新型城鎮(zhèn)化背景下縣城規(guī)劃管理對策研究

文/孟莉 河北省邢臺市巨鹿縣自然資源和規(guī)劃局 河北邢臺 055250

加快縣城發(fā)展是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要舉措?？h城處于城市之尾、鄉(xiāng)村之首，是聯(lián)系大中城市與農(nóng)村的橋梁和樞紐。一般而言，縣城集中了全縣最為優(yōu)質(zhì)的資源。與其它小城鎮(zhèn)相比，縣城無論是建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、設(shè)施配套、就業(yè)生活、人居環(huán)境都是最好的，且發(fā)展的潛力巨大。

1、縣城規(guī)劃在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中的地位和作用

1.1 縣城規(guī)劃在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中具有承上啟下的地位和紐帶功能

縣城規(guī)劃既接受上一層次市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的指導(dǎo)，同時又深化和完善了該層次規(guī)劃內(nèi)容；另一方面，縣城規(guī)劃成果是下一層次規(guī)劃包括中心鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)等各級城鎮(zhèn)規(guī)劃的法定依據(jù)?？h城處在城市和小城鎮(zhèn)中間層次這一重要的位置，規(guī)劃內(nèi)容和規(guī)劃方法具有中心城市規(guī)劃和小城鎮(zhèn)規(guī)劃的雙重特征，在上下兩個層次規(guī)劃中處于承上啟下的重要地位，發(fā)揮著不可替代的紐帶功能。

1.2 縣城規(guī)劃在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中發(fā)揮著龍頭作用和重要的調(diào)控功能

縣城是縣域城鎮(zhèn)體系的核心，以縣城為中心構(gòu)架的城鎮(zhèn)體系是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體。縣城規(guī)劃是縣城建設(shè)發(fā)展的藍(lán)圖，指導(dǎo)縣域內(nèi)中心鎮(zhèn)、一般建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)等各級城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。在統(tǒng)籌縣域城鄉(xiāng)發(fā)展中發(fā)揮著龍頭作用和重要的調(diào)控功能。

2、新型城鎮(zhèn)化背景下縣城規(guī)劃管理對策研究

2.1 發(fā)揮縣城區(qū)域核心和低生產(chǎn)成本的優(yōu)勢

縣城作為縣級行政管理機(jī)構(gòu)的駐地，在中國行政驅(qū)動力的影響下，自然承擔(dān)了縣域政治、文化的中心的作用。就經(jīng)濟(jì)關(guān)系而言，絕大多數(shù)縣城也是縣域范圍工業(yè)、商業(yè)的集中點(diǎn)，對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輻射和帶動作用突出，發(fā)揮著經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，是縣域范圍內(nèi)的“增長極”。同時，縣城相對于大城市，工業(yè)、服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)的商務(wù)成本更低，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的進(jìn)城門檻也較低，因此其建設(shè)規(guī)模更經(jīng)濟(jì)，操作更便捷易行，聚集效應(yīng)和輻射作用更優(yōu)，城鎮(zhèn)化效果亦能更好。

2.2 平衡新區(qū)建設(shè)與老城改造

新區(qū)建設(shè)和老城改造長期以來都是城市建設(shè)的2個重點(diǎn)領(lǐng)域，如何銜接新區(qū)建設(shè)和老城改造的有序發(fā)展。目前有相當(dāng)一部分縣城由于長期以來新區(qū)建設(shè)的滯后，人口和各類活動仍然集中在老城區(qū)，導(dǎo)致新區(qū)發(fā)展緩慢，老城區(qū)擁擠不堪。因此縣城建設(shè)要充分分析當(dāng)?shù)爻鞘邪l(fā)展建設(shè)的條件，明確城市建設(shè)的戰(zhàn)略安排，有計(jì)劃有步驟地完善好新區(qū)建設(shè)與老城改造關(guān)系，在實(shí)現(xiàn)縣城空間有效拓展的同時，做好老城區(qū)人居環(huán)境的有效改善。

2.3 拓寬資金投入渠道

建設(shè)資金的缺乏是城鄉(xiāng)建設(shè)面臨的普遍問題， 縣城亦然。而在融資過程中，相對于中心城市而言，縣城的困難更大。需要積極創(chuàng)新體制機(jī)制，采取公共財(cái)政投入引導(dǎo)、社會資本有效跟進(jìn)等多種方法， 在公共投資的帶動和引導(dǎo)下，以市場化籌資方式，采取BT、BOT等方法，多渠道籌措建設(shè)資金， 加快縣城基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)與改造，尤其是在道路、停車場等綜合交通設(shè)施，給水排水等市政基礎(chǔ)設(shè)施，污水、垃圾處理等環(huán)境設(shè)施的建設(shè)方面需要加快建設(shè)步伐，逐步提高城市的承載力，實(shí)現(xiàn)縣城的空間拓展、人口集聚和承載力提升的協(xié)調(diào)。

2.4 規(guī)范規(guī)劃行為、提高規(guī)劃水平

2.4.1 夯實(shí)規(guī)劃基礎(chǔ)性工作

在編制縣城建設(shè)及發(fā)展規(guī)劃的過程中，要加強(qiáng)已有規(guī)劃方案實(shí)施情況的評估，總結(jié)和分析已有方案的經(jīng)驗(yàn)得失，著重分析已有方案中存在的不足和問題，并提出相應(yīng)的解決和完善的建議。此外，在規(guī)劃編制的過程中，還要與其它規(guī)劃協(xié)調(diào)和銜接起來，比如說經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等。當(dāng)然，在編制縣城規(guī)劃方案的過程中，在編制之前做好相應(yīng)影響因素的調(diào)查工作也是非常重要的，這些調(diào)查工作主要包括人口、土地、水資源、能源和環(huán)境等，以及本地區(qū)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的現(xiàn)狀及計(jì)劃方案，并將調(diào)查的結(jié)果體現(xiàn)在規(guī)劃方案當(dāng)中。要摒棄傳統(tǒng)的以經(jīng)濟(jì)增長為核心的編制模式，要將編制對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與發(fā)展結(jié)合起來。

2.4.2 完善規(guī)劃主要內(nèi)容

在現(xiàn)場規(guī)劃方案的編制過程中，既要嚴(yán)格執(zhí)行國家和省市的相關(guān)法律、法規(guī)和政策要求，在規(guī)劃當(dāng)中不僅僅要做好經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的規(guī)劃，雖然在規(guī)劃當(dāng)中要將土地使用規(guī)劃，尤其是工業(yè)和住宅用地，但是規(guī)劃的內(nèi)容不僅僅包括這些，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境、土地、水資源、能源、自然和歷史文化資源保護(hù)等方面，也是縣城規(guī)劃的重要內(nèi)容，這些內(nèi)容在規(guī)劃當(dāng)中必須詳細(xì)的體現(xiàn)出來，以體現(xiàn)出縣城規(guī)劃的綜合性特征。此外，為了達(dá)到綜合規(guī)劃的目的，在規(guī)劃方案當(dāng)中，必須明確那些是禁止建設(shè)區(qū)，比如說耕地保護(hù)區(qū)、濕地保護(hù)區(qū)等，那些是限制建設(shè)，這些區(qū)域雖然可以開發(fā)建設(shè)，但是要受到嚴(yán)格的限制，要明確限制開發(fā)建設(shè)的基本條件等。除此之外，資源環(huán)境保護(hù)、風(fēng)景名勝管理、自然文化遺產(chǎn)保護(hù)等，這些需要長期進(jìn)行發(fā)展保障的，應(yīng)該列入中長期規(guī)劃當(dāng)中，作為規(guī)劃編制過程中必須遵循的強(qiáng)制性內(nèi)容。

2.4.3 轉(zhuǎn)變規(guī)劃編制的方式

在傳統(tǒng)的縣城規(guī)劃當(dāng)中，是以規(guī)劃單位為主體進(jìn)行的，這種規(guī)劃方式相對比較簡單，雖然在規(guī)劃單位當(dāng)中有很多規(guī)劃人才，但是在規(guī)劃的過程中不可避免的存在一些局限性，這種局限性會在一定程度上影響到規(guī)劃的科學(xué)性和合理性。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景之下的縣城規(guī)劃當(dāng)中，應(yīng)該嚴(yán)格按照“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與”的要求進(jìn)行。縣城的規(guī)劃部門雖然承擔(dān)的編制職責(zé)，但是也可以引進(jìn)競爭機(jī)制，通過招標(biāo)的方式引進(jìn)高資質(zhì)、高水平的規(guī)劃編制單位和建筑設(shè)計(jì)單位參與規(guī)劃編制，以解決自身在規(guī)劃當(dāng)中存在的不足。同時，在規(guī)劃編制的過程中還需要積極向密切關(guān)聯(lián)的單位征詢意見，了解他們對規(guī)劃工作的要求，綜合考慮他們的要求的基礎(chǔ)上，真正做好縣城的規(guī)劃工作。

2.5 嚴(yán)格規(guī)劃管理、重視規(guī)劃執(zhí)法

一方面，嚴(yán)格執(zhí)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，由縣政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理，并能隨意下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并將縣域內(nèi)的所有建設(shè)用地的使用規(guī)劃和建設(shè)活動納入到呈現(xiàn)建設(shè)規(guī)劃當(dāng)中，設(shè)立開發(fā)區(qū)及園區(qū)的建設(shè)等必須嚴(yán)格按照國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行，將道路紅線、綠地山體綠線等作為必須制定的規(guī)定。

另一方面，嚴(yán)格規(guī)劃審批制度，對縣城內(nèi)的各種規(guī)劃編制程度，必須嚴(yán)格按照我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的法定程度和審批權(quán)限進(jìn)行，禁止違法審批等情況出現(xiàn)。各類規(guī)劃方案審批通過以后，任何單位和個人不能擅自改變，如果需要調(diào)整和完善也需要經(jīng)過法定程序進(jìn)行。

綜上所述，“城鄉(xiāng)總體規(guī)劃”作為縣一級城鄉(xiāng)建設(shè)與規(guī)劃管理的主要政策工具，對于新型城鎮(zhèn)化工作的開展具有提綱挈領(lǐng)的作用，而縣城規(guī)劃區(qū)作為規(guī)劃管理部門的主要權(quán)利空間和責(zé)任空間，則成為縣城開展新型城鎮(zhèn)化工作的“主戰(zhàn)場”。