轉型時期的存量土地再利用模式研究

文/楊禎 大連市勘察測繪研究院有限公司 遼寧大連 116011

1、緣起

經過改革開放以來的快速發展，我國城鎮化進程也進入降速-提質的轉型階段。十九大提出社會主要矛盾的轉變以及自然資源部的成立，從國家層面明確對國土空間管制和生態保護的決心。城鄉規劃作為空間規劃體系的重要組成部分，生態空間保護和土地提質高效使用無疑是今后規劃轉型發展的目標之一。

而具體到城市建成區，快速發展的過程中也出現城市特色缺失、空間品質不高、土地低效利用、基礎設施失衡、自然資源破壞等等問題。因此，如何盤活存量土地，實現存量空間的提質高效利用就是規劃轉型的重要方向之一。

這些除了總規在宏觀層面的發展轉型和戰略調整以外，還需要控規在實施層面形成適宜存量土地再利用的規劃模式和落實辦法。目前，關于控規的轉型研究相較于總規還比較少，并沒有形成相匹配的聯動效果。如果沒有基于實施操作層面的具體規劃方法加以落實，空間提質高效發展將難以實現。因此，基于存量土地再利用的控規轉型研究更為迫切。

近年來國內專家學者提出運用存量規劃的思維來解決城市發展問題，并且普遍認識到如何在保障公共利益的前提下，平衡協調各方利益，實現存量土地整體容量的提升和再發展，是存量規劃區別于增量規劃的不同點也是工作的難點。

1.1 存量土地再利用特征分析

地物關系復雜、協調機制缺失。城市建成區的改造都涉及地物權益方的矛盾協調和產權置換等內容，大部分的存量土地再利用過程都是漫長的利益協調和談判博弈的過程。一方面這是城市空間更新演進不可避免的必需環節，另一方面也反映規劃環節在協調機制方面的缺失。過多的協商談判和缺少統一的評判標準，使得改造過程漫長低效。

增量思維影響，評估環節缺失。受增量規劃慣性思維影響，控規編制前期缺少對城市建成區地-物關系的必要評估。造成規劃對土地和建筑物兩方面指導力的失控，規劃成果的實施性不足。

整體考慮不足，空間分化加劇。應該說，城市發展本就是一個長期的過程，需要整體性的時序安排和針對性改造演替。在缺少對存量土地整體考慮的情況下，存量土地再利用更多是自下而上的模式。這往往導致利益矛盾少、改造難度低的項目更易付諸實施。擇易執行的模式加劇了城市空間分化加劇，空間混亂、設施落后、矛盾復雜的地塊長期更新困難，空間質量不升反降。

1.2 存量土地篩選機制缺失

目前，大連市針對存量土地再利用尚處于探索階段，存量土地基本都是納入城市控規單元編制體系中。在涉及建成區存量土地較多的控規單元編制中，由于缺少產權情況和地-物關系的分析。開發容量和開發強度的確定也基本遵于經驗判斷和規范要求，較少考慮實施性。交通路網、公共空間、基礎設施等的選址較少考慮利益協調內容。一方面，開發強度確定的不合理、交通路網組織的可行性缺失以及市政公共基礎設施的配置隨意性，都會導致控規對于城市發展的指導意義不佳；另一方面，當有具體開發項目介入，就會導致開發容量不好把控、公眾利益不能保障。由于控規的彈性和剛性的不足就會面臨反復修改，規劃的權威性受到挑戰。

因此，編制初期缺乏必要的存量土地篩選機制是制約控規實施性的原因之一，筆者基于多位學者研究成果和成功案例實踐，嘗試歸納總結出影響存量土地再利用的評價指標體系，并通過構建存量土地評價模型確定出規劃基期內存量土地再利用的空間邊界和更新模式。

2、綜合容量評價指標體系制定

2.1 相關技術方法探索

通過研究深圳舊城改造、廣東三舊改造等實踐經驗，在存量土地評價方法上，應用比較成熟的方法是層次分析法，但是在影響因子、判別標準與權重關系上，不同城市和地區的情況又有所不同。比較代表的有王嘉、郭立德提出的以解決空間增量分配為出發點，針對宗地的二次交融取值方法。這種方法在城市更新法規、編制審批等環境發展成熟的深圳具有很強的操作性；周鶴龍結合廣東三舊改造實踐案例，提出的基于空間價值理念對存量土地進行地-物關系評估的方法，通過圖像疊加方法直觀展現各宗地改造方式，成果表述明晰。

總體來說，存量土地的評價需要與城市發展實際相結合，并且判別指標需要根據城市、地區以及發展階段的不同實時進行替換，才使得評價結果持續具有較強的操作意義和指導價值。

2.2 指標構成分析

城市存量土地再利用實質是對既有建設用地上的建筑開發量的改變，通過存量土地內建筑量的增加過程來協調各方的利益問題，實現城市空間的演進提質。因此，指標體系的構成基于權益方改造意愿度、設施更新急迫度、城市演進整體性三方面制定。把存量土地綜合容量評價指標分為動態交往容量、靜態承載容量、環境文化容量三方面內容。

其中，動態交往容量反映存量土地與城市聯系的緊密程度，是基于權益方面的考慮內容為出發點。包括所能支撐的交通流、信息流、物質流等動態容量；靜態承載容量反映存量土地的利用效率與功能飽和度，體現基礎設施的承載能力和更新需要。包括地理屬性、建筑、設施、道路、停車設施、配套空間以及其他公共設施在一定時間內所能夠承載的靜態容量；環境文化容量反映存量土地所具有的景觀風貌、生態格局、歷史傳承、文化積淀的慣性內容，是針對城市整體性空間提質的要求。

2.3 指標體系建立

基于形成的動態交流容量、靜態承載容量、環境歷史容量三個方面的指標內容，依據從屬關系建立多級評價指標體系，進而運用層次分析法用評價指標體系構建判斷矩陣、進行權重分配，形成指標體系內容。具體方法如下：

首先，列舉評價因子與篩選指標菜單。邀請具有豐富經驗的院內外專家與相關技術人員進行列舉比對，形成一個可供選擇的評價指標菜單。其次，建立判斷矩陣與指標賦值打分。邀請若干位專家根據相對重要性進行評價打分。建立判斷矩陣計算各指標權重，并進行一致性的檢驗，盡可能剔除判斷主觀性影響，使權重符合客觀描述。最后，把篩選后的指標按不同容量進行分類，形成分別針對宗地和建筑物的綜合容量評價指標表方便表述管理與權重判別。

結語：

本文從存量土地再利用的問題和特點出發，基于對存量土地的綜合容量分析構建評價模型，形成存量土地再利用的空間邊界與建議更新模式，提升控規對存量土地再利用的指導力和針對性。目前結論尚處探索階段，還需要在接下來的研究工作中繼續研究和完善。