上海開展固定資產投資項目節能專項監察工作綜述和研究分析

上海市節能監察中心

0 前言

當前，我國資源環境約束緊、污染防治壓力大、節能目標控制嚴、能效提升任務重。在新的形勢下，固定資產投資項目節能審查相關工作也被提出更高要求。2016年11月，國家發改委出臺了《固定資產投資項目節能審查辦法》（以下簡稱“44號令”），明確了固定資產投資項目節能審查工作的實施主體、具體工作要求以及罰則等相關內容。2017年10月，上海市政府出臺了《上海市固定資產投資項目節能審查實施辦法》（以下簡稱“78號文”），對上海市節能審查工作作了進一步的細化。并明確，上海市節能監察中心依照本辦法的規定，實施項目節能報告編制、節能評審、節能驗收以及審查意見落實情況和投產后能效水平等的監察。上海市節能監察中心作為國內首家、上海唯一的節能監察機構，通過連續多年開展固定資產投資項目節能專項監察工作，近年來重點監察固定資產投資項目在建設過程中落實節能報告及節能審查意見的情況，進一步從深、實、細、透等四個方面入手，進行了積極的探索，積累了豐富的經驗，取得了顯著的成效。

1 上海開展固定資產投資項目節能專項監察的總體情況

多年來，上海市節能監察中心嚴格按照節能法律、法規及固定資產投資項目節能審查的相關規章制度，對固定資產投資項目進行事中事后監管，貫穿了項目建設的全過程，從對設計單位的設計文件節能監察，到對節能評估機構編制的節能報告和節能評審機構的評審報告監察，并到建設單位落實節能審查意見的情況監察。

近4年來，上海市節能監察中心重點監察固定資產投資項目在建設過程中落實節能報告及節能審查意見的情況。2016年對10個固定資產投資項目節能審查意見落實情況進行了抽查，2017年進一步增量提質，對40個固定資產投資項目節能審查意見落實情況進行了抽查，對其中2個使用國家明令淘汰的落后設備的項目簽發了《責令改正通知書》，對6個未完全落實節能審查意見要求的項目簽發了《節能監察意見書》。2018年對40個固定資產投資項目節能審查意見落實情況進行了抽查，對其中3個未完全落實節能審查意見要求的項目簽發了《節能監察建議書》。2019年上半年對40個固定資產投資項目是否按規定開展節能審查情況進行了抽查，對其中3個未按規定開展節能審查的已開工建設項目簽發了限期責令整改通知書。實踐表明，固定資產投資項目節能專項監察工作對提高新建項目能效準入門檻，淘汰落后產能、推廣高效節能產品、促進節能技術進步、提升能源管理水平具有重要意義。

2 上海固定資產投資項目節能專項監察的主要經驗

2.1 建立完善的組織體系

上海市節能監察中心成立了以中心主任任組長、監察科室牽頭推進、職能部門全面保障的工作體系，明確了工作責任、工作流程和工作內容，健全監察過程控制等工作機制。在近4年的監察工作中，監察項目行業涵蓋工業、能源、公共事業、交通、建筑、數據中心等不同領域，項目建設階段包括在建、部分投產和已全部投產等不同階段，盡量做到覆蓋全社會各領域的各種不同類型項目。

2.2 形成科學的監察流程

上海市節能監察中心集中學習了國家發改委《44號令》和《78號文》，針對國家和上海相關政策要求，制定了固定資產投資項目專項監察的執法文書，開展了監察人員內部專業培訓，成立監察小組規定時間、流程、人員分工、工作要求等，告知項目建設單位針對監察通知書相關內容提前準備資料，后按照現場告知、監察單位介紹情況、查閱資料、現場監察、結果確認、監察處理開展現場監察工作。

2.3 打造高效的監管模式

上海市節能監察中心通過持續跟蹤上海市固定資產投資項目能評信息管理系統平臺，全面了解全市新建項目的建設情況、新增用能情況等一手信息。監察前通過平臺抽取被監察對象，下載節能報告及評審報告，提前了解項目建設的具體情況、用能情況等相關內容，為開展監察奠定基礎。監察中由監察承辦人員負責現場監察、文書制作工作，由科室負責人對監察過程進行復核，由政策法規科對文書質量進行監督，嚴格實施質量把控。

3 2017～2019年固定資產投資專項監察結果分析

2017～2019年，上海市節能監察中心對全市共計120個固定資產投資項目節能審查意見落實情況進行了監察。

2017～2019年，監察對象為全市已通過節能審查的新建、改建、擴建固定資產投資項目以及備案信息為“需要做節能評估報告”的投資項目，包括117家建設單位的120個固定資產投資項目，涵蓋工業、電力、交通、建筑、公共事業、科研機構等不同領域，其中未建項目14個，在建項目64個，部分建成和已建成項目42個。監察發現，多數單位能將節能審查意見和節能報告作為項目設計、施工和管理的重要依據，但仍存在部分問題和情況。其中，2個項目存在使用國家明令淘汰的落后設備情況，5個項目存在設備選型未達到節能報告或審查意見要求的情況，4個項目存在節能措施落實不到位的情況，1個項目用能總量預計發生較大變化的情況，3個項目存在未批先建的情況。

針對監察中發現的問題，上海市節能監察中心對2個使用國家明令淘汰的落后設備的項目建設單位和3個存在未批先建情況的項目建設單位簽發了《責令改正通知書》，對6個未完全落實節能審查意見要求的項目建設單位簽發了《節能監察意見書》，對1個用能總量預計發生較大變化的項目及2個設備選型和能效未達到節能報告要求的項目簽發了《節能監察建議書》。收到《責令改正通知書》的企業均已根據要求完成了落后設備的更換工作和取得《節能審查意見》，并通過了上海市節能監察中心的復核。收到《節能監察意見書》和《節能監察建議書》的企業則根據意見書或建議書提出的要求，書面反饋下一步節能工作開展計劃。

4 監察發現的主要問題

監察發現，多數建設單位能將節能審查意見和節能報告作為項目設計、施工和管理的重要依據，加強能效管理，有效提升了項目能效水平，但仍存在一些問題。

4.1 固定資產投資項目節能審查流程需進一步完善

監察中發現部分節能審查部門出具的《節能審查意見》過于籠統和缺乏操作性，無法作為建設單位在實施過程中推進節能工作的依據，主要原因來自《節能審查意見》的內容一般出自節能審查部門委托的節能評審機構的評審報告，評審報告未能給出具有針對性和操作性的意見。監察中還發現部分節能審查部門未向建設單位出具《節能審查意見》的情況，節能審查流程仍需進一步完善。

4.2 建設單位對節能審查的重視度需進一步加強

固定資產投資項目節能評估和節能審查工作在我國已經開展了近二十年，但監察過程中發現，部分建設單位節能意識不強，項目通過節能審查后便將審查意見擱置，實施過程中未完全按照審查意見中的節能措施要求推進落實，采購過程中往往缺少對主要用能設備能效要求。

4.3 對生產、銷售國家明令淘汰的設備的執法力度仍需進一步加強

監察中發現，2個新建項目中使用了國家明令淘汰的設備，且設備的生產日期均在國家的淘汰目錄發布日期之后，此外，在其他專項監察中也同樣發現仍存在企業在生產和銷售國家明令淘汰的設備情況。

5 工作建議

5.1 完善固定資產投資項目節能審查流程

上海市節能主管部門加強對各區節能審查部門、節能評審機構的業務培訓，不斷規范評審流程、審查流程和審查文書，做到全市步調一致，并根據項目實際情況提出切實可行的節能措施，以便建設單位在項目實施過程中能夠更好地落實節能審查意見的各項要求，更好地發揮節能審查制度的作用。

5.2 加強對建設單位節能審查制度的宣貫

節能審查意見應作為建設單位從設計、到施工、到實施階段的重要依據，節能審查部門需進一步加強對建設單位相關制度的宣貫，提高建設單位對審查意見的重視程度，區級節能審查部門可嘗試委托第三方對建設單位落實情況進行抽查，加強建設單位的節能意識。

5.3 開展機電設備的生產企業、銷售、使用的聯合執法

目前，上海市節能監察中心對全市500余家工業重點用能單位已開展落后電機使用等一系列執法工作，并對電機、風機等用能設備使用企業進行了專項監察。但上海市節能監察中心對生產和銷售國家明令淘汰的落后設備的企業無執法權，與市場監督管理局等相關執法單位進行聯合執法，可以有效打擊生產和銷售落后機電設備的違法行為，更能有效地從源頭上杜絕能源浪費，發揮節能審查制度的作用。

5.4 加強節能審查事中事后監管力度

對未取得節能審查意見但尚未開工的項目，項目備案所在區級政府或管委會應加強事中、事后的監管，督促建設單位及時報請節能審查，應在項目開工建設之前取得節能審查意見。

項目備案機關、節能審查機關應加強指導和督促力度，確保需要單獨進行節能審查的項目在開工建設前取得節能審查意見。