海綿城市PPP模式研究與探討

文/蘇凱、陳茂福、王振華 北控水務（中國）投資有限公司 北京 100102

海綿城市建設對指導新時期我國城鎮化發展、提升城鎮化質量和生態文明建設水平具有重要作用。PPP模式的推行尚面臨許多問題和挑戰，海綿城市PPP融資與收益模式的確定、項目的整體策劃與打包、責權歸屬、績效評估和考核、風險承擔的約定等許多關鍵要素，都存在諸多的不確定性，因而使得各城市海綿城市PPP模式的推進進度和效果不一，甚至一些企業對其望而卻步。

1、推進海綿城市 PPP 模式面臨的問題

1.1 投融資機制及相關配套制度問題

無法解決長期配套資金問題。當前，海綿城市建設項目主要依靠政府補貼，而雨洪設施的建設需要巨大的資金投入，政府的公共投入僅能實現一部分的設施建設，大部分的資金需要社會資本的投入。

1.2 績效考核難度問題

從實踐經驗看，績效考核目標的可行性、風險構成及其分擔、責任邊界等仍有待考證。結合目前幾個已有的海綿城市 PPP 項目的策劃與績效考核體系看，尚存在一些明顯問題，如績效考核與建設內容不對應，績效考核方案難以達到，對未來實現績效存在的風險缺乏清晰的認知和明確的責任分擔機制，考核方式簡單等。

1.3 長期運營維護問題

按照財政部要求，PPP項目簽署的合同至少具有10年服務運營期，因此長期的運營維護管理也是海綿城市PPP項目考核的重要一環。即便方案設汁合理、施工建設到位，若沒有長期穩定的、良好的運營維護作為支撐，其建沒成效仍難以保證，這也是我國環境領域比較突出的問題。海綿城市PPP項同的后期運營維護工作本身較為復雜，再加上這類項目又容易受自然氣候變化、上游開發或污染、城市整體的管理水平和市民環保意識等各種綜合因素影響，維護期內很容易產生非技術性的責任糾紛問題，甚至最終導致績效考核方面的困難或糾紛，因此，不同海綿城市PPP項日運營維護內容的劃分、責任主體的界定、維護費用的計算、績效評估及考核辦法等，都需要在PPP項目策劃初期依據實際情況予以充分考慮和合理安排。

1.4 管理缺位與監督機制不健全

有效的管理與監督體系是PPP成功運作的組織支撐。我國缺乏統籌政策制定與項目管理的中央PPP機構、負責具體項目論證與監督的地方性PPP機構以及跨層級、跨領域、跨部門的PPP協調機構。較為混亂的組織結構、不夠明晰的職能定位加之復雜的海綿城市工程建設，無疑是一項巨大的挑戰。此外，我國缺乏類似英國的準入競爭對話標準，很多具體流程未做到真正的公開透明，不同項目階段的監管能力有待提升。

1.5 項目策劃的系統性和科學性問題

海綿城市建設的系統性既是一大特征也是一大難點。項目策劃與打包應與各城市自身面臨的實際雨水及其相關的水環境等問題、特征和條件緊密聯系，具有很大的不確定和靈活性。從目前掌握的海綿城市PPP項目情況看，由于策劃時對海綿城市與水環境的系統關系缺乏透徹的理解和分析，部分海綿城市PPP項目匯水區關系復雜或混亂，建設內容針對性和系統性不強，造成治理方案各子系統之間的分割，缺乏流域或匯水區系統關系的科學性和合理銜接。

2、關于海綿城市建設中PPP模式思考

2.1 制定合理有效的績效考核體系

作為PPP項目服務的購買者，政府部門將制定明確、易計量、可監測的考核指標，根據企業完成情況進行付費。海綿城市PPP項目的績效考核體系是保障項目成功的核心要素，也是最難以制定的內容，必須根據項目特點以及水系統綜合方案“量身定制”。合理的績效考核體系應充分考慮流域和項目邊界的劃分，海綿城市整體建設項目的拆分和打包等，并根據水環境提升的長期性影響綜合考慮運營期與試運營期的時間、達標難度、主要考核指標、監測點等績效考核體系。

2.2 因地制宜科學論證

每個城市的自然地理條件和氣象水文條件都有其各自的特點，要因地制宜科學論證具體項目立項的可行性，以分區目標、用地分類目標、用地控制指標為基礎，綜合考慮現有的灰色基礎設施的運行能力與擬建的綠色基礎設施的運行能力，在此基礎上統籌考慮海綿城市所涵蓋的灰色基礎設施與綠色基礎設施有機融合的問題。因此要設立協調機構，協調住建、水利、財政、環保、交通、農林、氣象、規劃等部門，建立區域協調管理機制，推進海綿城市建設。

2.3 規范監管機制，保障項目的可持續性

海綿城市建設項目的系統性復雜性要求監管主體對項目的全生命周期進行管控，引入并建立PPP全生命周期管理機制有利于保證海綿城市建設項目實施。因此從監管主體及監管領域的角度出發，必須加強監管機構建設，建議成立由相關政府部門、行業主管機構、第三方機構以及社會團體等共同參與的聯合機構，承擔整個項目的各項監管工作，同時通過政策法規約束，強化其獨立性。建立規范系統的監督管理體制，必須加強市場準入方面的監督以及項目實施過程中的績效控制。一是做好立項監管，在全方位的發展規劃以及我國現行可行性研究制度的基礎上考察項目的必要性，規范PPP的各項要求，避免借PPP之名，行變相融資之實。二是政府要加強自身能力建設，并可通過與專業咨詢機構的合作，為PPP項目的物有所值評價尋求智力支持，同時通過構建PPP數據庫與信息平臺，采用公開透明的競爭性招投標方式選擇合適的合作對象，提高合作的成功率。三是要建立中期的績效評估機制，完善績效評價方法，建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系對項目運作、公共服務質量等方面進行評價，作為項目調整糾偏的依據，保障項目質量與可持續性。

2.4 優化PPP模式，探索多元化的模式創新

地方政府可以在綜合考慮財務承受能力與PPP項目規模上限的基礎上根據本地區的社會環境狀況以及項目具體特點，嘗試各種形式的PPP模式創新與模式組合，以求更好地調動社會各方的積極性，滿足項目建設的不同需求，提高PPP模式運營效率。

結語：

綜上所述，隨著經濟的發展和社會進步，城市化進程的步伐越來越快。同時，經濟的發展帶來了許多城市環境問題，在這種情況下，海綿城市建設理念應運而生，并且在城市規劃設計中得到了越來越廣泛的應用。海綿城市屬于大型工程，資金耗費量巨大，要想減輕國家財政負擔，政府需要積極運用PPP模式進行海綿城市建設。國內海綿城市中PPP模式應用較晚，相關法律法規還不夠完善，政府需要學習發達國家的先進經驗，并結合實際情況用于國內海綿城市建設過程中，完善相關法律法規，制定公平公正的準入機制和科學合理的運行機制，以此減輕政府財政壓力，為市場注入新的活力，實現城市的可持續發展。