。例如，在深圳西部通道案例中，已公布的環評報告結論顯示出口處汽車尾氣能夠達到標準，而施、錢兩位老先生實際測量后發現氮氧化物濃度超標將近20倍 [12]? 。雖然二者的實際測量并不一定符合環境評估標準要求，但是該案能夠表明公眾在環評科學技術上能夠提供專業技術支撐。相對于公眾個人而言，環保組織因資金更有保障一般更加能夠提供環評技術上的支持。事實證明，環保團體確實在項目開發過程中，對一些大型建設項目開發過程中發揮了重要的作用。

二則能夠提高審批機關環境公益保護意識。在實踐中，因經濟利益的誘惑或是政府的壓力，審批機關可能與建設單位之間進行合謀，作出違法審批決定。例如，環保部2017年對北京市通州區環境保護局對違規備案建設項目環境影響登記表的通報。中央環保督察組審查過程中，也曾發現多省自然保護區內存在項目違規建設的現象。包括遼寧遼河口國家級自然保護區違規填海造地、吉林省琿春東北虎國家級自然保護區占林開發、江蘇鎮江長江豚類省級自然保護區違法開墾江灘濕、安徽揚子鱷國家級自然保護區削山造田、重慶縉云山國家級自然保護區及云南拉市海高原濕地省級自然保護區存在違法旅游項目等，這種無序的開發和利用行為，審批部門的違法審批是其重要原因之一 [13]? 。更有甚者，因環評審批工作人員與建設單位勾結后作出違法環評審批承擔了一定的刑事責任。例如，劉某某作為市環保局工作人員，因超越職權將本該由省級環保部門審批的項目擅自作出了審批決定，而被判處濫用職權罪。并因在其工作期間多次收受企業賄賂為他人提供環評審批和環保驗收監測方面的幫助而被判處受賄罪。魏某某利用職務之便，在環評審批過程中違規收取環境監測費用而被判處濫用職權罪。因環保工作不力，多地環保部門人員進行了“大換血”，甚至出現環保局領導班子被集體免職的現象[14]? 。而引入基于環境公益的公眾參與，公眾則可以對審批機關的環境公益保護行為進行監督，在防止審批機關權力濫用的同時提升審批機關對環境公益的保護程度。

2基于環境公益的公眾參與引入環評審批的邏輯證成

由上可知，在環評審批中引入基于環境公益的公眾參與，能夠避免環評審批機關能力不足及權力濫用的風險，進而提高環境公益保護。只是長期以來根據《行政許可法》的相關規定集中于基于私益的公眾參與。不過，隨著理論和制度的發展，引入基于環境公益的公眾參與逐漸成為可能。

2.1多元化的環境治理發展趨勢突出公眾主體作用

多元化的環境治理是指在以政府為中心的環境管理治理過程中，引入公眾及其他主體的非政府治理模式。公眾，是指與公權力主體相對應，包括個人、企業、非政府組織等的“社會主體” [15] 。Vincent Ostrom將多元化治理模式引入于政治管理領域，Elinor Ostrom教授則進一步通過擴展到經濟和環境自然資源領域。由于環境的公共物品屬性，在該理論之前，Hardin的公地悲劇理論，用牧場模型論述了理性的放牧人追求直接收益，而在有限的牧場中毫無節制的增加牲畜使得環境公益受損;奧爾森的集體行動邏輯模式中，人們基于經濟理性會選擇搭便車，得出可能不利于環境公益的非理性結局 [16] 。而在Ostrom的多中心治理理論中，人們自發并主動參與公共事務管理，并通過充分的參與對私人權利進行一定的限制后，商討出一套最有利于共同利益的方案 [16] 。在此背景之下，公眾通過共同制定的規則，個人的私人利益在公共利益面前受到了一定的限制。在該理論的影響下，將公眾參與引入環境治理過程，不僅能夠滿足公眾對環境公共事務管理日益增長的需求，同時還能夠補足政府的環境治理能力，從而提高環境公益保護。例如，公眾參與及監督可以提高政府決策的積極性，防止行政不作為和濫作為? [17] 。督促環評審批部門謹慎行使審批權，以免行政決定的作出不合比例 [18] 。通過雙方的互動與交流，幫助審批部門在多種利益中進行平衡，影響政府自由裁量 [19] 。從而防止政府的決策向特定私人利益傾斜，造成行政決策失衡? [20] 。

2.2環境保護權利理論發展突出環境公益保護

所謂公眾環境保護權利，是指在環境保護過程中，公眾享有獲取環境信息、通過表達意愿參與環境決策以及對損害環境公益的行為進行監督的權利? [21] 。該權利是一種權利束，具體內容包括公眾環境知情權、公眾環境意見表達權、公眾環境監督權等公眾在參與環境事務管理過程中的一系列權利。在行使范圍上，該權利可以涵蓋到整個環境管理領域，包括環境影響評價階段、三同時階段、環境影響評價驗收階段以及項目運行階段等。在行使的方式上，該權利既可以表現為公眾對相關建設單位或企業（污染者）這種私主體活動的介入和監督，也包含公眾對環境行政機關這種公權力主體活動的介入與監督。

顧名思義，公眾環境保護權利是指公眾通過各種權利的行使，達到對環境進行保護的目的 [22] 。在法律上，公眾所保護的“環境”這種客體以環境公益的形式出現。在公眾環境保護權利理論之下，雖然該過程不可避免的包含公眾對私人利益的追求，但是，由于公眾環境保護權利的行使要求其權利訴求應當表現出追求環境保護的目的，因此，公眾環境保護權利的行使能夠促進環境公益。在環評審批過程中，環保部門作為公權力主體有維護環境公益的義務，即使其所面臨的只是單純的私人利益糾紛? [21] 。但為了充分化解雙方主體之間的矛盾，公權力主體在面對互相沖突的各種利益時，并不會一直站在環境公益這方，而是存在環境公益保護的例外 [23] 。在基于環境公益的環評公眾參與中，受改權利理論影響，公眾可專門針對環境公益要求公開環評信息，并表達自己的意見。在這種參與過程中，將會有更多的環境公益保護方面的建議，并在該過程中監督環保部門職權的行使，增強環保部門環境公益保護意識，防止在追求私人利益中對環境公益造成侵害，即使其內心是基于某種私益? [14] 。

2.3環境法上公眾參與環境保護的制度演變

2.3.12003—2014 公眾參與在環評審批中確立階段

2003年《環境影響評價法》第21條規定，對于造成重大環境影響需要編制環境影響報告書的建設項目，建設單位有組織公眾參與的義務。該法對于環評編制階段公眾參與的啟動條件為“對環境可能造成重大影響、應當編制環境影響報告書”，這種以環境公益受損程度大小來判斷是否進行公眾參與的判斷標準，可以理解為該法條中已經為公眾基于環境公益的公眾參與預留了空間，只是不太明顯。雖然，該條款使得公眾參與制度在環境影響評價過程中得以確立，但是該法中的公眾參與僅僅規定在了項目的環評編制階段，未能涵蓋到環評審批過程。2004年《行政許可法》第47條確立了利害關系人的重大事項聽證權。在該則法律條款的指引下，公眾參與也在環評審批過程中得以確立。但因為該法條對“利害關系人”的判斷以公眾人身權、財產權等私益受損為依據，所以，依據該則條款，環評審批中未包含基于環境公益的公眾參與內容。為了公眾能夠更好地參與環境影響評價過程，2006年原國家環境保護總局發布了《暫行辦法》，第5條中將環評編制階段的公眾參與和環評審批階段的公眾參與進行整合，使得環評過程中公眾參與更加完整。但是，該《暫行辦法》卻未將基于環境公益的公眾參與規定下來，可見2003年制定《環境影響評價法》時，并未包含公眾基于公益參與環境影響評價的有關內容。截至此時，法律、行政法規，還是有關規章，還沒有公眾基于環境公益參與環評審批的依據。

2.3.22015—2018 基于環境公益的公眾參與初現曙光

雖然《行政許可法》沒有對公益公眾參與作出規定，但并不意味著在環評審批中不能增加公益公共參與的方式。2014年我國《環境保護法》進行了修改，修改后的2014《環境保護法》在1989年《環境保護法》的基礎上專門增加一個章節，用于規定環境治理過程中的公眾參與。第53條作為該章節的總領性條款，規定所有公民均有權利參與并監督環境保護。這種對公眾環境保護權利的規定，可以理解為該法已經為基于環境公益的公眾參與提供了法律層面的依據。2015年原環境保護部發布了《環境保護公眾參與辦法》，對修改后的《環境保護法》第五章公眾參與的有關內容進行落實。該辦法作為一種部門規章，規定的公眾參與也是綜合性的，所涉范圍包含環境管理各個領域。在這一階段中，雖然已經開始出現基于環境公益的公眾參與，但是，并未專門在環評審批過程中出現。

2.3.32019年以后 環評審批中基于環境公益公眾參與的引入

2018年，原《暫行辦法》進行了修改，形成《辦法》，并于2019年1月1日實施。該《辦法》的出臺，有望實現公眾基于環境公益參與在環評審批的突破。

一方面，廣泛的信息公開有望為公眾基于環境公益參與環評審批的入口。在環保部門作出審批決定前，公眾有兩次集中提出意見的機會。其中，并沒有限制提出意見的公眾主體范圍。在信息公開的時間上，《辦法》第22條規定的信息公開的時間點是“建設項目環境影響報告書被受理”后，第23條是“環保部門對環境影響報告書作出審批決定前”。在信息公開的內容上，《辦法》第22條是對建設單位所提交的文本的全文公開，包括環境影響報告書和公眾參與說明。《辦法》第23條是對建設項目環境影響及公眾參與的相關內容的再次公開。這兩次信息公開義務所針對的對象都是社會上不特定的多數人，并非僅包括環評范圍內的公眾。而且，其中都規定了“公眾提出意見的方式和途徑。”因此，基于環境公益保護的公眾則有望在該過程中，按照環保部門的要求有針對性地提出環境影響方面相關意見。《辦法》第23條第3款，規定了環保部門進行信息公開義務時，還應當履行對建設單位和利害關系人聽證權利告知的義務。環保部門對不同主體義務性規定的不同，說明該《辦法》已經開始意識到在環境影響評價審批的過程中，是存在公益公眾參與和私益公眾參與兩種情況的。

另一方面，環境舉報的規定有望提高公眾基于環境公益參與環評審批的深度。雖然在編制階段，公眾不一定能夠基于環境公益保護參與到建設單位組織的公眾參與程序之中，但是在審批階段，公眾可以基于環境公益的保護針對建設單位的環評文件及編制過程中的違法行為向環保部門舉報。《辦法》這次修訂，明確環保部門對公眾舉報予以反饋并采納的相關規定時，并沒有限制接受的公眾舉報必須來源于利害關系人。因此，基于環境公益保護，公眾在環評審批過程中享有提出意見的權利。更為重要的是，在《辦法》中，規定“環保部門對收到的舉報，應當依照國家有關規定處理”及“必要時，可以通過適當方式向公眾反饋意見采納情況。”對環保部門回應義務的規定，也逐漸提高了公眾意見的重要程序。

雖然，通過對環境法律規范的解釋，現有的規范依據有望公眾打開基于環境公益參與環評審批的入口，但是，若要真正在環評審批中落實基于環境公益的公眾參與，需要在規范或制度上作出進一步努力。

3基于環境公益的公眾參與引入環評審批的實現進路

為了避免公眾在環評審批過程中基于環境公益的參與過程受阻，需要建立公益公眾參與的制度，在公眾參與中實現私人利益和環境公益表達機制的融合。

3.1明確基于環境公益的公眾參與的選擇路徑

行政機關為了對公眾私人利益進行保護，開展基于私人利益的環評審批公眾參與必不可少。 [24]在現有基于私益的公眾參與制度中，若要引入基于環境公益的公眾參與，主要有以下兩種路徑：路徑一，專門制定一部基于環境公益的環評審批公眾參與模式，規定環保部門基于環境公益保護的職責，和公眾基于環境公益保護的權利行使方式;路徑二，在現有的以私人利益保護為主的公眾參與制度中，增加公眾基于環境公益參與環評審批的進入方式和程序性規定，從而在現有制度中落實公眾基于環境公益的保護。

路徑一因其形式的獨立性和專門性可以較大程度地提高公眾、建設單位及環保部門對環境公益的保護意識和參與意識。而且，這種方式對基于環境公益參與的過程及內容都規定地較為詳細和系統，包含了公眾基于環境公益參與環評審批的方方面面。但是，該路徑也有一定的制度弊端：首先，如果要另外單獨制定一部公眾基于環境公益參與環境影響評價的辦法，則需要消耗大量的法律成本。其次，在為環境公益保護設置一套專門的公眾參與制度的同時，會存在私益公眾參與和公益公眾參與兩套程序并存的局面，出現法律適用的困境。再次，如果同時作出兩種公眾參與程序，那么為了保證程序連貫性，環保部門中負責審批的同一人員，需要分別參加不同的程序，消耗大量的時間，降低環評審批公眾參與的效率。因此，考慮到我國公眾參與制度的發展情況，可采取路徑二的方式，在原有程序的基礎上增加關于環境公益的參與內（見圖1）。

路徑二是在不改變現有的私益環評審批公眾參與的框架下，將環境公益保護融合進現有的制度中，使得公眾參與中既有環境公益保護又有私益保護，二者共用同一個法律程序的方式。這種途徑對環境公益的保護無法像專門立法那樣凸顯，且關于公益保護的內容也可能不會規定的那么詳細和有針對性。但這種二合一的融合立法模式，則可以在極大地節省立法成本并提高參與效率的同時，兼顧私人利益和環境公益的保護。因《行政許可法》中的公眾參與規定約束著所有類別的行政許可行為，除了環境保護類的許可行為外，還包括比如價格許可、土地規劃許可等。而且，在涉及到環境保護類的許可中除了環評審批之外，在環境領域內還有排污許可、危險廢物許可等。因此，若要針對環評審批過程中的公眾參與作出環境公益保護方面的規定，修改《行政許可法》會影響到太多其他領域中的許可內容，因而并不是一個好的選擇。其實，《辦法》的這次修訂，對環保部門審批過程中的公眾參與中已經放開了對純粹私人利益保護的限制。而且，環境公益公眾參與和私益公眾參與在程序中具有較大的一致性，可以共用同一個參與程序。但與此同時，需要提高該《辦法》中關于環境公益公眾參與的針對性。[25]這種方式不僅降低法律制作成本，而且能夠避免與行政許可聽證有關程序重合，并減輕環評審批部門在法律適用選擇上的負擔。

3.2二元利益表達機制的融合

雖然基于環境公益的參與和基于私益的參與在程序上，因大部分內容相同可以共用一個法律程序。但是，對于基于環境公益參與不同于私益參與的部分，需要在規范中作出專門的規定。在對現有的法律程序進行改進的過程中，應注意以下幾個方面：

第一，繼續加大信息公開范圍之時加深內容公開力度。在范圍上，因基于公益參與進來的公眾，可能遍布大江南北。為保證處于各地的公眾都能夠獲取到該信息，環保部門進行信息公開時，應注意信息公開方式，使得公眾都有機會獲取到該類信息。環保部門作為公權力主體，因有專門的機關網站及信息公開平臺，在信息的發布和公開上具有絕對優勢。《辦法》中已經規定，環保部門將相關信息向社會公告的方式包括“網站或者其他方式”。引入環境公益的公眾參與，應當確保該方式保證信息公開的廣泛性，以便不同區域中的公眾都能夠獲取到該信息。在選擇信息公開的期限上，不能僅僅選擇最低期限，而是要根據環境問題的大小以及公眾意見的多少來決定。在公開的內容上，環評審批部門可適當加深公開內容。比如，環保部門應將該項目在編制階段的公眾參與情況作出說明，對于公眾提出的意見已經在編制階段提起過的，應當對當時公眾參與情況作出說明，避免重復參與。不過，公告只是信息的公開，是公眾參與到環評審批中的第一步，若要真正影響到環評審批的決策或是通過參與來消除公眾與政府之間的矛盾，還需要雙向互動交流平臺的幫助。《辦法》中并沒有對公眾提出意見的方式和途徑具體進行規定。說明，在實踐操作的過程中，公眾提出意見具體采用哪種方式，則需要由行政機關來進行確定。

第二，引入環評范圍外的公眾。公眾參與在要求雙方互動的同時，還需要雙方力量的均衡。基于環境公益的參與主體不僅僅局限于行政法上的第三人，或者環境影響評價范圍內的公眾，而是包括我國所有想要基于環境保護參加進來的公眾或組織。在環評審批的過程中，他們專門針對環境公益表達自己的意見。引入該部分參與主體主要是為了避免環評審批的作出對環境公益造成侵害。因其來自全國各地，所處行政區域與建設項目所在地不同而不會受到當地政府控制，意見的表達更具有真實性可以彌補環評范圍內公眾力量上的不足。在引入基于環境公益保護參與主體的同時，也要對該部分公眾的數量進行控制，環評審批部門應當保證環評范圍外公眾的代表性。而且，為了防止環評審批部門在選擇公眾主體時進行不正當控制，應當對該類代表的選擇程序和選擇標準作出規定，對于選中的公眾代表應進行充分公示并說明理由。

第三，打破傳統的公眾參與方式。“到場”并不是參與的必要條件，參與強調的是主體的目的性和自主性 [26]。若公眾到某個場所中去表達自己的意見，可能會礙于各種考慮，致使真實意見不能得到表達。導致公眾與環評審批部門交流的過程中有所保留，從而降低雙向交流的互動性 [27] 。圖1環評審批公眾參與程序只有給了公眾一個自由參與的空間，使公眾的權利能夠充分、有效的行使，才能更好的使公眾權利獲得保障。其實，在保留傳統公眾參與方式的同時，建立一種網上視頻的參與方式，可為行政機關和公眾雙方減輕經濟和時間負擔[28] 。還可避免基于公益參與進來的公眾因地理位置較遠，而消耗大量的時間和經濟成本。借鑒環保組織專項行動中的視頻會議形式，通過視頻會議降低彼此的參與成本。并且這種方式氛圍較為寬松，易于降低公眾顧慮并表達真實想法，使矛盾之處更加明顯，增進公眾坦誠交流的力度。在充分溝通之后，能夠降低社會風險發生的可能性。與此同時，還應當體現公眾參與方式的多元化。在審批過程中，環保部門開展何種公眾參與方式要發揮自身的主觀能動性，從而與公眾意見大小、內容和當地的經濟發展相適應。

需要注意的是，根據現有法律規范，利害關系人和其他公眾在參與過程中的權利是不同的。第一，是否具有程序發起權不同。利害關系人可以主動要求發起聽證程序，享有程序發起權。而其他公眾只能根據環保部門的要求來進行參與。第二，參與權利的不同。當舉行聽證程序時，根據《環境保護行政許可聽證暫行辦法》第12條的規定，針對行政許可聽證，已經建立了一套比較規范和嚴謹的聽證方式。基于私益保護的利害關系人享有多種權利。包括申請回避、委托代理人、陳述、申辯、舉證、質證、最后陳述、審閱并核對聽證筆錄、查閱案卷。并沒有對其他公眾的權利行使進行規定。只有《環境保護法》作出了原則性的參與權的規定。在實踐操作中，該部分公眾參與深度的把控，掌握在環保部門的手中。第三，對程序進展的影響程度不同。利害關系人在特殊情況下可影響到聽證程序的進展。《環境保護行政許可聽證暫行辦法》，根據利害關系人不同的申請以及狀態，該聽證程序可能會延期舉行、中止舉行或者是終止。

3.3基于環境公益公眾參與的法律救濟

在建立公眾基于公益的參與制度時，還需確定公眾基于公益參與的救濟方式，才能夠保證該程序進展的順利。根據目前法律規定，針對環評審批過程中的公眾參與，對不同利益保護的救濟方式也有所不同（見表2）。

由表2可以看出，目前對于公眾參與的救濟主要保護的具有私人利益關系的主體，雖有對于環境公益參與的救濟方式，但該種救濟方式因規定的并不明確不一定能夠得以運行，還需要進一步明確。

首先，在以私人利益保障為主要內容的行政救濟方式中引入環境公益內容。《行政復議法》規定了公眾申請復議的理由，即“認為具體行政行為侵犯其合法權益”，這種規定是從私人利益是否受到侵犯來考慮的。其實，從1999年第一部行政復議法出臺到目前為止，在規定公眾可申請行政復議的范圍中與環境有關的僅僅只有“土地、礦藏等自然資源”的規定。而且，復議事項并不是針對環境保護行為，而是針對這些資源的確權行為，屬于私益范疇。當時，中國還并未確立政府信息公開制度，信息掌握在建設單位和行政機關手中，其他區域中的公眾因無法獲得相關信息無法參與到環評審批過程中來。而目前隨著信息公開等相關制度的健全，當建立了環保部門對于基于環境公益的公眾參與的義務后，那么也應當存在該行政行為的救濟方式。且在訴訟法上也已經引入了環境公益的救濟方式，基于環境公益保護的救濟也可以引入到行政復議法中。例如，在《行政復議法》第2條規定公眾提出復議申請的條件時，規定為“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益或者環境公益的”，或者在對該條款的“合法權益”作出擴大解釋，理解為“公眾的私人合法權益或者環境公益”。同時，在確定可提起復議范圍的案件上，可仿效《行政訴訟法》的規定。在《行政復議法》第6條中，增加一款作為第2款，規定：“除前款規定外，復議機關應當受理關于環境公益保護的行政案件。”

其次，在司法救濟中，以現有環境公益救濟為基礎擴大訴訟主體范圍。雖然《行政訴訟法》第25條第1款規定提起訴訟的公眾需要為“行政相對人”或者與行政行為“存在利害關系”。2017年修改《行政訴訟法》，專門在第25條增加了一款，規定了檢察機關針對環境公益保護提出檢察建議后的訴訟權。對于環保組織，2014年修訂《環境保護法》時，在第58條明確了社會組織可以針對損害環境公益的行為提起訴訟的權利。該項規定意味著環保法已經將環境公益的司法救濟權賦予了符合一定條件的社會組織。但是，在《行政訴訟法》中并未對環保組織的訴訟權予以規定，僅對檢察機關進行了認可。在這種規定下，公眾并無法直接依據環境公益受損而提起行政訴訟 [29] 。其實，《行政訴訟法》中對環保組織訴訟資格的保留，是與目前中國的訴訟體制和環保組織的現狀相關聯的。在行政訴訟法中，公眾面對政府這一公權力主體，始終處于弱勢地位。由于資金的消耗，該社會組織的非營利性使得大部分的公眾和社會組織并沒有作為環境公益訴訟原告的經濟實力。例如，在“中華環保聯合會狀告山東德州晶華集團振華有限公司”一案中，雖然環保組織贏得了該案，但是高達40萬元的律師費也判給原告負擔 [30] 。環保組織是中國環境保護過程中逐漸發展起來的。其資金可能來自海外基金會和大的環保組織，可能來自會費或者捐款。[31]如果需要作為環境公益訴訟原告的公眾來支付這部分資金，該組織為了生存受某些企業資助，從而影響其利益指向。[17]其實，既然訴訟法中已經確立了基于環境公益的行政訴訟，說明環境公益通過行政訴訟進行救濟是合理的。不過目前尚需要一個過程，隨著環保組織的發展與壯大，作為提起環境公益的行政訴訟的主體是時間上的問題 [32] 。

（編輯：于杰）

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AbstractFrom the perspective of the development process of the public participation system of EIA， as a kind of environmental protection administrative license hearing procedure， the public participation procedure in the EIA approval process needs to follow the procedural provisions of administrative law. According to the Administrative Licensing Law， the judgment criteria of the participants in the hearing who have a significant interest， as well as the content of the hearing centered on the conflict of interest between different subjects， make the administrative license hearing process attach more importance to the settlement of private interest disputes. In fact， as the subject of public power， the EIA approval department itself has the obligation to maintain the environmental public interest. The introduction of public participation based on environmental public interest can help EIA approval departments to improve their awareness and ability to protect the environmental public interest. Based on this， from the perspective of interests， this paper analyzes and puts forward that there is lack of public participation channels based on environmental public interest under the current system. The development trend of diversified theories of environmental governance highlights the main role of the public. The new Environmental Protection Law issued in 2015 which attaches great importance to the environmental protection rights of the public provides a legal basis for the public to protect the public interest of the environment. In conjunction with the newly implemented ‘the Measures for Public Participation in Environmental Impact Assessment on January 1， 2019， it is expected to open the entrance of public participation based on environmental public interest. In order to truly implement the public participation system based on environmental public interest， in addition to finding the relevant basis of legal norms through legal interpretation， it is also necessary to have institutional arrangement for the public. On the one hand， a path is needed for the public to participate in EIA approval based on environmental public interest， and such path includes the parallel model independent with the existing public participation system based on environmental public interest and the integration model which adds the methods and procedure based on environmental public interest to the existing system. Through the analysis and comparison of the advantages and disadvantages of the two， it is considered that the integration model based on the environmental public interest is more suitable for China. On the other hand， the system needs to be upgraded. Specifically speaking， on the basis of the existing participation system， the participation procedure of the protection of environmental public interest should be integrated， including expanding the scope and content of information disclosure， introducing the public subject of participation outside the scope of EIA， optimizing the way of participation， and providing administrative and judicial remedies for the public participation based on the environmental public interest.

Key wordsEIA approval; public participation; environmental public interest; environmental protection right of the public; environmental protection department