關愛“地球之肺” 呵護“地球皮膚”

文 | 林慧

林草資源作為自然資源的重要組成部分，具有調節氣候、涵養水源、防風固沙、保持水土、維護生物多樣性等重要生態功能。作為陸地生態系統的主體，森林被譽為“地球之肺”；而草原則有“地球皮膚”之稱，與森林、河流等其他類型自然資源共同構成了人類生存的生態屏障。

不同國家發展階段、社會制度、林草資源類型各異，相應的林草資源管理體制也大不一樣。但是，從維護地球生態系統來看，重視林草資源的生態價值，關愛“地球之肺”、呵護“地球皮膚”已成共識。國外林草資源的科學管護與生態治理經驗，對完善我國林草資源管理思路具有一定的參考價值。

國外林業資源管理模式——以美國、德國為例

國外的林業資源管理大多數是與土地管理放到一個部門，管理機構的設置主要有三種類型：一種是單設內閣級的林業部，如英國、印度尼西亞等國家；一種是與其他部門合設一個內閣部，如印度、馬來西亞等國家；還有一種是在其他部里設一個從屬的林業行政部門，如美國、法國等國家。

美國森林資源豐富，占全球森林面積的7.6%，林業產業發達，對美國經濟可持續發展產生了重要影響。美國林業管理采取垂直分級管制體制。由農業部直接管理林務局，下設執法與調查部、州有與私有林業部、國有林系統部、調研發展部和國際項目部等5個部口。美國林業管理的總目標是“尊重現實，依照法律，合作共事，運用科技，保護土地，服務人民”，為實現這一目標，聯邦和州政府不斷完善林業管理體系。美國還建立了服務型林業管理機構。政府部門不以行政命令進行管理，而是以林為主、企業和公眾提供服務為主。林業的生產經營完全以市場為導向，政府通過稅收政策或有關法律來加以引導。

德國森林面積1100萬公頃，森林覆蓋率31.1%，德國的林產工業發達。從所有制結構來看，德國森林分為聯邦政府所有林、州政府所有林、私有林、社團所有林和信托林5種，每種類別權屬清晰明確。德國國有林遍布于各州，由各州執行管理職能，主要有3種管理體制：一是“政企合一”的垂直管理體制。州林管局制定有關林業產業發展規劃、森林保護、人工造林等相關的條例，地區森林管理局執行落實州制定的有關條例，基層森林管理站負責制訂并組織實施年度生產計劃。二是“政企分開”的垂直管理體制。把國有林管理機構的管理事務和經營機構的經營事務分開，國有林行政管理機構對國有林執行監督管理權，州有林經營公司行使直接經營權，擁有獨立法人資格。三是“雙頭領導”管理模式體制。為保障地區森林所有制作用得到充分發揮，國有林行政事務由州林業行政管理機構負責管理，經營業務由農業協會組織負責。

國外草地資源管理模式——以加拿大、澳大利亞為例

國外對草地資源的利用大致經歷了掠奪式發展階段、治理改良階段和可持續管理階段。以美國和加拿大為代表，20世紀30年代以前，對草地資源忽視保護導致過載過牧；20世紀30年代由于全域大范圍干旱，牧場大量被摧毀，使人們認識到草地改良對草產業發展的重要性，開始采取措施對草地進行治理和提高草地生產力；20世紀80年代后，基于生態效益和經濟效益協調發展的可持續管理模式在北美國家逐漸興起，對草地資源的利用模式也開始趨于科學化和系統化。

加拿大的草原面積約為2770萬公頃，約占國土面積的1/3。草原權屬大致分為國有、私有、聯戶所有（按股份確定放牧牲畜數量）3種，其中國有草原約占6%。加拿大的天然草原主要用于放牧，人工草地大部分用于發展草地家畜農業、生產干草和飼料作物，少部分用于放牧及牧草種子生產。

加拿大的草地資源管理部門是農業與農產品部，政府制定了完善的草原監督管理制度，對牧場載畜量設立了嚴格的規定，核定草地載畜量均較低，不會對草原造成破壞，而一旦牧場載畜量和放牧強度超過規定標準，國家有權進行干預或收回草場。同時，政府重視牧區水利設施的建設和草地治理，90%以上的草場設圍欄和牲畜飲水設施，為推行輪牧提供了保障。

澳大利亞的草原面積約為4.58億公頃，牧場面積占世界牧場總面積的12.4%，其中天然草場占國土面積的55%。該國東南沿海地區草地畜牧業較發達，中部和北部干旱半干旱地區自然條件較差，放牧仍是主要的土地利用方式。草產業是澳大利亞國民經濟的重要組成部分。澳大利亞的草地資源主要歸私人農場所有，國家僅有的一部分草地，且大多比較貧瘠，但也被以較低的租金出租給私人農場，租期長達99年。

澳大利亞政府并沒有直接參與草地資源管理，其作用主要體現在對私人農場草地保護的監督和支持，通過建立覆蓋整個澳洲大陸所有草地類型的保護網絡，實現對國家生態狀況評估的規范化監測。草地資源管理部門包括農業部、漁業部、林業部和環境部，聯邦各州的草地管理因州情不同而不同，但都制定了嚴格的法律制度，為強化對草地資源的管理發揮了重要作用。

國外林地和草地資源管理經驗

在林業資源和草地資源管理工作上，美國、德國、加拿大、澳大利亞等國家的做法和經驗值得學習借鑒，通過取長補短進一步提高我國的林業資源和草地資源的管理水平，促進我國林業資源和草地資源的發展。

林業資源管理方面： 一是建立完善的法律與制度保障體系。完善的法律法規與制度是加強對林地資源管理的根本保障。1976年，美國頒布《國有林經營法》，體現了新的管理理念，對保護開發林地資源，依法治林起到了重要作用，標志著美國林地資源管理體制的正式確立。德國在林業法律方面也相當完備，根據林業發展需求，建立了一套具有完整性、穩定性和延續性的法律規定，并根據情況不斷調整完善，促進了德國林業資源治理體系和治理能力現代化。

二是管理權與經營權相分置。實行管理權和經營權相分離，有利于明晰各主體之間的權責利關系，建立高效務實的林地治理體制。以美國為例，由聯邦政府農業部林務局代表國家進行垂直管理，林管局作為經營主體，負責林地資源的生產經營活動。兩權分離明確了權屬關系，排除了市場和各級地方政府對林地資源經營的干擾，有利于發揮林地資源的生態效益、經濟效益和社會效益。

三是設立明晰的產權制度。在林業資源管理中，產權制度設計是整體制度安排的基礎。綜觀各國林業發展的實踐，林業生產經營存在著多重制度并存的格局。美國的國有林占森林總面積的34%，加拿大的國有林占23%。即使是私有林，也不存在絕對意義上的私人所有，而是根據生態保護和公共利益需要實行一定的行政限制和管制，在私人財產權上形成一定的公共權利。國有產權是林業管理制度設定的主要方式。

草地資源管理方面：一是嚴格國家層面立法，強化逐級管理。草原管理體制的建立離不開強有力的立法保障，許多發達國家在國家層面均頒布了草原保護與利用的相關法律，明確針對各級地方政府層面和基層管理者的細化條款，明確管理機構的職能和責任，約束相關方的草原利用行為，保障相關政策的落實。同時，建立健全相應管理機構，協調草地資源保護與維護公眾利益的關系。美國內政部下設土地管理局，為放牧地管理設置較高的政府行政地位，便于協調其他行政機構對放牧地進行協同管理。明確對不同層級的政府和不同類型組織或個人對草場的職責權限，并建立嚴格的問責制度，約束企業和個人對草地資源的利用限度。

二是加大政府投入，建立經濟支持政策。加大投入力度是草原生態治理不可缺少的物質基礎，草原生態治理需要政府的大規模投入，投入越早、越會獲得事半功倍的效果。在草原生態治理問題上，要強調資金問題的重要性；在完善相關立法和制度的同時，輔以財政的支持。從美國、加拿大、澳大利亞、俄羅斯、歐盟等國家的實際情況來看，在生態治理方面的資金投入量是非常大的，而且具有持續性，沒有良好的財政資金的支持，很難在幾十年時間內保持一個政策不受外部環境變化的干擾。

三是采用先進的監測網絡系統，加強草地信息化體系建設。草地信息化管理可以讓政府和有關機構隨時掌握草地生長的動態，為管理決策和指導生產提供依據，為科研人員提供基礎數據，為牧場主管理和利用草地提供可靠信息。美國農業部按照實現草地“精確放牧”的設想建立了全國性的牧場信息化管理系統，將來自各州的基礎數據、委托第三方收集的數據以及來自國家實驗臺站等方面的數據進行集成，通過信息共享機制，為不同對象提供專業化數據信息服務，提高了草地資源利用效率。