檢察機關司法救助實證研究

王平 程文帥

摘 要：司法救助制度是改善民生、健全社會保障體系的重要組成部分，也是深入推進司法體制改革，完善人權保障制度的重要內容。全國各地檢察機關大力開展司法救助工作，取得良好效果，但在具體實踐中存在一些問題，通過T市檢察機關2015-2018年辦理的88件司法救助案件，分析司法救助實踐中案件數量過少、工作不夠規范不夠及時等問題，提出建立救助線索移送機制、司法救助線索備案制度等創新做法。

關鍵詞：檢察機關 司法救助 創新

一、T市檢察機關司法救助基本情況與主要特點

對T市檢察機關2015-2018年司法救助案件基本情況分析如下：

（一）辦理司法救助案件數量、辦案期限情況

2015-2018年T市共辦理司法救助案件88件，其中2015年辦理7件，占7.9%，2016年辦理10件，占11.4%，2017年辦理18件，占20.5%，2018年辦理53件，占60.2%。以上案件辦理平均時間為34天，其中最長的58天，最短的13天，絕大多數在30天內辦結。

（二）涉及罪名情況

上述案件共涉及15個罪名和6件信訪救助，其中交通肇事罪24件，占27.3%;故意傷害罪18件，占20.1%;故意殺人罪10件，占11.4%;強奸罪8件，占9.1%;猥褻兒童罪6件，占6.8%;詐騙罪（或合同詐騙罪）共5件，占5.7%;危險駕駛罪3件，占3.4%;搶劫罪2件，占2.3%;過失致人重傷罪、強制猥褻罪、聚眾斗毆罪、尋釁滋事罪、拐賣兒童罪、非法拘禁罪其他6個罪名各1件，占6.8%。

（三）發生環節情況

上述案件中發生在批捕環節的8件，占9.1%;發生在審查起訴環節的50件，占56.8%;發生在審判階段的3件，占3.5%;發生在申訴環節的9件，占10.2%;發生在信訪環節的18件，占20.5%。

（四）救助金額情況

2015-2018年共發放救助金306.05萬元，其中2015年發放救助金32.4萬元，占比10.6%;2016年發放救助金33.6萬元，占比10.9%;2017年發放救助金73.49萬元，占比24.0%;2018年發放救助金166.56萬元，占比54.4%。T市檢察機關2015年辦理的7件司法救助案件中，共救助8人，平均每人救助4.05萬元，其中最少的單人救助1萬元，最多的單人救助5萬元;2016年辦理的10件司法救助案件中，共救助10人，平均每人救助3.36萬元，其中最少的單人救助0.5萬元，最多的單人救助8萬元;2017年辦理的18件司法救助案件中，共救助24人，平均每人救助3.06萬元，其中最少的單人救助0.3萬元，最多的單人救助6萬元;2018年辦理的53件司法救助案件中，共救助59人，平均每人救助2.82萬元，其中最少的單人救助0.3萬元，最多的單人救助10萬元。

（五）提起救助方式情況

從提起救助的方式看，依申請的救助67件，占76.1%;依職權的救助21件，占23.8%。

從T市檢察機關2015-2018年辦理的88件司法救助案件的具體情況看，主要有以下幾個特點：

一是辦理案件數量呈逐年遞增趨勢，且增速加快。2015年T市檢察機關辦理司法救助案件7件，2016年辦理10件，相比2015年增加了3件，同比增長42.6%;2017年辦理司法救助案件18件，相比2016年增加了8件，同比增長80%;2018年辦理司法救助案件53件，相比2017年增加了35件，同比增長194.4%。

二是罪名主要集中在交通肇事犯罪及侵犯人身權利犯罪上。從涉及罪名看，交通肇事、故意傷害、故意殺人三種犯罪共52件，占59.1%，其余12個罪名中強奸罪、猥褻兒童罪、詐騙罪占比相對較高。因信訪行為引起的司法救助案件也占有一定比例。

三是辦理案件主要集中在審查起訴和信訪環節。從原案發生環節看，主要集中在信訪環節和審查起訴環節，共68件，占77.3%。發生在批捕、審判、申訴環節的比例相對較低。

四是發放救助金數額逐年增長，且增速越來越大。2015年共發放救助金32.4萬元，2016年發放救助金33.6萬元，相比2015年增加了1.2萬元，同比增長3.7%;2017年發放救助金73.49萬元，相比2016年增加了39.89萬元，同比增長119%;2018年發放救助金166.56萬元，相比2017年增加了93.07萬元，同比增長126.6%。

五是司法救助啟動方式主要是依被救助人申請啟動。從提起救助的方式看，88件司法救助案件中，依被救助人申請啟動的司法救助案件67件，占76.1%。

二、T市檢察機關司法救助工作存在的問題

（一）救助案件數量過少

2015-2018年T市檢察機關共辦理司法救助案件88件，救助101人，發放救助金306.05萬元。一些檢察院每年僅辦理一兩件司法救助案件，更有一些檢察院連續幾年未曾辦理過司法救助案件，這與每年發生的大量的有被害人的刑事案件數量相比，差異極大。導致救助案件數量過少的原因主要有：

一是辦案人員救助意識不強。檢察環節辦案人員在辦案過程中沒有主動了解被害人的家庭情況，以及獲得賠償情況，甚至有的辦案人從未聯系過被害人及其近親屬，對救助工作不夠重視。二是司法救助制度宣傳不到位。多數被害人及其近親屬對司法救助制度不了解或了解的很少，自然無法及時向司法機關提出救助申請，在加害人沒有賠償的情況下其合法權益得不到保障。三是當事人家庭情況核實困難。對被害人生活困難真實與否及困難程度，辦案部門缺少相應的調查制度，通過書面審查的方式往往難以核實相關信息，容易出現困難證明流于形式的情況，也不排除救助申請人提供虛假證明材料的可能。對于戶籍在異地的救助申請人提供的證明材料，核實難度更大，對開具證明的相關單位亦缺乏相關的制度約束。

（二）救助工作不夠規范

一是案件辦理不規范。檢察機關統一業務應用系統中司法救助案件案卡填錄不完整，與案件辦理密切相關的部分項目如救助申請人情況、救助金的審批情況、財政核撥情況未填錄，有的案卡信息如財政核撥金額、救助金額填寫不準確，影響案管部門對辦案數據的準確抓取;文書制作不規范，依規定在各個環節應制作的文書沒有制作，有的使用的文書類型存在錯誤、格式不準確、文書內容不完整或者承辦人意見填寫不規范等。

二是信訪環節救助比例偏高。《工作細則》規定了7類救助對象，主要是對遭受犯罪侵害、或者民事權益受到侵害，無法通過訴訟獲得有效賠償的當事人予以救濟。但一些檢察機關對救助的性質、目的缺乏深刻認識，出于息訴罷訪、息事寧人的目的，對不符合救助條件的當事人予以救助，“大鬧多救助，小鬧少救助，不鬧不救助”，用救助金來買平安，難以實現對真正遭遇生活困難的當事人的人文關懷。

（三）救助工作不夠及時

一是啟動救助程序不及時。控申部門辦理司法救助案件的線索來源是其他業務部門，在案件進入檢察環節后控申部門才有權辦理司法救助案件，而實踐中控申部門與其他業務部門司法救助案件線索移送機制不健全，配合不到位，導致無法及時啟動救助程序。T市檢察機關2015-2018年辦理的88件司法救助案件中，有18件是在信訪環節辦理的占比20.5%。

二是救助金發放不及時。T市檢察機關2015-2018年辦理的88件司法救助案件中，從受理救助申請到救助金發放至救助申請人平均耗時34天，其中占用時間最長的不是受理救助申請到作出救助決定的時間，而是救助決定作出后到財政部門核撥救助金的時間。《工作細則》對救助金審批程序的規定不完善，對審批時限沒有作出明確規定，這就可能導致審批拖延，救助金不能及時發放。實踐中很多檢察機關都是墊付救助金后再申請財政部門核撥救助款項，即便如此，檢察機關內部的審批程序也耗時費力，無法確保救助金的及時發放。

（四）救助方式過于單一

實踐中司法救助方式一般為發放一定數額的救助金，以幫助救助申請人擺脫暫時的生活困境，但對于其將長期面臨的生活困難狀況，很少采取其他形式幫助予以解決。如對被害人的心理疏導、對加害人進行法治教育以幫助被害人及時有效的獲得賠償、幫助救助申請人申請低保、幫助學齡兒童申請減免學費以及幫助解決住處等問題，均需要司法救助與社會救助、法律援助的常態化銜接。

（五）未建立追償機制

T市規定“救助申請人取得國家司法救助后，又獲得足額賠償的，應當追回救助金”。實踐中，救助申請人獲得賠償后，往往不會配合檢察機關追償，而且司法救助案件一般存在一定的信訪風險，檢察機關為避免引發信訪風險，一般不會主動啟動追償程序，這在客觀上就造成了“政府替加害人買單”的不良現象。

三、做好司法救助工作的對策

（一）提高救助意識，加大辦案力度

一是立足檢察本職，提高政治站位。國家司法救助工作是檢察機關的重要民生工作，辦案單位要切實提高思想認識，加強司法救助工作，將因案致貧、因案返貧的困難群眾及時納入救助范圍，推動司法救助與精準脫貧相銜接，充分發揮檢察機關國家司法救助工作服務精準扶貧攻堅戰的作用。

二是加大推廣力度，豐富宣傳形式。檢察機關可以通過開展各類法治宣傳活動對國家司法救助制度、對象、范圍、標準等相關知識進行宣傳，鼓勵運用“兩微一端”、大廳顯示屏、普法宣傳冊等行之有效的宣傳形式，將司法救助制度、救助案例等轉換成小視頻、音樂故事、漫畫等喜聞樂見、容易接受的形式進行宣傳，擴大救助影響，使社會公眾更好地了解國家司法救助制度，切實保障當事人正確履行國家司法救助的申請權。

（二）提高業務水平，規范案件辦理

一是全面準確填錄案卡。案卡信息是案管部門抓取數據信息的重要依據，各級院要提高責任意識，對與案件有關的案卡信息，不論是否屬于必填項，都要及時、全面、準確填錄。

二是提高文書制作水平。檢察機關工作人員要加大國家司法救助業務學習力度，熟悉司法救助辦案過程中需要使用的文書及適用范圍，對統一業務應用系統中各個節點的文書均嚴格按照規定制作，確保格式規范，內容完整。上級院可以組織開展國家司法救助優秀文書和典型案例評選活動。

（三）建立救助線索移送機制

1.司法救助聯絡員制度。T市M檢察分院刑事檢察部門、民事行政檢察部、檢察業務管理部、控告申訴檢察部、刑事執行檢察部分別確定了一名司法救助信息聯絡員，相互通報司法救助案件信息和情況，以保證案件的精準對接。

2017年3月21日，犯罪嫌疑人孫某某駕駛超過核定載質量30%的重型自卸貨車沿濱海新區大港北穿港路由西向東行駛至與西圍堤道交口處時，駛入對行車道，與被害人趙某某駕駛重型普通半掛車相撞，事故造成趙某某重傷，完全喪失勞動能力。趙某某在醫院治療期間花費33萬余元，僅獲得對方車輛交強險賠付的11萬元，遠低于醫療支出。為治療趙某某高額舉債于親戚朋友，無力負擔后續治療費用，生活陷入極度困難。該檢察院公訴部案件承辦人在發現司法救助線索后及時告知司法救助聯絡員，聯絡員將相關材料移送控申部門，控申部門迅速辦理該司法救助案件。

2.司法救助線索備案制度。T市M檢察分院要求對涉嫌交通肇事罪、危險駕駛罪、故意殺人罪、過失致人死亡罪、故意傷害罪、過失致人重傷罪、強奸罪、猥褻兒童罪、搶劫罪、詐騙罪（或合同詐騙罪）等一審公訴案件和二審上訴、抗訴案件，承辦人認為可能符合司法救助條件的，應當在收案后15日內填報《司法救助案件線索移送表》移送控告申訴檢察部;認為不符合司法救助條件的案件，應當填報《不符合司法救助案件情況說明表》移送本院控告申訴檢察部。控告申訴檢察部對《不符合司法救助案件情況說明表》進行審查，如發現案件符合司法救助條件，將依職權救助。

2017年11月20日，犯罪嫌疑人陳某某、徐某某將被害人張某甲殺害，后被公安機關抓獲，該二人均明確表示沒有能力賠償被害人。張某甲父親去世，母親張某乙年事已高、無勞動能力，且患有腦梗身體不好，每月有固定的醫藥費支出，靠低保維持生活。張某甲的兒子跟奶奶張某乙一起生活，現正讀小學，其學習、生活費用由奶奶負責，在張某甲死后，其二人生活陷入困難。該檢察院公訴部案件承辦人在辦理一審公訴案件過程中，發現該案符合司法救助條件，及時填寫了司法救助案件線索移送表，連同相關材料一并移送控申部門，控申部門迅速辦理該司法救助案件。

（四）創新辦案方式，提高工作效率

T市M檢察分院創新工作方法，采取在救助調查環節實行“委托當地檢察院調查”和在救助金發放環節實行“遠程視頻+銀行轉賬”的方式，成功辦理兩起國家司法救助案件，向一起交通肇事罪案件的被害人發放救助金5萬元，向一起故意殺人罪案件的被害人近親屬發放救助金5萬元，不僅大大提高了辦案效率，而且節省了司法資源，方便了人民群眾。

1.救助調查環節“委托當地檢察院調查”。上述兩起司法救助案件救助申請人均位于外地，距天津路途遙遠，赴當地調查不僅耗時費力，而且調查的經濟成本較高，為提高辦案效率、節約司法資源，T市檢察院控申部多方溝通協調，與救助申請人當地檢察院控申部門取得聯系，委托當地檢察院對被救助人家庭經濟狀況進行調查，為提高辦案效率，T市M檢察分院先將委托調查函及調查事項傳真至當地檢察院，以便及時展開調查。當地檢察院控申部門工作人員去往被救助人家中核實了解被救助人家庭情況，并與被救助人所在地基層組織工作人員了解被救助人家庭經濟狀況，調查完畢后當地檢察院及時將調查情況反饋至T市M檢察分院，T市M檢察分院馬上啟動后續的救助金報批程序，大大提高了辦案效率。

2.救助金發放采取“遠程視頻+銀行轉賬”方式。為將救助金及時發放到被救助人手中，免去被救助人來T市M檢察分院領取救助金奔波之苦，在調查環節，當地檢察院對被救助人的身份及銀行卡信息進行了現場核實，為后期遠程發放救助金做好準備。辦案人與救助申請人進行視頻通話，在對被救助人身份及銀行卡信息進行再次核對后，通過銀行轉賬方式向其發放了救助金，解決了被害人的急迫困難，真正實現“讓數據多跑路，讓群眾少跑腿”。

（五）綜合運用多種救助方式

1.支付救助金救助。支付救助金是檢察機關主要的救助方式。需要注意的是，對以救助金方式進行的救助，同一案件的同一當事人只救助一次，對其他辦案機關已經予以救助的，檢察機關不再救助，同樣，對于檢察機關已經救助過的，其他辦案機關也不再進行救助。對于已救助過的案件，控告申訴檢察部應當將國家司法救助的有關材料復印件移送相關辦案部門，由辦案部門隨案卷一并移送法院或其他辦案機關。尚未完成的國家司法救助工作應當繼續完成。

2.綜合運用多種救助方式。由于檢察機關只能進行一次性現金救助，只能解決救助申請人生活面臨的急迫困難，對于被救助人面臨的就醫、就學、就業等長期生活困難則很難解決。對此，最高人民檢察院根據中央脫貧攻堅的指示要求，要求各地方積極搭建長效聯動救助體系，把檢察機關的“獨角戲”，變成多方合力的“大合唱”，構建輻射廣、多元化、綜合性的國家司法救助工作格局，整合救助資源，促進司法救助、法律援助和社會救助的銜接，促進國家司法救助工作進一步融入民生工作大局。可以考慮由檢察院牽頭，聯合司法局、民政局、人社局、團委、工商聯、殘聯、婦聯、退役軍人事務局等多部門制定《關于建立檢察院國家司法救助與社會救助銜接機制的實施辦法》，各單位結合各自職能和資源積極開展社會救助，最大限度解決被害人及其家庭的實際困難。