淺析城鎮化快速發展中的土地管理問題

文/劉玲 鄆城縣自然資源和規劃局 山東菏澤 274700

1、城鎮化快速發展的意義

城鎮化是社會發展的必然過程。城鎮化不僅可以促進城鎮的建設和發展，而且可以帶動農民收入的增加，促進農村經濟的發展。有利于解決“三農”問題，對促進城鄉協調發展，實現社會工業化和現代化具有重要而深遠的意義。目前，我國城鎮化已進入快速發展階段，保持了較高的增長速度。城市建設和發展對土地產生了巨大的剛性需求，土地流轉日益頻繁。雖然農村土地在持續、高速流轉的過程中創造了巨大的經濟價值，但農民在行使土地權利時受到多重限制。因此，農民在土地管理過程中的經濟效益有限，無法充分享受城鎮化發展的成果。強調要促進城鄉協調發展，堅持城鄉統籌發展戰略，加強城鄉一體化體制建設。近年來，中央政府在文件中多次提到城鎮化的發展，把城鎮化建設放在社會發展的重要位置，積極推進城鄉統籌發展。同時，五中全會以來中央委員會報告的文件對中國農村土地出讓制度的改革指明了方向，提出只有穩定農村土地承包關系，提高土地管理方法，才能促進有序轉讓土地使用權依法有效地保護農民的利益，促進城鄉協調發展。

2、城鎮化快速發展帶來的問題

2.1 土地利用規劃滯后于城鎮化建設

土地利用規劃是指導和控制城鎮化建設用地的重要手段。然而，城鎮化中的土地利用規劃滯后于城鎮化建設，主要體現在兩個方面:一是土地利用管理滯后于城鎮化建設。自改革開放以來城鎮化發展迅速，但是土地利用管理逐步建立之后，在很長的一段時間內缺乏嚴格的科學規劃，土地利用規劃和城鎮化出現大量的土地問題:大量占用耕地資源，土地資源利用不合理，大量浪費土地現象不斷出現。二是城鎮化沒有整體的土地利用管理規劃。在過去，只有縣或市的土地利用規劃受到重視，而鎮或村的土地利用規劃則被忽視。相關政策內容不完整，可操作性低。土地規劃是一種形式，沒有發揮真正的作用。

2.2 不合理的用地造成我國土地資源的浪費

我國在城鎮化的過程中，現有的布局分散，缺乏土地利用在農村居民區成為城鎮化矛盾的主要原因，土地分散分布，可以有效利用的農田較少，從我國目前城市土地利用結構來看，二、三產業用地比例不夠科學。工業用地的數量和比例較高，而住宅用地、商業服務用地、交通用地和市政用地的比例較低。特別是近年來，隨著工業用地以較低的成本快速擴張，一些土地被占用而沒有使用，一些問題造成了巨大的污染和環境破壞。例如，老城區住房緊缺、交通擁堵、中心城區企業發展空間不足、居住生態環境惡化等問題突出，在一定程度上嚴重影響了土地利用效率。

2.3 土地污染嚴重、生態環境惡化

純粹的原始農業以農業生產為主，雖然今天呼吁工業和農業的結合，許多工業園區對外招商引資，然而，它名聲是說各種各樣的工業園區，但大多數企業并不是農業、食品工業，很多土地資源被用來構建占地面積大的污染企業，一些企業特別是化工廠沒有達到污水排放標準，直接進入附近水域，污染了土壤和空氣，也污染了生態環境的質量，嚴重破壞了當地的生態環境，污染了空氣、水和土壤。目前，缺乏新的小城鎮環境規劃體系和嚴格的環境執法標準，但新城鎮發展和不能離開企業的支持，因此在施工的過程中往往只關注經濟效益，而忽略了社會效益和生態效益，導致新城鎮的植被覆蓋率顯著地下降，嚴重的環境污染。特別是一些企業污染最為嚴重，如水泥廠、化工廠、造紙廠、塑料廠和建材廠等，工廠廢氣、廢水、固體廢物排放相當普遍，嚴重污染水、空氣和土壤，破壞和影響人類的生活環境。

3、創新城鎮化土地利用管理機制

3.1 完善土地利用管理制度

健全的土地管理制度建設是完善縣域城鎮化土地利用管理的基礎。首先，明確土地所有權。按照所有權和控制權的統一原則，國家土地所有權的主體應該是單一的，土地所有權的主體土地控制應該統一調配以及適當分離，權利、義務和責任應澄清，不應該允許土地控制權超過土地所有權，并應加強監督管理的土地。有必要澄清土地所有權和使用權的關系，明確權利和責任的所有權和使用權，注意權利、責任和義務的農村集體土地使用、明確集體土地的所有權主體，規范，合法化和所有權主體合法化，以保證大多數人的利益的個體農民集體。

3.2 構建科學的用地指標體系，明確城鎮化用地的數量

一是建立科學合理的土地利用指標框架體系，制定土地集約利用標準。二是嚴格按照土地利用目標制定和批準城鄉規劃。建設用地規模超過國家土地利用指標，不符合土地集約利用標準的，不予審批，必須按照規定予以減少。三是重點加強小城鎮土地利用控制指標建設。因此，有必要通過不同城市的城鄉規劃，制定分類指導的城市土地利用政策，加強中小城鎮的土地利用控制指標。

3.3 強化城鎮土地生態利用與保護

城市的生態系統是人工生態系統和自然生態系統的結合。在城鎮化進程中，土地利用必然會破壞土地生態系統和生態環境，但我們必須及時進行新的生態平衡建設，即土地生態保護。倡導建設“綠色”土地、生態土地。城市土地生態建設是按照生態學原理協調人、地、環境三者之間的關系，使人在土地利用方式、程度、結構上適應自然土地生態系統。目前，人們只注重土地利用的經濟效益，而忽視了生態效益和社會效益，實際上三者是密切相關的。土地利用的社會效益是好的，說明這種土地利用方式是可以被社會接受的，通過市場等因素的綜合影響可以提高土地利用的利潤水平。土地利用的生態效益良好，有利于形成無污染、優質的生態環境，從而刺激土地需求，獲得更高的經濟效益。無論土地利用的生態效益如何，不可避免地會導致土地資源的浪費，城市環境的惡化，影響城市的居住環境和投資環境。在城市土地生態利用方面，要兼顧經濟效益和生態效益，提倡發展綠色城鎮和生態城鎮。單純消耗自然資源帶來的經濟增長不是永久性的，只是暫時的效益。人類要想在地球上長期生存下去，就必須在保證人類未來生存環境的基礎上發展經濟。

結語：

土地能夠創造財富，對于稀缺和不可再生的土地資源，新型小城鎮土地利用要采取內涵型土地開發模式、立體化土地利用方式和主動型土地保護策略，通過建立健全相應的制度機制，確保有限的土地的可持續的利用，空間布局合理，工業特點顯著，城市功能齊全，完善的基礎設施和優美的人居環境，這一切將共同建設城鄉協調發展的新城。