國有閑置土地的類型及其處置難點分析

楊秀琴

摘 要：基于我國國有閑置土地調研實況，總結和梳理了土地利用管理不同環節中因土地供應不當、未全面落實“凈地”出讓、規劃統籌性不足、土地使用主體經營不善、市場主體囤地等因素產生的不同類型國有閑置土地。分析了國有土地閑置存在的動態監管、準確認定、執行標準及落實處置措施等難題，指出加強規劃引導、完善相關政策、建立相關部門國有閑置土地聯合監管處置機制、創新國有土地盤活方式是未來有效處置國有閑置土地的總體方向。

關鍵詞：國有閑置土地;國有閑置土地類型;國有閑置土地處置

文章編號：1004-7026（2019）23-0004-04? ? ? ? ?中國圖書分類號：F301? ? ? ? 文獻標志碼：A

在我國城市化和工業化進程中，土地供需矛盾日益突出，城市地價不斷上漲。與此同時，全國各地存在大量國有閑置土地。據原國土資源部統計[1]，2010—2014年全國大約有批而未供土地86.73萬hm2，閑置土地7.02萬hm2。據自然資源部統計，國土督察機構2017年1年督察新發現閑置住宅用地3 148宗，面積為1.58萬hm2。

2009—2017年，我國閑置住宅用地總量增長了58%[2]。為了盡快處置閑置土地，2018年8月自然資源部印發《關于健全建設用地“增存掛鉤”機制的通知》，創新建設用地“增存掛鉤”機制，將新增建設用地計劃與閑置土地數量掛鉤，以倒逼各地政府盡快處置區域內的閑置土地。

但實踐中，各地對國有閑置土地處置仍較緩慢，一些地區國有閑置土地數量仍呈增長趨勢。由此可見，閑置土地處置存在著不易解決的難題。基于調研實況，總結和梳理土地利用管理不同環節中不同成因的國有土地閑置類型，剖析國有閑置土地處置難點，為破解國有閑置土地處置難題提供參考。

1? 土地利用管理不同環節產生的國有土地閑置類型

在土地供應和開發利用等環節，易導致閑置土地產生，出現了不同成因、不同類型的國有土地閑置。根據具體調查情況，可將國有土地閑置類型總結為以下5大類。

1.1? 缺乏科學的土地供給機制而導致的國有土地閑置

土地資源得到有效配置的條件之一是土地供應量需與當地經濟社會發展階段相適應，需與需求量基本相符。但實踐中我國各地政府普遍缺乏科學的土地供應計劃和機制，土地供給量與需求量差距較大，容易產生以下3個類型的土地閑置。

1.1.1? 土地供應計劃與市場脫節，供過于求導致的國有土地閑置

20世紀90年代以來，各地政府為推進城鎮化和工業化，大力推動各類居住新城和工業園區建設，大規模供給房地產用地和工業用地。供給數量遠超經濟社會發展的正常需求量，造成了大量土地閑置。據2013年調查資料，我國144個地級市規劃建設200個新城新區，圈地造城、圍海造城、削山造城等成為了熱潮[3]。雖然近年來各地造新城的浪潮消退，但各地方政府為獲取足夠土地出讓收入，減輕財政壓力，每年供應土地數量仍超過實際需求量，導致各地國有土地閑置仍不斷發生。

1.1.2? 土地供應結構不合理導致的國有土地閑置

各地方政府特別是二、三線城市地方政府，為獲取土地出讓收入熱衷于出讓土地價格更高的居住用地，而對地價低甚至沒有出讓收入的工業用地、基礎設施配套用地等則供應量較小。不均衡的土地供應結構，直接增加了閑置土地規模。

1.1.3? 土地供應市場機制不完善導致的國有土地閑置

經過多年土地市場建設，我國已形成了較成熟的國有土地市場，但我國土地供應仍實行計劃與市場“雙軌”供應機制。目前，我國居住、商業等經營性用地基本實現市場化供應，但對公共管理與公共服務用地等仍以協議出讓和無償劃撥方式供應。市場在其配置上基本沒有發揮決定性作用，未能形成有效的市場調節機制。

用地主體如果可以協議出讓或無償劃撥方式取得土地，那么用地主體不僅因土地成本低而普遍存在規劃用地貪大求全、浪費土地的現象，還往往因資金不到位而引起土地閑置，而且這些用地主體通常無需對這些土地的閑置承擔經濟和行政責任。在無成本、無約束情況下，這些用地主體一般不會重視土地閑置與否的問題。這類閑置土地更易成為長期閑置土地，惡化了土地閑置問題。

1.2? 未能全面落實“凈地”出讓導致的土地閑置

按照《閑置土地處置辦法》，“凈地”是指已完成征地拆遷、落實好補償安置、沒有建構筑物、地面平整、沒有法律經濟糾紛、規劃條件明確、土地權利清晰的可供出讓的土地。

從理論上而言，地方政府供應土地時，理應按“凈地”標準出讓。但在實際操作中，受土地前期投入不足、征地拆遷難度大等因素影響，地方政府常在土地仍處于“毛地”狀態時，就已先行出讓土地，“毛地”出讓易形成以下4個類型的土地閑置。

1.2.1? 土地征收拆遷未完成導致的國有土地閑置

據調查，對征地拆遷未完成的地塊，一般存在對地上房屋并沒有進行補償、建筑物等地上附著物沒有拆除、土地沒有平整等遺留問題。土地受讓主體接收土地后根本無法進行開工建設，只能讓土地閑置。例如中冶置業用200億拍下江蘇省南京市下關濱江地塊后，因大量建筑物未拆而導致土地閑置[4]。無獨有偶，南京市城東板塊的顧家營地塊以6.5億元成交，但桿線遷移等原因導致了該地塊閑置4年才交付給新加坡國浩房產和南京本土企業福中集團。

1.2.2? 土地沒達到“五通”條件導致的國有土地閑置

地方政府在推進新城和工業園區開發時，往往會規劃、征收大塊連片土地，但由于財政資金不足，地方政府未能對土地進行市政道路和公共設施的配套建設。新城和工業園區內的地塊并未達到通水、通電、通路等“五通”標準，根本不具備開發建設條件。土地受讓主體接收土地后，由于缺乏基本開發條件，土地只能閑置。

1.2.3? 土地規劃條件不明確導致的國有土地閑置

一些地方政府在土地出讓前沒有編制法定控制性詳細規劃，在宗地出讓時僅明確了宗地的位置、四至和用途，而沒有明確宗地的容積率、詳細使用性質、高度等指標。由于宗地詳細規劃條件不明確，規劃部門缺乏審批依據，在具體審批中容易與土地使用主體對開發建設的具體內容產生分歧和糾紛，從而影響項目開發動工時間，引起土地閑置。

1.2.4? 詳細規劃缺失或滯后導致的國有土地閑置

一些地區在土地出讓和開發利用時沒有編制詳細規劃，而在土地出讓后這些地區又重新編制了控制性詳細規劃。在規劃編制前后的時間差中，出讓土地容易出現新編的控制性詳細規劃指標與土地出讓合同約定的規劃指標不相符的情況，導致土地閑置。

1.3? 政府規劃統籌性、約束性不足導致的國有土地閑置

理論上，政府部門編制的土地利用總體規劃和城市規劃決定了土地的利用類型和結構，也決定了土地利用的合理性和科學性。但由于目前我國地方政府編制的規劃合理性和權威性不足，在具體實施中未能充分發揮規劃管理的功能，故在土地利用環節中易出現以下兩個類型的國有土地閑置。

1.3.1? 產業、土地和城市“三規”未能合一導致的國有土地閑置

我國規劃管理體系復雜，涉及土地具體利用的規劃有國土部門編制的土地利用總體規劃、城市規劃部門編制的城市規劃以及發改部門編制的產業發展規劃。由于3個部門在編制規劃時缺乏必要的溝通和協調，3個規劃常存在不協調內容。而且3個規劃均為法定規劃，項目方案常因不能同時符合3個規劃而難以確定，最終導致土地無法開發利用，出現了閑置。

1.3.2? 隨意更改規劃導致的國有土地閑置

土地利用總體規劃、城市規劃和產業規劃的審批權均由地方政府掌握。地方政府相關負責人普遍缺乏規劃的法制意識和剛性意識，在實施規劃中極易以發展地方經濟為由，對已實施的城市規劃進行調整和修改，包括宗地的利用性質、容積率甚至用地邊界等方面的修改。這些調整影響項目建設，一些已初步具備動工條件的項目常因規劃調整而被迫停下。有些宗地因規劃調整后土地利用類型、開發強度等指標發生改變，土地無法繼續按原計劃開發而出現閑置。

1.4? 土地使用主體經營不善導致的國有土地閑置

政府出讓土地后，土地開發企業作為土地使用主體，其資金實力情況、開發經營理念等直接導致以下3個類型的國有土地閑置。

1.4.1? 市場主體誤判土地價值、行業形勢而導致的土地閑置

受知識結構不完善、市場信息掌握不足、行業情況把握不準確等因素影響，一些市場主體在經營中誤判土地市場價格、房地產市場形勢等，以遠超正常市場價的高價競拍土地，但在受讓土地后已沒有足夠資金繼續開發建設，最后導致土地閑置。

據調查，山東省濟南市平陰縣東部工業新城亞洲國際鞋城項目于2012年開工建設，按照約定，總投資50億元，規劃打造為江北最大的鞋業產銷基地，但因規劃發展的產業選擇錯誤而導致千畝土地閑置了5年[5]。

如果政府對這類用地的具體用途不作出調整，土地利用的行業利潤沒有改變，項目開發成品的附加值沒有增加，那么這類土地因取得價格太高，開發后項目也易虧損。其他市場主體一般也不愿意接手該項目，導致土地及項目開發成品一起閑置。

1.4.2? 土地使用主體資金不足無法推進建設而導致的土地閑置

一些市場主體在資金并不充裕的情況下貿然參與土地開發，在取得土地后，遇到國家實施緊縮的貨幣政策而沒法從銀行融資貸款時，土地使用主體因資金不足導致項目停滯不前，進而導致土地閑置。由于此類閑置用地具有開發價值，原使用主體通常不愿將土地轉讓給其他市場主體，而是希望等待自身財務狀況好轉后繼續開發。因此，此類閑置土地也易成為長期閑置土地。

1.4.3? 土地使用主體經營不善導致的土地閑置

一些土地使用主體雖然取得土地時不存在啟動資金不足的問題，項目能正常動工建設，但在建設過程中由于自身經營不善而出現資金鏈斷裂問題，項目建設被迫中止，導致土地閑置。這類國有土地閑置通常存在債務問題，其他市場主體不樂意承接。因此，這類閑置土地的處置難度較大，土地容易長期閑置。

據調查，2015年瑞浦集團接收已閑置5年的濟南市平陰縣東部工業新城亞洲國際鞋城項目地塊，規劃發展新能源、生物科技產業，但在經營過程中因主要產業市場銷售遇到困難，出現資金鏈斷裂問題，導致已經閑置5年的千畝土地繼續閑置。

1.5? 市場主體儲地、囤地導致的國有土地閑置

土地資源有限、土地價格波動、供地周期長、土地使用主體儲備發展用地的需要等因素，都可能使理性市場主體選擇儲地、囤地。市場主體的這些行為容易產生以下兩個類型的國有土地閑置。

1.5.1? 市場主體儲備后續發展用地導致的國有土地閑置

由于土地市場機制不健全，目前仍有一些地方政府特別是中西部地區的地方政府在GDP目標驅動下以低價土地資源招商引資。土地出讓價格與市場價格之間存在差價，誘使一些市場主體以投資為名，到二、三線城市以低廉價格大量圈地，囤積后備用，致使土地變相閑置。

1.5.2? 市場主體刻意囤地、晤地導致的國有土地閑置

目前我國城鎮化仍在加速進行，城市未來還有較大發展空間，城市土地供需矛盾將持續突出。在今后很長一段時期內，城市的土地資源價格仍有上升空間。基于這一判斷，一些用地主體取得土地后，并不選擇在短期內開發利用土地，而是等待經濟社會發展或政府市政公配設施建設完善來改善土地經濟區位、提高土地的利用價值，然后再開發土地，以獲得更高的開發收益，造成變相囤地和土地閑置。

2? 國有土地閑置監管、認定和處置難點

在土地利用動態監管環節，由于存在主客觀方面的困難，產生了閑置土地處置的4大難點，影響了閑置土地處置。

2.1? 動態監管和及時發現國有土地閑置存在困難

從客觀上而言，由于我國地域遼闊、用地批后監管措施不多、人力和物力投入不足等原因，地方國土部門難以對土地利用實施全過程的監管，難以及時發現閑置土地。從管理上而言，經過多年實踐，國土管理部門在用地預審、土地農轉用審批、建設批準書辦理、土地出讓等管理環節已形成較為有效的管理手段和措施，但在土地出讓后的監管環節存在較大空白。

簡而言之，我國國土管理存在“重審批、輕監管”的問題。以一個宗地閑置監管為例，政府在出讓某宗地時，與土地受讓主體簽訂土地出讓合同，并對項目動工和竣工時間進行詳細約定，但對土地出讓合同約定的實施情況卻缺乏有效的管理措施和監督手段。未能對土地利用進行全過程動態監管，對土地利用過程中出現的偏差和可能導致的土地閑置問題難以進行及時糾正。

一般情況下，只有當土地閑置成為事實后，國土管理部門才可能開展閑置土地調查，才會檢查土地動工時間是否符合合同約定時間、建設面積是否達到總面積的三分之一。但調查結束后，很難立刻落實規定的處置措施，而土地資源閑置浪費卻已成為事實。可見，由于政策、體制等原因，地方政府沒有形成有效的閑置土地監管機制，增加了及時發現閑置土地的困難。

2.2? 國有土地閑置認定存在困難

為推進閑置土地處置，1999年國土資源部制定了《閑置土地處置辦法》（下文簡稱《處置辦法》），并在2012年根據閑置土地處置實踐，對辦法進行了修訂，明確了閑置土地的內涵，對“動工開發”“已投資額”等幾個關鍵名詞的含義進行了說明。但近年閑置土地認定和處置實踐證明，閑置土地認定仍然面臨著動工開發時間難以明確、已投資額界定不清等現實問題，影響到閑置土地的處置。

例如《處置辦法》規定“已動工開發但開發建設用地面積占應動工開發建設用地總面積不足三分之一，或者已投資額占總投資額不足百分之二十五”，該項目用地可以認定為閑置土地。但對動工開發建設用地面積是否達到三分之一，卻沒有明確是由規劃、國土還是建設部門來認定。

現行國有閑置土地判斷標準的科學性值得商榷。第一，以已動工的建設用地面積作為土地是否閑置判斷標準的科學性值得商榷。一些項目在三分之一土地動工建設后，這些項目用地已達到非閑置土地標準，不能定為閑置土地，但事實上這些項目用地剩余的三分之二土地可能長期處于閑置的狀態，造成土地資源浪費。對這部分長期沒動工開發利用的土地是否能認定為閑置土地是一個需要再討論的問題。第二，以已投資額比例作為判斷是否閑置判定方法的科學性值得商榷。在調查中發現，一些企業將原料采購等費用計入土地開發投資額中，使賬面項目總投資額達到25%的標準。按現行判定標準，這些項目用地不能判定為閑置土地，但事實上這些項目卻沒有真正動工建設，土地長期處于閑置狀態。

2.3? 國有土地閑置處置標準執行存在困難

對于閑置土地處置，《處置辦法》規定了兩種方式：第一，未動工開發滿一年的，按照土地出讓或者劃撥價款的20%征繳土地閑置費;第二，未動工開發滿兩年的，無償收回國有建設用地使用權。

《處置辦法》的處置標準很明確，要求也很嚴格，但因以下兩個原因而往往難以得到實行。第一，大部分國有土地閑置存在一些客觀因素。國有土地閑置問題較為復雜，除一些開發企業惡意囤地外，其他土地閑置或多或少是受到市場環境變化、國家政策調整等因素影響而暫時無法開發，相關管理部門難以對這些閑置土地進行處置。第二，閑置國有土地存在法律糾紛。一些閑置用地因債務問題被司法部門查封后，土地管理部門難以對這些閑置土地進行處置。據調查，新加坡國浩房產和南京本土企業福中集團于2009年聯合拿到南京城東板塊的顧家營地塊，但因利益糾紛、項目法律糾紛致使土地長時間閑置，國土部門難以對該地塊進行及時的處置[6]。而且在實踐中，各地土地管理部門很少能順利收到20%的閑置費，鮮有真正無償收回閑置土地的案例。另外，無償收回閑置土地的處置方式是否與《物權法》法理相符也值得商榷。

2.4? 落實閑置土地處置措施存在困難

按照《處置辦法》，國有閑置土地處置由國土管理部門負責，但事實上，國有土地閑置問題往往涉及規劃、建設、發改、供電等多個部門，一些重點項目還涉及到招商部門甚至屬地政府。如果項目用地進入閑置土地處置環節，那么涉及部門還會包括法院、財政等部門。可見，對國有閑置土地的處置僅靠國土部門單個部門難以勝任，需各相關部門共同參與、各司其職、協同共辦。

但目前各地處置國有閑置土地的任務仍主要由國土部門負責，其他相關部門參與度和配合度都不高，未構建有效協同處置機制，難以形成多部門協同合力。在處置國有閑置土地時，各部門常因分工不明確、職責不清而出現相互推諉現象，進一步增加了落實國有閑置土地處置方案的難度。

據原國土資源部2010公布的統計資料顯示，在全國1 457宗閑置土地中，60%以上的閑置土地都在2006年前出讓，閑置時間早已超過了2年大限，廣州市更有一宗地閑置長達17年之久。閑置土地處置時間之長遠超政策規定時限，實際落實處置措施難度之大也遠超政府制訂政策時的預期。

3? 解決國有閑置土地處置難題的總體方向

多年來，我國國有閑置土地浪費了大量土地資源，同時社會經濟發展又面臨著突出的建設用地供需矛盾。解決國有閑置土地的處置難題，對優化國有土地資源配置、推進建設用地節約集約利用、緩解城市發展中建設用地供需矛盾等具有重要的意義。應從以下4個方面盡快采取措施。

第一，加快建立科學、全面的土地利用管理機制，包括土地供應機制、規劃管理機制、開發利用管理機制、供后動態監管機制等機制，全面提升我國土地利用管理水平，從源頭上減少國有閑置土地的產生。

第二，完善閑置土地處置的相關法律政策，構建更具可操作性的閑置土地判定標準和更可行的處置方法。

第三，建立包括規劃、國土、建設、財政、執法等部門在內的閑置土地聯合監管處置機制，明確各部門職責，實行聯動監管和執法，形成處置閑置土地的合力。

第四，創新閑置土地盤活方式，采取納入土地儲備分塊盤活、尋找企業共同開發、異地置換盤活等多種方式，因地制宜盤活國有閑置土地，提高國有土地利用率。

參與文獻：

[1]原國土資源部.2014年國家土地督察公告[R].北京：原國土資源部，2015.

[2]自然資源部.關于2017年國家土地督察工作情況的公告[R].北京：自然資源部，2018.

[3]人民日報評論員.堅決遏制盲目“造城”之風[N].人民日報，2013-09-03（1）.

[4]查道坤.昔日“地王”今何在 南京多幅閑置地塊料被清查[N].每日經濟新聞，2013-07-16.

[5]劉雅菲.千畝土地閑置六年 兩家企業都未成功開發原因在哪？[N].齊魯晚報，2018-07-01.

[6]李俊.閑置土地不能只公布不處理[N].新聞晚報，2010-08-11.

（編輯：郭? 瑞）