民族地區政府公共危機管理能力提升研究

摘要：我國是個多民族國家，民族地區的公共危機有敏感性、民族性、隱蔽性、民族矛盾轉變性、盲目跟從性、明確動機性、目標性、復合型和區域聯動性等特征。但我國民族地區政府公共管理能力還存在許多問題，主要是：危機意識淡薄、社會參與度不高，政府與社會合作不夠;相關法制不健全;各部門相分割，機制不完善，協調能力差;對民族地區的特殊性認識不到位、信息管理及考評機制不健全等。提升的對策是：提高危機意識、深刻認識民族特殊性、健全相關法律體系、建立預警機制和協調機制、加強危機信息管理和績效評估機制。

關鍵字：民族地區;公共危機;管理;能力提升

中圖分類號：D630??? 文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）20-0024-03

一、基本概述

（一）公共危機

按危機影響的范圍、程度的大小、對整個社會價值觀的威脅性程度，將其分為一般危機和公共危機。簡單講，公共危機是要以政府部門為主體，充分動員全體社會參與，并且調動整個社會的資源以及力量，來積極應對公共領域的危機。它主要強調其影響范圍較大，或者是嚴重威脅了社會系統的基本價值觀與行為準則的構架，需要在時間壓力非常大、不確定因素極其高的情況之下，以政府部門為主體的公共部門做出關鍵性決策。公共危機有其獨特的特征如突發性與緊急性、高度不確定性與嚴重威脅性、信息有限性與雙重效果性、擴散性與全球性等。公共危機也有其自身的發展演變階段，若從時間角度分析則可認為有前兆期、緊急期、持久期和解決期四個階段。

（二）公共危機管理

公共危機管理是現代公共管理領域中的重要概念。關于公共危機管理概念的界定，有許多種說法。學者張小明認為：公共危機管理則是指對公共危機的管理，其管理主體為：政府部門、非政府部門（NGO）也包括企業等私人部門，甚至可以將公民個人涵蓋在內。政府公共危機管理，是政府對公共性突發事件的管理，政府成為主要的管理機構。[1]12

（三）民族地區公共危機管理特殊性

民族地區公共危機指的是在民族地區的社會發展與日常管理過程中出現的不利因素與突發非正常秩序不受控制的狀況。包括：不受人為控制的自然地理因素以及災害，比如海嘯、地震、火山爆發、泥石流等;人為造成的惡劣因素引起的危害等。民族地區的公共危機特征主要表現在以下幾方面：敏感性、民族性、隱蔽性、民族矛盾轉變性、盲目跟從性、明確的動機性、目標性、復合性和區域聯動性等。

針對民族地區的公共危機所進行的管理，因民族地區的特殊性，也具有了自身的特征。民族地區的公共危機管理主要是以政府與相關部門為管理主體，結合民族地區公共危機的特征，運用有限手段，對民族地區公共危機實施有效管理，控制危機的發展勢態和局面，減少給社會帶來的負面影響與損害。[2]

二、我國民族地區政府公共危機管理能力現狀分析

（一）公共危機意識淡薄，社會參與度不高，政府與社會缺乏合作

無論是從民族地區政府來說還是從社會公眾來說，對于公共危機的認識程度和預防應對能力都比較薄弱，而危機意識的缺失則是最大的危機。由于長時間缺乏對危機問題的警示教育，在我國，無論是政府還是社會公民，公共危機意識相對普遍薄弱，對危機的誘因以及征兆的認識不充足，一旦危機真正發生時，可能會措手不及。危機意識的缺乏將導致應有的體系機制將形同虛設，協調與合作也將難以實現，相關的管理工作更是受不到相應的重視，從而使危機進一步發展，影響也將進一步擴大，有可能造成更大的危機。

公共危機的管理，不單單只靠政府部門，社會的全民參與十分重要。盡管政府是公共危機管理的主體與核心，但是政府部門在資源占有、人員結構、組織體系等方面的能力有限，必須依靠強大的社會力量，全民參與，各部門相互配合，共同應對公共危機。公共危機的管理不光是對政府能力的考驗，更是對全體社會整合度的考驗。民族地區具有其特殊性，在復雜的環境下，各個非政府公共部門、社會組織、社區、企業、新聞媒體和公眾在公共危機管理中都可以起到積極的作用。就邊疆民族地區而言，周邊鄰國較多，面臨了更多更復雜的公共危機因素，如區域沖突與跨國販毒等，國際性特征明顯，而民族地區與鄰國也沒有建立交往渠道，缺乏有效的合作，跨國危機管理能力有待提高。若全社會主動參與到危機應急管理的教育、培訓與演練中，主動增強社會危險意識和風險防范與自救意識，增強國家間交流合作，公共危機也將被扼殺在搖籃中。[3]

（二）相關法制不夠健全

目前，我國已經頒布有《中華人民共和國突發事件應對法》、《國家突發公共事件總體應急預案》以及其他相關的單項法律與法規，這些都是全國范圍內的宏觀意義上的法律。而在民族地區，此類的法律法規體系還是存在很多局限，針對性與具體操作性不強，頒布的應急辦法與條例明顯不全面。我國很多地區只有單行的法律規定，沒有形成完整的危機應對法律體系。同時在執法過程中也是問題重重，執法力度不夠，各部門相互推諉，職責不清，辦事效率差，管理不嚴格等，這些都是因為沒有相關的具體法律法規來約束公共危機管理過程中的一系列事情，導致了公共危機管理無章可依，公共危機管理能力得不到有效提高。[4]

（三）各部門相分割，運行機制不完善，工作協調能力差

在整個民族地區，各應急管理部門雖都已形成，但是在各部門橫向配合過程中職責分工關系不明確，上下級之間、同級之間信息溝通不到位，職責交叉與脫節現象普遍存在，資源難以共享，缺乏統一協調領導。另外，應急管理的運行機制也存在很大的弊端。民族地區經濟發展水平有限卻又缺乏整體性的應急管理運行機制，容易造成各行其是，資源不能整合利用，浪費財力物力卻達不到應有的管理效果，應急體系處于相對分散和粗放的狀態。[5]

（四）對民族地區的特殊性認識不到位

然而，民族地區多數情況下是少數民族生產生活的聚居地，這些地區有其歷史的傳承性，有其自身的文化與文明。因而這些地區難免有其特殊性。加之國際和周邊反華勢力的滲透煽動蠱惑等因素，使其特殊性更加復雜化，而有的人對此問題的認識很不到位。自新中國成立以來，國家相繼頒布了許多有利于民族平等、民族融合的相關政策。以保護我國少數民族地區人們的利益，并且制定民族自治等相關政策來實現真正意義上的人民當家做主。民族文化也得到了國家與社會的支持，民族地區的社會經濟人文都得到了很好的發展。

（五）公共危機管理信息公開與績效考評機制不健全

在民族地區發生突發性事件之后，很多民眾卻不清楚發生了什么以及事情的真相是什么，在危機事件發生之前，也沒有收到任何告警。對于公共危機事件的相關信息處理，沒有一個快速有效的信息公開處理機制，導致政府在危機處置過程中喪失了主導權和話語權，更重要的是失去了公信力和民眾的支持。

在我國現行的績效考核制度下，更多傾向于經濟指標而忽視整體性的綜合社會指標，公共危機管理的績效考評亦是如此。指標不明確，責任不明確，考評機制不科學不合理，對于一些危機的發生，政府部門的個別領導更多是在考慮如何掩蓋事實，而非緊急處理危機，將損失降到最低限度。獎懲結構與實際工作成績不相符，出現本來不該承擔責任的部門卻承擔了責任，應該承擔責任的部門卻不受任何影響的局面，嚴重影響民族地區公共危機事件處理的科學合理性。[6]

三、提升我國民族地區政府公共危機管理能力的對策建議

（一）提高民族地區社會整體危機意識，加強應對危機的教育

對于危機意識，不僅是民族地區的政府部門與管理部門要樹立，作為該地區的人民為了自身的利益也應當樹立強烈的危機意識。只有社會整體都有對危機的防范意識，公共危機事件的發生就缺少了市場，而危機管理部門也能在危機的源頭上控制好危機的發展苗頭。

加強整個社會的危機防范意識，政府就要對全社會進行相應的教育。不僅要強化政府部門工作人員的危機管理意識、知識和能力，還要做好對老百姓的宣傳與教育工作，科學有效地引導老百姓的危機認識，大力傳播危機應對的相關知識與技能，提高民族地區人們的自救與他救能力，從而提升整個民族地區應對公共危機的能力。

（二）健全民族地區公共危機管理的相關法律體系

制定并完善國家危機管理的法律法規和規章體系，加強民族地方政府應急管理法制建設，是政府危機管理系統中最重要的支撐。經過長期的發展，我國危機管理已經有一定的基礎，但是不夠全面不具有地區針對性，沒有形成完整的應對體系。最關鍵的是我國憲法沒有關于危機狀態的規定，地方政府緊急管理權也沒有明確的規定。所以，完善和協調與此相關的法律，規定各種制度與權責，補充現有法律漏洞，加大立法宣傳力度，做好普法工作。政府部門在應對危機中要依法辦事，做到有法必依，執法必嚴，違法必究。

（三）建立完善的危機預警機制以及合作協調機制

民族地區公共危機事件的發生與其自身應急處理方案不全面、應急能力較弱、預警機制不健全有重大關系。政府有必要提前對所有可能導致危機的各個因素進行分析歸納和總結，確立危機發生的指標體系，為危機發生和處置做好各方面的應對準備。尤其是針對可能發生情況組織模擬演練，鍛煉危機管理人員的隨機應變能力。劃分好等級程度，針對不同等級程度的危機實施不同程度的管理。

對于合作機制的建立，不僅僅局限于應對危機時各個部門之間的合作與協調，同時也指政府與社會的合作，提高社會的參與程度。在應對公共危機管理的過程中，各部門的密切配合十分重要，建立民族地區政府公共危機管理綜合協調機制，作為處理緊急事件的指揮與協調機構，全方位整合社會資源與社會信息，在危機管理中發揮核心作用;針對民族地區的特殊性，在進行管理時必須重視社會力量的參與，通過政策引導、支持、經費資助等多種途徑，發揮非政府組織參與應急事務管理的積極作用，包括對社會民眾危機意識的宣傳教育、危機事務的處置等，使其成為民族地區政府應急力量的重要補充。另外，結合民族地區地理位置的情況，建立國際間的公共危機管理合作協調機制也十分有必要。[7]

（四）深刻認識民族特殊性，充分利用民族傳統與智慧

自古以來，中國少數民族地區都有其獨特的社會環境與自然環境，這就使得民族地區形成了具有自身特色的民族傳統文化與社會風俗。在進行民族地區的危機管理時，民族特殊性既會是管理的絆腳石，也會成為管理的助推器，而這完全取決于地區政府對于民族特殊性的認識與掌控。[8]在充分認識民族地區特殊性的前提下，才能運用民族傳統與智慧，對癥下藥，把控危機。

（五）加強危機信息管理，完善政府績效評估機制

社會信息化的發展越來越快，信息成為重要的戰略資源。建立完善的公共信息管理體系，是政府危機決策是否科學合理的重要依據。一方面政府部門要處理危機，掌握好各方面信息必不可少，在各部門之間搭建信息溝通平臺，使各參與部門有了必要的信息才能有效解決危機，才能減少成本降低損失。另一方面民族地區經濟發展水平有限，現代通訊不發達，溝通渠道不暢，極易造成信息的誤傳與謠言的傳播，將直接關乎危機事件的影響程度。做好危機信息的公開工作，尊重人民的知情權，強化信息發布和輿論引導，重視輿論，正確引導輿論，及時辟謠，保證政府的公信力，凝聚人心。

從全國范圍看，政府部門的績效評估體系有待完善與提高，民族地區公共危機管理亦是如此。地區政府的績效評估不應只看經濟而忽略社會的整體性，由于公共危機管理事件存在的特殊性，著重點應該為社會公眾的滿意度，更加注重社會效果。在民族地區公共危機管理部門及人員中建立有效的績效評估體系，對其進行有效的激勵：工作做得出色到位的給予獎勵;存在隱瞞危機，推脫責任的則給予懲罰。嚴厲杜絕不公平現象，權責明晰，增強民族地區政府部門與管理人員的公共危機管理能力，降低管理成本，提升管理效率，為民族地區人民創造穩定的社會發展環境。[9]

參考文獻：

[1]張小明.公共部門危機管理[M].北京：中國人民大學出版社，2012.

[2]劉靜.我國民族地區公共危機管理研究[D].濟南：山東師范大學，2011.

[3]韓璐.我國民族地區政府危機管理研究[D].呼和浩特：內蒙古大學，2011.

[4]常春圃.政府公共危機管理能力提升研究[D].南京：南京師范大學，2008.

[5]馮涵.民族地區公共危機管理研究[D].呼和浩特：內蒙古大學，2013.

[6]譚軍.新疆地方政府公共危機管理研究[D].烏魯木齊：新疆大學，2006.

[7]劉國軍.完善民族地區地方政府應急管理機制建設的思考[J].決策咨詢通訊，2008（6）.

[8]房文雙.民族地區公共危機管理體系建設的研究[J].前沿，2011（21）.

[9]加洋久美.甘肅藏族自治州公共危機管理能力提升及對策研究[D].蘭州：蘭州大學，2012.

作者簡介：邱波（1989—），女，漢族，山西大同人，碩士，單位為廣西城市職業大學，研究方向為城市公共管理。

（責任編輯：李直）