解讀促進產業轉型升級的用地政策并提出產業轉型升級可持續發展的建議

文/馬忠杰 廣東思遠土地房地產評估咨詢有限公司 廣東珠海 519000

1、產業轉型升級的背景

2008年國際金融危機后，世界主要發達國家重新認識到以制造業為主體的實體經濟的戰略意義，紛紛實施再工業化戰略，如美國提出“美國制造業行動計劃”，歐洲推出“未來工廠計劃”等。這些工業化國家的再工業化，絕不是傳統工業化道路的重復和回歸，而是通過尋找新的科技創新戰略支撐點，加快突破先進制造技術——“第三次工業革命”來驅動制造業發展，進而促進經濟長期穩定發展。

在我國的GDP總量達到世界第二之后，制約經濟發展的主要因素已由經濟總量轉向經濟結構，尤其是產業結構。也就是說，在這個新起點上，經濟發展的著力點需要由速度轉向結構。2012年以來，我國的經濟增長速度將結束持續30多年的10%左右的高速增長期，轉向8%左右的中高速增長期。增長速度減緩固然有外部市場的原因，但更多的是我們的主動調整。特別是，這個“調速”為調整產業結構、爭取長期的穩定增長提供了機會。

在國際、國內經濟發生調整的大背景下，于2013年11月，十八屆三中全提出“加快轉變經濟發展方式，加快建設創新型國家，推動經濟更有效率、更加公平、更可持續發展。”正式確定了我國產業結構的轉型升級。

2、產業轉型升級的定義

產業轉型升級，定義為產業結構高級化，即向更有利于經濟、社會發展方向發展。產業轉型升級的關鍵是技術進步，在引進先進技術的基礎上消化吸收，并加以研究、改進和創新，建立屬于自己的技術體系。產業轉型升級還必須依賴于政府行政法規的指導以及資金、政策支持。

3、產業用地政策的解讀

產業用地政策是國土資源主管部門認識新常態、適應新常態、引領新常態的主動作為；是優化土地資源配置，推動大眾創業、萬眾創新，釋放新需求、創造新供給，推動新產業升級、新業態蓬勃發展的重要動力；是認真履行國土資源職責新定位，以土地利用方式轉變促進經濟發展方式轉變和結構優化的重大舉措。

為進一步深入貫徹落實黨中央、國務院關于保持經濟中高速增長、推動產業邁向中高端水平的決策部署，促進地方各級特別是市、縣國土資源主管部門更好落實產業用地政策，依據國家已經制定出臺的各項支持新經濟、新產業、新業態、新模式發展用地政策，國土資源部研究形成了《產業用地政策實施工作指引》[1]（以下簡稱《指引》），于2016年10月28日公布實施，該指引為各級國土資源管理部門落實產業用地提供了依據。

下面從土地管理的不同方向來解讀產業用地政策對產業轉型升級的支持。

3.1 從地類管理方面

3.1.1 光伏產業

因光伏產業占地面積大，用地性質的認定一直處于模糊地帶，此前社會上對此一度存在爭議。該指引明確，光伏發電站項目使用未利用地布設光伏方陣的，可按原地類認定和管理。

3.1.2 旅游產業

該指引明確，土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地規模邊界外的旅游項目中的自然景觀用地及農牧漁業種植、養殖用地，可按原地類認定和管理。

3.2 從土地用途確定方面

該指引明確，根據國土資規〔2015〕5號文件規定，新產業新業態發展中工業用地、科教用地兼容相關用途設施建筑面積不超過15%的，仍按工業、科教用途管理。

對于現行國標分類中沒有明確定義的新產業、新業態類型，市、縣國土資源主管部門可按照國土資規〔2015〕5號文件規定，結合現有土地供應政策要求和當地產業發展實際需要，主動會商同級城鄉規劃、產業主管部門提出規劃用途的建議意見，促進項目落地。

3.3 從土地使用方式方面

該指引明確，各類產業用地均可采取長期租賃、先租后讓、租讓結合方式使用土地。

以長期租賃方式使用土地的，應按照《規范國有土地租賃若干意見》（國土資發〔1999〕222號）執行，租賃期限按照《合同法》規定，不得超過二十年。

3.4 從土地供應價格方面

3.4.1 優先發展產業

該指引明確，各省（區、市）確定的優先發展產業且用地集約的工業項目，以農、林、牧、漁業產品初加工為主的工業項目，在確定土地出讓底價時可按不低于所在地土地等別相對應《全國工業用地出讓最低價標準》的70%執行。按比例計算后低于該項目實際土地取得成本、土地前期開發成本和按規定應收取的相關費用之和的，應按不低于實際各項成本費用之和的原則確定出讓底價。

中西部地區省級國土資源主管部門應向相關部門建議，按照國發〔2016〕27號文件要求，將加工貿易相關的工業項目納入本?。▍^、市）優先發展的工業項目。

3.4.2 旅游業

該指引明確，根據國土資規〔2015〕10號文件，旅游相關建設項目中的人造景觀用地應根據具體行業市場經營情況，客觀評估確定供應底價。

3.4.3 農產品批發市場

該指引明確，根據《國務院辦公廳關于促進物流業健康發展政策措施的意見》（國辦發〔2011〕38號），農產品批發市場用地作為經營性商業用地，應以招標拍賣掛牌方式供應，所在區域有工業用地交易地價的，可以參照市場地價水平、所在區域基準地價和工業用地最低價標準等確定出讓底價。

3.5 從土地供應方式方面

該指引明確，以先租后讓、租讓結合方式供應產業用地的，市、縣國土資源主管部門會同城鄉規劃、建設、房產部門擬定方案時，應提請同級政府同意，邀請投資、產業等主管部門參加供應方案擬定工作，明確租賃土地轉為出讓土地的條件，報有批準權的人民政府批準后實施。按用途依法需采取招標拍賣掛牌方式出讓的土地，招標拍賣掛牌工作可在租賃環節實施；在承租方使用租賃土地達到合同約定條件后需辦理出讓手續時，可采取協議方式。

對舊城區改建需異地搬遷改造的城區商品批發市場等流通業用地、工業用地，在收回原國有建設用地使用權后，經批準可以協議出讓方式為原土地使用權人安排用地，有土地使用標準要求的，應按標準安排同類用途用地。

4、產業轉型升級可持續發展的幾點思考

近幾年，國家針對產業轉型升級，從金融、稅收、土地制度等方面出臺了一系列的扶持政策，但產業轉型升級的可持續發展，需要的是市場的力量，而不是靠行政來推動。政府和企業都應該為市場參與各方創造自主創新的空間，由市場參與各方自主創新，通過技術創新來推動產業的轉型升級，這樣才能保證產業轉型升級的可持續發展，而不是靠一時政策的支持。本人從個人的認識角度提出以下兩點建議，保障產業轉型升級的可持續發展。

4.1 從教育制度改革來保障技術創新，從而推動產業轉型升級

企業的科技創新需要科研體制和教育體制的改革，科研體制要鼓勵和保護創新。無論是發達國家還是欠發達國家，包括中國的封建社會，高等學府都是最自由的地方，但是現今的情況恰恰相反，以國內重點高校為例，現在高校卻是典型的行政基地，變成了思想最封閉和僵化的體系，缺乏創新的思想。

4.1.1 國外教育制度的一角

案例[2]：在斯坦福大學，薛兆豐教授請著名華裔物理學家張守晟給同學們做講座。張守晟在學界地位很高，除了諾貝爾物理學獎沒拿，物理領域的頂級大獎都拿過。他本人既做科研，又做投資。同學們就問他時間上怎么分配？他回答說，100%的時間做科研，100%的時間做投資。他這么強調了兩次，意味著斯坦福大學對教授們做科研與投資管得比較寬松，制度上沒有那么多硬約束。

高校教授能在科研與商業之間比較自由地穿梭，與美國1980年推出的拜杜法案有關。拜杜法案是美國關于科技創新領域一套核心的知識產權法律制度安排。這個法案的大意是聯邦政府提供的資金資助的研究成果，所有權歸聯邦政府，但允許做科研的研究機構或學者獲得商業開發權，并且可以獲得商業開發所賺得的利潤。

相比之下，中國相關的規定還肯定不夠完善，許多科研投入用來生產無用的論文，而許多有潛在實用價值的發明創造又被束之高閣；許多的資源被浪費掉了，而一些勇于探索技術轉化的學者則有可能陷入了法律的羈絆。

4.1.2 國內最新的教育制度改革

2016年5月30日，全國科技創新大會、兩院院士大會、中國科協九大第二次全體會議上，李克強總理發表講話稱，政府對科研的管理有時候像“對小學生”一樣，嚴重束縛了廣大科研人員和科研機構的手腳，影響了創新創造的積極性。

為加快實施創新驅動發展戰略，激發科研人員創新創業積極性，在全社會營造尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創造的氛圍。2016年11月，中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》。意見規定“允許科研人員和教師依法依規適度兼職兼薪，經所在單位批準，科研人員可以離崗從事科技成果轉化等創新創業活動?！盵3]

看得出來，意見出臺，就是要讓知識體現其價值，轉化為切切實實的生產力，為支持學術研究成果轉換為生產力打開了大門。

4.2 企業要為技術人員創新提供空間，從而推動產業轉型升級

4.2.1 3M 集團支持技術人員創新的做法

關于3M在鼓勵創新方面，當時在1949年～1966年任3M董事長的威廉·麥克奈特（William L.McKnight）在1940年左右曾寫下一句話，它更好地詮釋了3M對鼓勵創新的重視程度。他寫道“切勿隨便扼殺任何新的構想，要鼓勵實驗性的涂鴉，如果你在人的四周豎起圍墻，那你得到的只是羊?！?/p>

另，3M有一個著名的管理哲學的實際應用就是其研發人員可以拿出15%的工作時間用于研究自己感興趣的東西?？梢钥闯?，3M管理的核心哲學在于授權、鼓勵員工創新。雖然在創新的過程中會有失敗和挑戰，但是作為企業管理層，要懂得容忍、鼓勵和配合。

4.2.2 Google 集團支持技術人員創新的做法

Google是全球最優秀的互聯網公司，他的創新無處不在，其中同樣有一條是關于給技術人員一定的自由創新時間。

關于支持技術人員創新，Google同樣在工作時間安排上制定了一個政策，將創新列入員工的工作時間預算，要求技術人員花80%的時間在核心的搜索和廣告業務上，其余20%則用在他們自己喜歡的技術項目上，這就迫使員工必須騰出時間來搞創新，哪怕這20%的工作時間研究的項目并不在公司的核心任務或使命范圍。

上面兩個全球優秀的企業都給予技術人員一定的創新時間，只有不斷的創新，企業的技術才可以不斷的進步，由技術進步推動的產業轉型升級才是可持續發展的，任何不依托于技術進步的產業轉型升級都是空中樓閣，不可長遠發展。

結語：

產業轉型升級是一個復雜的問題，從國家支持產業轉型升級的政策方面，會在金融、稅收、土地供應等方面給予政策上的支持。另，如果要保證產業轉型升級的可持續發展，不能將產業轉型升級搞成運動式和號召式的產業轉型升級，還需要從保證產業轉型升級可持續發展的制度上創造條件，保證我國產業升級的可持續發展。