行政公益訴訟訴訟請求的實證分析

靖傳忠 楊青

摘 要：從已公開的行政公益訴訟裁判文書看，目前檢察機關提起行政公益訴訟的訴訟請求傾向于固定化、相似化，難以充分契合行政公益訴訟制度本應承擔的價值使命。作為公共利益代表的檢察機關應當通過準確界定行政公益訴訟中履行法定職責的內涵，有效實踐并規范適用行政公益訴訟訴訟請求，以及采用檢察建議、備案審查等路徑強化訴前程序中對規范性文件合法性的甄別適用等方式，更好地維護國家利益和社會公共利益。

關鍵詞：訴訟請求 確認違法 確認無效 一并審查

行政公益訴訟的訴訟請求確定了檢察機關通過司法途徑保護國家利益和社會公共利益的具體指向。對已公開的行政公益訴訟裁判文書進行總結提煉，可以分析行政公益訴訟訴訟請求的不足進而提出完善建議。

本次實證分析依托中國裁判文書網進行，通過案例檢索的方法，搜集匯總了自全國人大常委會授權檢察機關提起公益訴訟試點時起至目前已公開的部分行政公益訴訟裁判文書樣本。分析樣本數量為442份，其中判決419份，裁定23份。裁定主要適用于準許公益訴訟人撤回起訴、指定管轄等程序性事項。

一、行政公益訴訟訴訟請求的基本樣態

（一）對行政機關怠于履行職責的串聯評價模式

[案例一]賀蘭山國家級自然保護區內賀蘭山狩獵場大本營屬于違規建設項目，自然保護區管理局對此沒有積極履行監管職責，致使該自然保護區大西溝森林植被遭到破壞。截至檢察機關提起行政公益訴訟，被破壞的森林植被未得到恢復。法院判決確認自然保護區管理局對在自然保護區內違法違規建立狩獵場大本營項目未依法履職的行政行為違法，同時判令自然保護區管理局依法履行監管職責。[1]

此類案件的基本特征為對某一違法行為，被訴行政機關怠于履行監管職責，導致國家利益和社會公共利益受到侵害。經檢察機關履行訴前程序后，被訴行政機關仍未履行職責或僅履行了部分職責，國家利益和社會公共利益未得到完全保護，被訴行政機關仍需履行監管職責。法院判決時采取分段、串聯的評價模式，在確認行政機關前期怠于履行職責違法的基礎上，判令繼續履行法定職責。

這一模式在已公開的試點期間行政公益訴訟裁判文書中占比最大。以貴州省為例，該省已公開的試點期間58件行政公益訴訟判決書中，有45件判決結果為確認行政行為違法和繼續履行法定職責，比例高達77.6%。其它試點省份的行政公益訴訟案件情況與之類似。但是，檢察機關提起公益訴訟制度全面推開之后，串聯評價模式占比呈下降趨勢，部分法院在判決中明確闡述“無需同時作出確認不履行職責行為違法和要求行政機關繼續履行職責兩個判項”[2]。

（二）對行政機關違法履行職責的并聯評價模式

[案例二]山東省臨清市衛生和計劃生育局在原臨清第三人民醫院分院無污水處理設施、未進行環境保護設施驗收的情況下核準其執業登記，并頒發了醫療機構執業許可證，且對原臨清第三人民醫院分院在內的5家涉案醫療機構違法排放醫療污水的行為怠于履行監管職責。臨清市人民檢察院提起行政公益訴訟后，法院判決臨清市衛生和計劃生育局向原臨清第三人民醫院分院頒發醫療機構執業許可證的行政行為違法，責令該局對5家涉案醫療機構繼續履行監管職責。[3]

此類案件多見于被訴行政機關的多個行政行為存在違法履行職責的情形。其基本特征為被訴行政機關可能同時存在多個違法履職的行為，每個違法履職的行為都可能導致國家利益和社會公共利益受到侵害，且經檢察機關履行訴前程序后，被訴行政機關仍有履行監管職責的必要。法院判決時采取分類、并聯的評價模式，在確認行政行為違法或撤銷行政行為的同時判令繼續履行職責。

（三）對行政機關怠于履行職責的轉化評價模式

[案例三]黃石經濟技術開發區·鐵山區農業農村局在被檢察機關提起行政公益訴訟后，在訴訟中作出了相應行政行為，違建水上民宿木屋被依法強制拆除，公益保護的目的得到實現。湖北省黃石市鐵山區人民法院依據《行政訴訟法》第74條第2款的規定，判決確認黃石經濟技術開發區·鐵山區農業農村局怠于履行監督管理法定職責的行為違法。[4]

此類案件多見于被訴行政機關在行政公益訴訟期間履行職責、國家利益和社會公共利益已得到保護的情形。其基本特征為被訴行政機關在行政公益訴訟期間履行法定職責，維護國家利益和社會公共利益的目的得到實現，已無判決繼續履行法定職責的必要。對此情形，法院判決時，根據檢察機關不同的訴訟請求，采取轉化評價模式，或準予檢察機關撤回履行法定職責的訴訟請求，或在被訴行政機關改變違法行為后，依檢察機關請求確認行政行為違法，個別情況下也會出現終結訴訟的情況。這是除對行政機關怠于履行職責采取串聯評價模式外，運用最多的一類模式，也與訴前程序檢察建議的高采納率相一致，充分體現了行政公益訴訟制度在維護國家利益和社會公共利益方面的積極作用。

二、行政公益訴訟訴訟請求的特點

（一）對確認行政行為違法與履行法定職責的再認識

依據《行政訴訟法》第74條第2款的規定，行政訴訟中，被告改變原違法行政行為，原告仍要求確認原行政行為違法，不需要撤銷或者判決履行的，人民法院判決確認違法。可見，從規范意義上講，對于行政機關怠于履行職責的情形，判決行政機關繼續履行職責本身已包含了對其不履行職責行為的否定性評價，“行政機關不履行職責的違法性構成了判決其繼續履行職責的邏輯前提?！盵5]因此，檢察機關在提起行政公益訴訟時，對于行政機關怠于履行職責的情形，不宜將確認行政行為違法與履行法定職責一并作為訴訟請求。

需要注意的是，已有行政公益訴訟判決中，對如何判令行政機關履行法定職責仍然存在不一致的現象。部分判決僅僅載明責令被訴行政機關繼續履行監督管理職責，部分判決會載明對涉案違法行為繼續履行監督管理職責的具體事項，且各地法院對是否為行政機關繼續履行職責設定期限更是做法不一。判決結果表述方式的多樣，會對行政公益訴訟判決結果的執行及執行監督造成影響。

（二）確認行政行為無效的訴訟請求未得到充分實踐

現階段，請求判決確認行政行為違法和繼續履行職責成為絕大多數行政公益訴訟案件的訴訟請求，訴訟請求固定化、相似化明顯。與之相對應，案件涉及的行政違法行為主要集中在行政不作為方面，對可能導致國家利益和社會公共利益受到侵害的行政亂作為監督制約不足。山東、貴州兩省已公開的試點期間69件行政公益訴訟判決書中，僅2件涉及撤銷行政行為的訴訟請求，占比為3%。請求撤銷行政違法行為案件數量畸少，也從一個側面反映出在行政亂作為的制約方面，行政公益訴訟尚有提升的空間。

同時，依據“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第25條的規定，行政公益訴訟的訴訟請求包括確認行政行為無效。根據《行政訴訟法》第75條的規定，構成行政行為無效的違法情形包括實施行為的主體沒有行政主體資格或者行政行為沒有依據，并且違法情形須達到重大且明顯的程度。從搜集的樣本案例看，截至目前，檢察機關對確認行政行為無效的訴訟請求運用較少，該項訴訟請求尚未得到充分實踐。

這一問題之所以產生，除了現階段行政公益訴訟指向的行政違法行為主要集中于怠于履行職責外，還因為對行政違法行為是否屬于重大且明顯違法情形的判斷標準不統一。[6]應當指出，是否屬于重大且明顯違法情形屬于法官裁量權的范圍，但是對檢察機關而言，挖掘部分侵害國家利益和社會公共利益行為背后的行政機關超越職權導致行政行為無效的深層次問題，應當成為下一步工作的重點。畢竟，從現實情況看，一項違法行為可能涉及多個監管部門，其中既有行政不作為也可能同時存在行政亂作為。

（三）行政公益訴訟訴訟請求未涉及對規范性文件的一并審查

對規范性文件一并進行審查，是《行政訴訟法》確定的一項重要訴訟制度。檢察機關在提起行政公益訴訟時，也可以要求對行政行為所依據的規范性文件一并進行審查。從現已公布的行政公益訴訟裁判文書看，尚未搜索到有涉及對規范性文件一并進行審查的內容。與之相反，多數行政公益訴訟案件中，檢察機關往往引用規范性文件作為證明行政機關需要繼續履職的依據。[7]

三、行政公益訴訟訴訟請求的完善建議

（一）準確界定行政公益訴訟中履行法定職責的內涵

前已述及，盡管要求行政機關繼續履行法定職責是目前最為常見的兩類訴訟請求之一，但是考察案例就會發現，審判機關、檢察機關關于繼續履行法定職責的表述往往不一致。在法院立案階段，可能會以檢察機關要求繼續履行法定職責無具體事項、訴訟請求不具體為由，認為不符合《行政訴訟法》第49條的規定。即使是在法院系統內部，不同地區的法院也可能對繼續履行法定職責的內涵作出不同的判斷。

伴隨行政法治的發展，特別是進入風險社會模式，“行政權不斷擴張以實現對公共利益的充分保護，而司法權則關注對行政權的有效控制，確保其不偏離維護公共利益的軌道，即大體上遵循相互尊重專長和行政權優先等原則”[8]。對于損害國家利益和社會公共利益的行為，行政機關往往可以同時或者遞進采取多種方式予以規制，至于選擇適用哪種或哪幾種方式，司法權應當保持適度謙抑。因此，行政公益訴訟中繼續履行法定職責的內涵應當具有適度的開放性，以尊重行政機關在處理具體事件上的專長。若判決繼續履行法定職責內容過于具體，可能“造成司法權和行政權的角色混淆，引起二者之間在權限劃分和功能定位上的張力乃至沖突”[9]。

考慮到行政程序可能遇到中止、終結等情形，行政公益訴訟中也不宜對行政機關履行法定職責的具體時限作出規定，較為合理的表述是判令行政機關對涉案違法行為依照法定程序履行監督管理職責。事實上，只要對行政公益訴訟裁判結果的認定與評價，是以國家利益和社會公共利益受侵害的狀態是否得以消除為標準，則不必在繼續履行法定職責的訴訟請求是否具體這一問題上過度關注。

（二）充分實踐多類型行政公益訴訟訴訟請求

從現有制度規范而言，并未限制行政公益訴訟中訴訟請求的類別，反言之，檢察機關在提起行政公益訴訟時有多種訴訟請求可供選擇。行政公益訴訟中對請求判決撤銷或者變更行政行為以及判決確認行政行為無效等訴訟請求應用較少，與普通類型行政訴訟形成了較大反差。作為以維護國家利益和社會公共利益為價值使命的行政公益訴訟制度而言，僅以固定化、相似化的確認違法或繼續履行法定職責作為訴訟請求，顯然無法適應豐富多樣的社會生活和司法實踐。在尊重行政權運行的基礎上，充分應用《行政訴訟法》規定的多類型訴訟請求，才能夠豐富行政公益訴訟的實踐樣態，更好地發揮司法保護國家利益和社會公共利益的作用。

（三）規范適用行政公益訴訟訴訟請求

行政公益訴訟訴訟請求的適用主要包括確定具體請求事項以及是否對訴訟請求予以變更或申請撤銷。實踐中，由于對訴訟請求的不當適用，一方面導致行政公益訴訟案件類型較為狹窄，另一方面也減損了檢察機關提起行政公益訴訟的嚴肅性。如個別案件中，在行政程序尚未終結、國家利益和社會公共利益仍處于受侵害狀態的情況下，公益訴訟人直接申請將訴訟請求由判決繼續履行法定職責變更為確認違法。某種意義上，這是對檢察機關提起行政公益訴訟職權的不恰當運用。

除此之外，更為重要的是，檢察機關在辦理行政公益訴訟案件特別是在訴前程序階段，要注重對行政機關書面回復檢察建議時涉及的行政行為進行再評估，防止行政機關收到檢察建議后形成新的行政違法行為，進而導致對國家利益和社會公益的保護處于不確定的狀態。例如，個別行政機關收到檢察建議后，為盡快消除國家利益和社會公共利益受到侵害的狀態，違反法定程序采取行政措施。盡管從表面上看，原有國家利益和社會公共利益受侵害的狀態得以消除，但可能出現了新的行政違法行為，導致新的國家利益和社會公共利益受到侵害。因此，對行政公益訴訟訴訟請求的適用，要全面考察國家利益和社會公共利益受侵害的成因，并對行政機關的行政行為進行全面、整體評價。

（四）暢通對規范性文件審查結果運用的渠道

根據《行政訴訟法》第53條、第64條和第65條的規定，審判機關對規范性文件審查結果的運用具有兩個特征，一是公開性，二是程序性。公開性是指規范性文件不合法的，人民法院會在裁判理由中予以闡明。按照裁判文書公開的要求，絕大多數涉及對規范性文件一并審查的行政訴訟案件都屬于公開范圍，這就實現了對社會的公開;程序性是指法院向規范性文件的制定機關提出處理建議，制定機關啟動自行糾錯程序。

檢察機關在行政公益訴訟辦案過程中，在法律適用環節，同樣涉及到大量的規章以下規范性文件適用問題。制發訴前檢察建議，要以行政訴訟的標準對規范性文件進行甄別適用，認為規范性文件不合法，且符合起訴條件的，在提起行政公益訴訟時一并請求對該規范性文件進行審查;認為規范性文件不合法，但不符合起訴條件的，檢察機關應借鑒審判機關對規范性文件審查的結果運用模式，在檢察建議和備案審查等制度框架內加強對規范性文件審查結果的運用。

首先，檢察機關認為規范性文件不合法的，依據《人民檢察院檢察建議工作規定》第11條等規定，可以向規范性文件的制定機關提出檢察建議，由制定機關自行糾正。其次，依據《各級人民代表大會常務委員會監督法》等規定，認為規范性文件不合法的，檢察機關可向接受該規范性文件備案審查的人大常委會書面提出審查要求，這樣既有利于檢察機關在行政公益訴訟案件中甄別適用規范性文件，又能有效提升人大常委會對規范性文件的備案審查效能。

注釋：

[1]參見《阿拉善左旗人民檢察院訴內蒙古賀蘭山國家級自然保護區管理局行政公益訴訟案行政判決書》，中國裁判文書網http：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html？docId=2d76fca8b70e4f7b9cfea73200b49f19，最后訪問日期：2019年9月30日。

[2]《文昌市人民檢察院訴文昌市海洋與漁業局不履行查處違法定置網法定職責行政公益訴訟案行政判決書》，中國裁判文書網http：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html？docId=dda6d53098c143d39facaaef0184da04，最后訪問日期：2019年9月30日。

[3]參見《臨清市人民檢察院訴臨清市衛生和計劃生育局醫療污水監管行政公益訴訟案行政判決書》，中國裁判文書網http：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html？docId=64e2d2e65a134e7c94eaa80e017df4e5，最后訪問日期：2019年9月30日。

[4]參見《黃石市鐵山區人民檢察院訴黃石經濟技術開發區·鐵山區農業農村局不履行法定職責行政公益訴訟案行政判決書》，中國裁判文書網http：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html？docId=3171959a00144148b520aaba0108ce06，最后訪問日期：2019年9月30日。

[5]同前注[2]。

[6]參見王貴松：《行政行為無效的認定》，《法學研究》2018年第6期。

[7]參見《天水市麥積區人民檢察院訴天水市麥積區水務局不履行環境保護收繳河道采砂管理費職責行政公益訴訟案行政判決書》，中國裁判文書網http：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html？docId=d70543f7c3da49d6b93ca9cc007d1096，最后訪問日期：2019年9月30日。

[8] 王明遠：《論我國環境公益訴訟的發展方向：基于行政權與司法權關系理論的分析》，《中國法學》2016年第1期。

[9] 同前注[8]。