城市軌道交通“軌道+物業”開發的可持續發展研究

文/曾暉 南京地鐵集團公司 江蘇南京 210012

趙晶婕 南京寧北軌道交通集團有限公司 江蘇南京 210012

1、前言

當今中國，軌道交通已經成為助推城市高速發展、城市群轉型升級的“利器”。但隨之而來的建設資金壓力，運營虧損等問題也困擾著相關政府和建設單位。2013年，國務院下發了《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》；2014年，國務院辦公廳下發了《關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》；2015年，國家發改委下發了《關于加強城市軌道交通規劃建設管理的通知》。這一系列文件表明了國家支持軌道交通在線路建設同時進行沿線用地的綜合開發，以達到集約節約用地、實現建設資金總體平衡，軌道交通可持續良性發展的態度。于是乎，各城市紛紛效仿香港和國外“軌道+物業”開發模式[2]，進行場站周邊的綜合開發，雖然小有成就，但由于缺乏土地利用、規劃標準、項目報建、操作規則等具體的規范性文件，始終無法有大的突破，不能形成“軌道+物業”規模化、可持續性發展狀態。

2、我國城市軌道交通“軌道+物業”開發的現狀

2.1 開發的體量偏低

目前全國軌道物業開發比例明顯偏低。除北京、深圳、上海形成一定規模，南京、杭州積極跟上外，其他城市還處在摸索狀態。通過統計不難發現，北京、深圳、上海雖然在開發規模上處在前列，但也和其地鐵建設較早、線路總里程較長有很大關系。而如果談及每公里開發強度，或者站點開發率，相對來講，開發比還是很低的，其中站點開發比例分別是：58%、55%、50%，這個比例中還包含了很大一部分的車站零星商業。

2.2 規劃的性質單一

受城市總體規劃和傳統觀念的影響，規劃部門在對于軌道交通公司申請站點周邊或上蓋物業的開發時，一般會很慎重，給出的規劃條件相對也比較苛刻：對于城市中心的站點一般不予批準；一般市區站點則多為商業辦公用地，同時需包含公交一體化的換乘；郊區站點往往要包含大型的公交場站；停車場、車輛段允許綜合開發，可以考慮一定比例的住宅用途。

2.3 開發的周期過長

2.3.1 前期規劃時間長

基于物業開發受制于軌道交通建設，因此物業開發的導向、規模、區位都會因線路的走向、資金的緊缺程度、政府間的博弈、規劃部門的偏好而不斷調整。待方案穩定下來，線路建設已基本過半，甚至已經通車運營。

2.3.2 土地整理時間長

方案穩定后，按照凈地掛牌的要求，軌道交通企業還需進行土地一級整理。

如果是國有土地，則主要是辦理設計要點，開展房屋征收工作，這一個過程至少需要一年時間。

如果是集體土地，則首先要調整土地規劃，若涉及耕地，還需要農轉用指標，耕地占補平衡指標，所有指標到位，國家給予用地批復，這時才能進行土地征收、房屋拆遷工作。由于國家每年批給地方政府的農轉用指標非常有限，從調規劃到完成征地拆遷往往需要4-5年時間。

2.3.3 后期運作時間長

在土地上市掛牌后，軌道交通企業若想參與二級開發，也必須參與競拍拿地。但拿地后，由于其國企和非地產開發類企業的背景，每個節點都必須做方案，匯報、調研、論證、招投標，他們的運作時間往往很長，是一般開發企業的一倍以上。

2.4 開發的收益偏低

軌道交通公司通過一段時間運作下來，普遍反映運作的收入看上去很高，但實際所得到的收益卻很低。相關部門、人員雖然付出很多，但得到的卻是能力上的詬病。

物業開發收益無非三類：

2.4.1 土地出讓收益

這一項收入比較簡單清晰，近幾年土地市場的節節攀升，收入也大幅提升，但在政府的剛性計提之后，再抵消逐年提高的土地收儲成本，實際上所剩不多。

2.4.2 房產開發收益

這一塊只有深圳、上海等少數幾家軌道交通公司運作的較成熟，有一定的斬獲，其他軌道公司還停留在論證、摸索階段。

2.4.3 租賃收益

由于規劃了大量商業辦公用房，大部分軌道公司在完成了房屋建設后，一般用來租賃。租賃收入看上去相對穩定，但由于軌道公司在物業開發中基本上無自有資金，或自有資金相對較少，因此租賃收入還無法平衡資金成本，因而也無收益可談。

3、我國城市軌道交通“軌道+物業”發展中存在的問題

3.1 規劃不同步

目前，我國新型城鎮化建設的提檔升級也帶來了軌道交通的高速發展。一般情況下，各市都有線網規劃，但每條線路何時建設都是未知數，而與之匹配的物業開發用地要等到線路確定后，相關各方才開始選址、論證、博弈，這就造成物業開本質上的滯后性。

再加上，主觀上軌道交通是地方政府的重點工程，相關職能部門都出謀劃策、予以確保，而物業開發、獲取收益則是軌道交通公司自己的事，大家都是配合而已，這更影響了物業規劃的進度。

客觀上，各城市對于軌道交通公司運作物業開發也缺乏相應的政策，使得相關單位一旦遇到問題就無所適從，于是停下來、調研、論證，造成相關開發工作進一步滯后。

3.2 征收無保障

由于中華人民共和國國務院令第［590］號從根本上規定了只有為保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益需要的六大類項目才可以進行房屋征收，這就造成政府、相關職能部門從一開始就對軌道交通用地項目和物業開發用地進行了區分。哪怕相鄰地塊，也是先行組織征收軌道交通用地，確保按期交地，而不是同時開展，這也為物業開發項目的同步推進制造了障礙。

3.3 資金沒著落

城市軌道交通建設項目屬于資金密集型項目，對資金的依賴很大，而各地的資金缺口也很大，因此，國家、省、市對建設資金的監管非常嚴格，絕不允許挪用資金。而“軌道+物業”中的物業開發項目并不在線路建設的統籌范圍內，因此，物業開發項目的資金來源是不確定的，很難有資金供給來保證物業開發的可持續性發展。

3.4 體制有缺陷

由于軌道交通項目周期長，投資大、回報低的特點，因此，國家對申請軌道交通建設的城市提出了人口、財政收入等要求，從源頭上就規定了承擔軌道交通建設的主體是政府。這就造成軌道交通企業提出的開展“軌道+物業”開發，以物業開發收益回報軌道交通建設的模式，實際上無據可以。在國家層面雖然出臺了幾個“意見”，各級地方政府雖也各出奇招，但行業法規的限制也造成“軌道+物業”的發展舉步維艱。

例如：軌道交通企業能否參與二級開發、開發資質問題；能否完全的市場化運作；市、區聯動不足，利益分享機制缺失；缺乏政策支持、沒有相應的規范標準及法規保障。

3.5 運營不經濟

軌道交通公司自持物業的運營往往不經濟，究其原因，主要是：

（1）沒有資金，或者自有資金很少，資金成本高；

（2）項目運作周期長；

（3）招商方式固態化，無法引入知名企業，無長效收益；

（4）矛盾處置時間過長，物業空租期長；

（5）品牌意識不強，無超額收益；

（6）物業管理水平低下，管理成本高。

4、城市軌道交通“軌道+物業”可持續發展的對策與建議

4.1 土地供應的保障性

香港地鐵軌道物業發展之所以成功的原因在于，香港政府提供土地給港鐵，除了繳納一定的土地出讓金，港鐵對土地的運作相對是自由的，土地運作的收益歸港鐵所有。這主要得益于土地制度的不同：

香港實行的是英美法系的土地制度，根據英國土地制度分為土地所有權和土地權益，土地權益是指對土地占有、使用、收益的一系列權益可以繼承、買賣。

我國的土地制度雖然也屬于英美法系，但有很大不同。根據我國《憲法》、《土地管理法》，土地實行二元所有制體系，即國有和農村集體所有，所有權與土地使用權分離，土地使用權上的收益權是受限制的。

這就造成國內軌道交通企業獲取的土地來源不同，也造成后期處置時的不確定性和土地收益的不確定性。

要想打破此局面，國家可考慮根據線路建設的規模配比一定的保障房用地和物業開發用地，用地指標列入各市用地計劃中，規劃性質和強度由各市自行控制。這樣土地供應就有保障，同時指標列入地方政府計劃中，地方政府就會加大對物業開發用地規劃考量，提高規劃強度、規劃用途的合理性，盡可能節約用地，提升單位面積的用地收益。

4.2 規劃的同步性

在線路報批的同時，申請人需提供資金平衡方案，包括自有資金、借貸資金、物業開發收益。若資金平衡方案中沒有物業開發收益方案，則軌道項目建設后再申報不予批準，同時給予的用地指標收回。倒逼地方政府提前開展物業開發項目的規劃研究，確保規劃同步性。

4.3 土地征收的一致性

國家若把物業開發列入到軌道交通建設項目的配套中，則物業開發用地的征收、拆遷就有法可依。軌道交通用地和物業開發用地的征收可以同步開展，使用的政策也能達到一致性。

4.4 規劃性質的破局性

在考慮同步規劃的同時，規劃設計部門還要努力提升規劃的水平，規劃的產品不僅要有質量，還要有經濟價值。軌道與物業之間不僅僅是機械的物理連接，而應是化學合成，產生裂變效益。例如，港鐵對于不同的站點進行不同定位，站點周邊不僅有商業、辦公，也有居住、酒店、社區，從而滿足不同群體的需求。在建造高密度綜合體的同時，港鐵還盡量減少停車場等其他配套設施建設，節約集約用地，引導綠色出行。

4.5 物業開發方式的多樣性

“軌道+物業”的開發不僅在規劃層面要融合交通、商業、辦公、商務、居住、休閑等功能，打造依托綜合交通樞紐的城市綜合體、產業綜合體，在開發的形式與方式上還應該講求形式不限、五湖四海。港鐵物業開發之所以成功[3]，主要是因為在軌道物業建設的規劃、融資、開發的過程中成功融入了TOD模式、PPP模式和P+R模式，用TOD模式重塑區域格局，用PPP模式為企業補血、盤活資產，用P+R模式實現“兩條腿走路”。因此，軌道交通企業不僅要學會與房地產企業的合作開發，解決開發資質、專業能力、市場推廣等問題；在大量的儲備土地中還要適時引入PPP模式，實現合作開發，共同受益。

4.6 運營管理的靈活性

雖然各軌道交通企業建設了一批較為成熟的上蓋物業，商業運營也有序開展，但由于前期定位的局限性和后期管理水平的低質性，造成項目特色不足，示范性不強，品牌推廣性差，經濟效益低下。因此，軌道交通企業不僅要在規劃階段加強功能定位的研判，更要埋頭產品力層面的打磨；同時，要對后續的招商團隊、物業管理團隊進行鍛造，要通過高質量的招商、高水平的管理、高效率的運營進一步提升物業的價值。要在運營安全確保的前提下，提倡讓專業的人做專業的事，全面開啟市場化運作方式。

5、結語及展望

在未來的十數年內，我國城市軌道交通將處于一個高速發展的時期，可開發利用的軌道沿線及停車場、車輛段基地也將大幅增加，可開發空間巨大。 “軌道+物業”的發展相對于其他區域的物業更具有商業價值，同時也是集約化利用土地的科學體現。因此，應大力發展城市軌道交通衍生資源的綜合利用，“自上而下”理清思路、明確規則、消除壁壘，為“軌道+物業”的發展創造合法、合規、合情、合理的環境，使“軌道+物業”的發展走上可持續良性循環的道路。