基于廣東省“三舊改造”的城市更新發展研究

文/朱華 廣州市白云區人民政府 廣東廣州 510000

改革開放以來，廣東省城市建設取得了矚目的成就。廣東省城市化快速發展帶來了工業區遍地，城市無序蔓延等問題。目前廣東省城市建設可用地已近乎被完全開發利用。城市土地存量資源的有效供給不足已成為廣東省城鎮發展中亟待解決的問題。省政府于2009年出臺了《關于推進三舊改造促進節約集約用地的若干意見》，旨在釋放土地資源潛力，實現產業轉型與城市空間重構。推動城鎮向新城市，產業與社區的發展轉變。

1、三舊改造政策的背景

廣東省是改革開放的先行地區，當前省初級工業化基本完成。城市化發展面臨從輕工業與勞動密集型產業向高新產業發展的壓力，實現由低附加值的初級產業鏈向高新產業鏈升級。

低層地快速工業化與城鎮空間連綿化是廣東城市化發展面臨的重大問題。據統計，2008年深圳市城市建設用地占路域面積的46%，北京僅為20%，2010年廣東省城鎮化水平達65%，因土地開發控制不利，粗放型的土地利用模式導致城鎮化面臨諸多問題。

其具體表現在用地形態零散無序，城鎮功能嚴重失調，空間均質蔓延擴展，建成區覆蓋率過高，城鎮發展面臨用地緊缺現狀。工業用地比例偏高，建設用地結構失衡。土地低效粗放經營，地均產值遠低于國際標準。空間同質化現象嚴重，城鎮形象趨同。環境容量有限，缺乏高品質宜居空間，導致高新產生向內陸轉移。

整合現有資源要素，以三舊改造推動城市更新，建立公平高效可持續的城市發展更新模式，是廣東省實現城市產業轉型的必由之路［1］。

2、廣東省三舊改造政策內容及特色

三舊包括舊城鎮，村莊與廠房三大基本類型。三舊改造單元規劃由兩個層次構成，應以三舊改造專項規劃為依據，實現地塊成片開發改造的目的。

三舊改造規劃中制定近期改造的詳細規劃，要提出具體的改造要求，制定有針對性的可行性措施。其具體內容包括，改造單元劃分，更新模式選擇，內容強制要求，實施策略保障。

結合改造地塊，控規圖則的界線，與河流山體等自然邊界劃分。確定改造單元內地塊的改造模式。規劃中必須包含用地性質，公建配套規模與位置等規劃控制要求。實施策略保障包括拆遷安置方案，提出保障規劃的公建配套等同步實施策略。改造主體確定分為市級土地收儲機構與集體經濟等形式。

廣東省三舊改造城市更新的特色體現在規劃思想的轉變，公共利益的保障，更新制度的構建，組織模式的創新等方面。城市建設模式由外部擴張轉為內部提升，提出城市發展模式以城市更新作為推動產業升級與空間重構的主要途徑。將挖掘城市內部土地資源潛力，作為推動城鎮建設的基本策略。將發揮城市土地利用效率，作為實現城市產業轉型與空間重構的發展方式。

提出了保障公共空間強制性供給的更新政策，通過規劃政策強制定規定保障三舊改造中公共空間的剛性供給。有利于公用服務水平的提升。提升城鎮綜合服務水平與整體環境品質。改變了以往封閉社區整體植入舊城的更新模式。

提出了全省統一的城市更新操作程序，有利于建設統一完善的城市更新制度。推動了城市更新的制度化建設。形成全方位，多層次，系統性的更新體系框架，實現城市整體功能演替。

提出了多元平衡的城鎮更新組織模式與規劃融資模式，實現了相關主體利益的綜合平衡。改變了傳統改造規劃部門一元主導的組織架構，相關部門對三舊改造規劃進行指導管理工作中共同協作，相互促進。

三舊改造政策明確規定改造主體可分為市級土地收儲機構與社會資金不同類別。提出了明確的社會資金注入改造操作程序。提出有計劃逐步推進城市更新體制，對拓寬改造思路，推動公共參與有著重要的作用。

3、廣東省三舊改造模式的城市更新思想

廣東省三舊改造的城市更新模式體現了新的思想，城市更新發展規劃在強制指標確定與功能引導要結合法定規劃體系，城市更新規劃要建立統一完善的制度標準。城市更新規劃編制要為建立控規動態更新機制提供數據技術支持［2］。城市更新規劃要建立科學高效的規劃報批程序。

編制三舊改造規劃內容要實現與現行規劃體系合理對接，維護現有法定規劃的權威性。產業準入等宏觀控制層面與法定規劃保持高度一致。結合三舊改造年度計劃，將強制指標分解到改造單元中，保持編制單元內部指標的總體平衡。

通過三舊改造完成對城市更新地段的現狀調研，使規劃管理人員能為充分把握現有控規編制單元建設狀況，使城市規劃成為控規進行反饋追蹤。建立與城鎮對應的控規單元動態更新機制。

通過城市更新規劃制度建設，建立適應不同環境特點，不同發展要求的內容完整，結構清晰的規劃體系。實現不同規劃平臺之間的有序對接。促進資源要素的合理流動與優化配置。改變以往各自為政，重復更新的混亂局面。進而推動城鎮建設的集約化發展。

過于簡單的報批程序會導致權利腐敗，過于繁瑣的報批程序導致規劃工作滯后于城市建設，三舊改造規劃應實行多元協作，簡約高效的規劃報批體制，擴大參與群體。將地方政府管理部門等不同審批主體納入統一的參與平臺。提高規劃審批的科學性。確定三舊改造中公共空間的功能構成及規模比例，需引進先進的計量工具，進行綜合分析與系統論證。

結語：

三舊改造是廣東省政府基于土地資源困境的發展要求，通過更新改造推動城鎮化發展。三舊改造充分揭示了新形勢下珠三角地區城市更新的基本特點，在規劃體制創新，城市功能更新，更新制度建設等方面做出了系列積極有益的探索。對我國內地城市發展具有重要的借鑒意義。