論黨內法規與國家法律的銜接與協調

張欣蓉

完備的黨內法規體系同科學的國家法律體系之間銜接和協調的程度關系著法治國家建設的成效。新時代，協調推進全面依法治國戰略和全面從嚴治黨戰略，必須實現黨內法規和國家法律間相互銜接與協調。構建二者有效銜接和協調的長效機制，一方面，事關我們黨執政能力與執政水平的提高，能有力推動實現黨的長期執政目標;另一方面，事關我國國家治理能力和治理體系現代化的實現，能加快建成社會主義法治社會。只有實現二者的有效銜接與協調，才能充分發揮合力作用共同推進社會主義法治建設，促進全面推進依法治國總目標的實現。

一、 黨內法規和國家法律銜接與協調的前提

黨內法規與國家法律作為實現國家治理體系與治理能力現代化的兩大制度支撐，二者具有相互保障、相互促進的應然性，但二者在法治實踐中仍存在著實然的不銜接、不協調問題。目前，我國已經初步建立了以黨章為引領的黨內法規體系，有待形成更加科學完備的黨內規范體系。現階段，種類繁多、數量龐雜的黨內法規，為銜接與協調機制的構建增加了一定難度。此外，黨內法規自身的“溢出效應”容易模糊立法邊界，造成對國家法律權威性的損害。而實踐中出現的個別執法執紀亂象，如以黨紀代替國法的做法，亦會損害國家法律的權威性。

想要破解我國法治建設中的黨紀國法銜接與協調不足的這一難題，根本前提就在于厘清二者之間的關系，進而建立二者銜接與協調良好的長效機制。同為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，黨紀和國法在價值理念和目標上是一致的，二者相互聯系、相互補充。這表明二者在應然層面具有一致性，其在本質上也是傾向于保持銜接與協調的。但同時，黨紀和國法又分屬不同的規范體系，二者相互區別、相互獨立。這種區別主要表現為制定主體和依據、適用范圍、規范性質、實施方式、嚴格程度等各方面的不同。二者在實然層面所表現出的差異性并不影響銜接與協調機制的建立。

二、黨內法規與國家法律銜接和協調的基本原則

協調好黨內法規和國家法律的關系，是黨執政以來長期面臨的問題，也是實現黨長期執政必須解決的重大法治難題。一直以來，黨和國家都高度重視國家法律體系的建設和黨內法規體系的完善，并致力于實現二者的有效銜接和協調。黨內法規的內容如果完全脫離于國家法律，就會在適用上產生嚴重沖突。而若是黨內法規的條文內容與國家法律所作規定完全一致，就會造成內容上的冗余。這種不銜接、不協調所造成的規定空白或交叉重疊的情形，容易造成對現有法治格局的破壞。而二者間的銜接與協調的實現，必須堅持以下三個基本原則。

（一）國法高于黨規原則

黨內活動的開展必須符合法律之規定，既符合法律精神，也符合政治慣例。有黨內“立法法”之稱的《黨內法規制定條例》中強調了黨內法規的制定工作必須在法律的范圍內開展的基本原則。國法高于黨規原則不僅表現為黨內法規在內容層面不得與國家法律相矛盾與沖突，還表現為黨內法規的價值取向不得與國家法律之立法精神相抵觸。為深入開展反腐敗工作而制定的《監察法》是在黨內法規同國家法律有效銜接與協調之下促進廉政建設的重要成果。國法高于黨規原則在《監察法》之中體現地尤為明顯。

（二）黨紀嚴于國法原則

黨紀與國法是約束黨員行為的雙重規范，兩個規范體系在標準嚴格程度上稍有差異。可以說，國法是全體公民的“最低的行為準則”，黨規則是黨員的“最高的行為標準”。黨紀嚴于國法是全面推進依法治國的制度安排，也是推動全面從嚴治黨向縱深發展，保持黨的先進性的重要保障，與國家法律的權威性并不沖突。黨紀嚴于國法主要體現為：黨內法規更加突出義務地位。這是由執政黨的性質和宗旨所決定的，《黨章》關于黨員義務在先、權利在后的體例結構中得以充分體現;黨內法規的要求更嚴格。黨員合乎法律的行為并不一定同時符合黨紀的要求。如《中國共產黨紀律處分條例》會對尚未達到《刑法》中受賄罪的處罰標準的收受禮品的行為給予紀律處分，也會對國家法律未加以調整的個人作風問題給予紀律處分;黨內法規適用在先。通常而言，對于黨員的違法違紀行為通常會優先適用黨內法規而非國家法律給予紀律處分。

（三）國法與黨紀分開原則

堅持法紀分開原則是推動實現二者有效銜接與協調的根本基點。一方面，黨內法規與國家法律各自的性質決定了應當將二者在適用范圍與規范內容層面作以區分。黨內法規的條文內容不能只是對法律內容的變相復制，否則將毫無意義。堅持法紀分開對于進一步厘清二者的關系，減少在規范內容層面產生重復與沖突情形有著重大作用。另一方面，國家法律與黨內法規是規范黨員行為的雙重約束性規范，兩大規范體系在嚴格程度上存在差異，在適用時應當互為補充。相較于國家法律的強制性和底線性，黨內法規更多表現出的是紀律性和道德性。因此，對于黨員的行為，要充分考察是否符合黨規的最高要求和國法的最低要求，并根據嚴重程度準確適用國法和黨紀作出正確的處理，做到“疏而不漏”。

三、黨內法規與國家法律銜接和協調的路徑

目前，黨內法規和國家法律仍缺乏良性互動，導致矛盾與沖突，主要體現為制定程序，規范內容和實施過程等方面不銜接、不協調的問題。要想系統地解決黨內法規同國家法律在各環節銜接與協調不足的重大難題，構建二者銜接和協調良好的長效機制，有待于在黨內法規與國家法律制定、執行及立法后評估等各個環節加強二者間有效銜接與協調，進而建立規范化、體系化、常態化的銜接與協調機制。

（一）加強黨內法規和國家法律在制定環節的銜接與協調

銜接與協調機制的構建是一個實現黨內法規與國家法律雙向互動的過程。可以說，制定環節中銜接與協調機制的構建，是實現黨紀國法有效銜接與協調的最初起點與重要關卡，有助于從根源上盡可能地避免發生矛盾與沖突，為推動實現全面從嚴治黨和全面依法治國提供系統完備的制度基礎。而要解決制定環節的銜接與協調不足的問題，最根本的就是要在制定程序與規范內容上實現二者間相互銜接與協調。那么，首先就是要建立和完善制定主體之間的溝通協調機制。在黨內法規起草制定的各個環節加強與立法機關的溝通，能夠為實現二者間的銜接與協調打下良好的基礎。其次就是要建立和完善備案審查聯動機制。實現黨內法規與國家法律在備案審查階段的有效銜接和協調，不僅要完善二者相互獨立且自成體系的備案審查制度，更要打破傳統的“分領域備案、各負其責”的工作模式，建立規范化與常態化的備案審查聯動機制。既要完善黨內法規的合法性審查機制，盡可能避免同國家法律的內容相沖突。也要完善國家法律的合規性審查機制，對與黨的方針政策及黨內法規內容相抵觸的，及時進行修訂。最后就是要健全沖突聯動處理機制。在規范適用過程中，一旦發現存在黨內法規與國家法律發生沖突的情形，及時對爭議進行處理，并予以糾正。

（二）加強黨內法規和國家法律在執行環節的銜接與協調

黨內法規同法國法律的生命都在于實施。黨內法規與國家法律在執行過程中如果不能保持良好互動關系，則可能出現相同情形不同處理的情形，違背公平公正的法治原則?！吨袊伯a黨紀律處分條例》中對黨員存在的既嚴重違紀又涉嫌犯罪的行為、既違紀又構成輕微違法的行為、僅違紀不違法的行為等不同程度的違紀行為規定了不同的責任追究方式。如果二者在執行環節的銜接與協調程度不夠，就會出現黨員的某一行為受到黨紀處分后未被追究行政責任或者受到刑事處罰或行政處分后未被追究黨紀責任的情況。要避免執法執紀過程中出現以黨紀代替國法或以國法代替黨紀等罔顧法紀的情形，就必須在執行環節加強二者的有效銜接和協調。這就需要建立黨內法規與國家法律執行層面的溝通協調機制，在執法部門與執紀部門之間建立良好的溝通協調機制與完備的移送處理機制，實現黨員違法違紀行為的信息共享，以減輕雙方因信息不對稱而造成的延緩，及時對相關情況進行通報并做出妥善處理。

（三）加強黨內法規和國家法律在立法后評估環節的銜接與協調

立法后評估是指在制度規范生效后，由專業評估機構運用科學的方法，按照法定程序和科學指標，對規范體系的制度設計、運行情況、實施效果、存在問題等情況進行調查評估并得出科學結論的活動。立法后評估機制是檢驗黨內法規與國家法律科學性、合理性與實施效果的科學方式。作為立法程序的延續，立法后評估機制通過加強對已生效實施的國家法律與黨內法規的科學評估，可以找到二者相沖突的問題與原因所在，進而通過法定程序予以糾正，實現兩大規范體系之間的相互協調。因而，立法后評估環節的銜接與協調對保持黨內法規同國家法律的良好互動而言至關重要?？茖W化、規范化的立法后評估銜接與協調機制，可以在評估的各環節充分發揮最大作用，提高黨內法規與國家法律的立法質量。而要建構科學合理同時銜接與協調良好的立法后評估機制，必須要保證有多元化的評估主體參與立法后評估全過程，并按照規范化的評估程序綜合運用多樣化的評估方法進行評估。只有這樣，才能夠充分保障評估機構在黨紀國法許可的范圍內充分發揮評估效能，綜合運用多種評估方法開展評估工作，進而最大限度保證評估結果的科學性和客觀公正。由此形成的評估結論就可以作為黨內法規與國家法律立、改、廢、釋，進而實現二者有效銜接與協調的重要科學依據。

基于我國目前所面臨的復雜的國情、世情、黨情，實現黨內法規與國家法律的有效銜接與協調注定是攻堅持久的。只有不斷深入探索實現黨內法規和國家法律有效銜接與協調的法治路徑，才能在此基礎之上構建起二者銜接和協調的長效機制，推動實現“四個全面”戰略布局。

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基金項目： 本文系廣西廉政建設研究中心研究生資助專項課題“新時代推動全面從嚴治黨向縱深發展研究”研究成果（項目編號： LZ2017010）

（作者單位：廣西師范大學）