中國低碳轉型政策的措施和特征及影響

馬建平

中華女子學院

0 引言

自2009年底哥本哈根氣候變化大會召開前夕承諾到2020年單位GDP的CO2排放較2005年下降40%-45%的目標以來，中國全面開啟低碳轉型之旅，接踵推出低碳發展政策，接連升級低碳階段目標，接連做出低碳進程國際承諾，明確到2030年或提前碳排放達峰，積極推動并履行《巴黎協定》，推進國際氣候多邊談判，逐漸成為國際應對氣候變化的主要引領者、推動者、貢獻者。

中國在做出較大節能減排貢獻過程中，經濟也承擔了較大壓力。“十二五”以來，我國強力倒逼經濟社會低碳轉型，一方面取得良好的節能減排氣候效益，各項低碳考核指標均超額完成任務。另一方面經濟增速、工業增速幅度下滑，經濟下行壓力較大。雖然經濟、工業增速下滑原因眾多[1]，但低碳轉型壓力和成本也是不容忽視的重要因素。

因此，梳理近些年來的低碳轉型政策，分析其對經濟的正負影響，可為“十四五”優化減排政策、減輕對經濟的沖擊提供借鑒。

1 低碳轉型政策的回顧

2010年以來，全國自上而下，逐步、有序、快速、深入踐行低碳轉型且成效顯著，到2017年碳排放強度比2005年下降約46%，已超過2020年承諾目標[2]。歸納起來，低碳轉型政策包括以下9個方面。

1.1 不斷制定和完善低碳發展法律法規

我國先后制（修、擬）訂了《可再生能源法》《節約能源法》《關于加快發展節能環保產業的意見》《節能低碳技術推廣管理暫行辦法》《碳排放權交易管理暫行辦法》《碳排放權交易管理條例》等，促進了節能減排及碳排放權交易等法制化、規范化發展。

1.2 鄭重向世界做出低碳發展目標承諾

2015年，我國向聯合國氣候變化框架公約秘書處提交了《強化應對氣候變化行動——中國國家自主貢獻》文件，提出到2030年中國碳排放強度比2005年下降60%～65%，非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右，森林蓄積量比2005年增加45億m3左右等，這些國際承諾倒逼國內全方位低碳轉型。

1.3 編制專項低碳規劃和納入低碳指標

“十二五”、“十三五”規劃納入約束性能耗強度和碳排放強度降幅指標，還編制了《能源發展“十三五”規劃》《可再生能源發展“十三五”規劃》《能源技術革命創新行動計劃（2016-2030年）》《能源技術創新“十三五”規劃》《能源生產和消費革命戰略（2016-2030）》《工業綠色發展規劃（2016-2020）》等專項低碳發展規劃。

1.4 編制綜合和專項節能控排行動方案

國務院先后編制了《“十二五”（“十三五”）節能減排綜合工作方案》《“十二五”（“十三五”）控制溫室氣體排放工作方案》，工信部編制了《工業領域應對氣候變化行動方案（2012-2020年）》等，綜合指導全國工業領域節能減排及應對氣候變化行動。

1.5 遴選低碳試點省市和園區及社區

國家發改委先后于2010、2012、2017年三批次遴選低碳試點省市，探索應對氣候變化、降低碳排放強度、推進綠色發展經驗；探尋不同類型地區控制溫室氣體排放路徑；探索控制碳排放總量，實現碳排放率先達峰實踐，要求試點經驗不斷向縱深推進。

1.6 指導重點推廣節能低碳與綠色技術

國家發改委先后于2014-2017年四批次推出國家重點推廣的節能低碳技術，涉及煤炭、電力、鋼鐵、有色、石油、石化、化工、建材、機械、輕工、紡織、建筑、交通、通信等眾多工業行業，積極推動技術減排。

1.7 著力淘汰落后產能與化解過剩產能

近年來，我國采取有力措施堅決淘汰電力、煤炭、鋼鐵、水泥、有色金屬、焦炭、造紙、制革、印染等行業的落后產能，大力化解鋼鐵、煤炭、煤電、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業的過剩產能，清除落后過剩產能成效明顯。

1.8 引入市場機制并推動碳排放權交易

我國積極探索引入市場機制，充分發揮市場機制在溫室氣體排放資源配置中的激勵導向作用。國家、地方、企業上下聯動，協同推進全國碳排放權交易市場建設，促進能源消費和碳排放單位的氣候外部效應內部化。

1.9 改革體制機制整合環境與氣候治理

2018年，國務院機構進行了深化改革，部門進行了調整。應對氣候變化和減排職能由國家發改委劃轉到生態環境部，進一步增強了應對氣候變化與污染防治工作和投入的協同性和整體性，提高了節能減排降碳降污的協同效應。

2 低碳轉型政策的特征

綜合來看，中國低碳轉型政策呈現如下5個特征。

2.1 低碳發展目標量化、細化、深化、連續，逐級向下分解分配

“十二五”規劃確定目標是單位GDP能耗下降16%，單位GDP的CO2排放降低17%，非化石能源占一次能源消費比重提高至11．4%。“十三五”規劃確定目標是單位GDP能耗降低15%，單位GDP的CO2排放降低18%，非化石能源占一次能源消費比重提高至15%。到2020年，能源消費總量控制在50億tce以內，煤炭消費總量控制在41tce以內。各種約束性指標逐級向各地方、各部門、各行業分解分配，乃至分配到基層主體。這種逐層逐級分解分配機制有力地保證了低碳轉型壓力傳導的高效及效果。

2.2 逐漸從側重強度目標控制向強度、總量、增量三維目標控制過渡

《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》要求碳排放總量得到有效控制，支持優化開發區域碳排放率先達峰，力爭部分重化工業2020年左右率先達峰，實施能源消費總量與強度雙控。《“十三五”節能減排綜合工作方案》要求實施工業能效趕超行動，分解分配能耗總量、強度及增量控制目標，這種三維目標控制機制有力地強化了能源消費和碳排放的控制力和約束力。

2.3 低碳化和工業低碳化是低碳轉型政策的發力重點

低碳轉型政策密集落點在能源和工業領域，如編制能源技術、生產、消費以及非化石能源等方面的專項發展規劃，確定能源消費總量和強度的預期或約束性目標指標，編制工業綠色發展的專項規劃，重點推廣工業生產領域的低碳技術，密集持續推出淘汰落后產能，化解過剩產能政策實施供給側結構性改革，將多年來沉淀的落后低端過剩產能強力快速擠出，工業結構調整力度前所未有。

2.4 低碳、綠色、生態、循環、智能發展齊頭并進協同融合

碳排放、污染物排放、生態環境保護、固體廢棄物排放等氣候環境資源問題大多同根同源，其矛盾協調方向相同，因而要求政策和治理協同。近幾年來，我國逐漸探索碳排放控制、霧霾攻堅、生態修復、資源循環利用、產業智能升級等的協同治理與綜合發力。低碳、綠色、生態、循環、智能是經濟高質量發展的幾大要義，低碳轉型也構成高質量發展的重要內涵。

2.5 政策深度、廣度、力度、進度逐漸引領世界

2010年以來，中國編制了一系列控制溫室氣體排放、節能減排、能源發展、可再生能源發展、能源技術革命創新、能源消費、工業綠色發展等工作方案、發展規劃或行動計劃，三次遴選低碳試點省市，公布多批重點低碳節能技術推廣目錄，強力淘汰化解落后過剩產能，穩步構建碳排放權交易市場，堅定履行低碳發展國際承諾。水電、風電及光電裝機規模及核電在建規模均居世界前列，能耗強度和碳排放強度持續大幅下降，應對氣候變化行動及成效逐漸引領世界。

3 低碳轉型政策對經濟的影響

3.1 低碳轉型背景下的矛盾三角關系

低碳轉型政策的著力重點之一是調整產業結構，但是在碳排放控制、產業結構調整與經濟增長之間存在著相互鉗制的矛盾三角關系：碳排放與GDP的關系，在發展模式保持不變的情況下，碳排放隨GDP增長而增加，為氣候安全所不容；碳排放與產業結構的關系，如果不優化產業結構，不降低高碳產業比重，就很難達成碳排放達峰目標，調結構勢在必行；產業結構與GDP的關系，調整產業結構是控排放的政策重點，但是低端落后過剩產能“去”易，低碳綠色智能高端產能“增”難，相關產業培育周期較長，新舊動能難以及時轉換填補，GDP增速短期下滑就在所難免。

3.2 低碳轉型政策短期抑制經濟增長的影響和途徑

3.2.1 調整產業結構的經濟影響

在調整產業結構過程中，我國采取措施抑制高能耗、高排放產業過快增長，強力、快速淘汰各地落后過剩產能，這些行政措施不僅短期內將既有產能擠出，直接影響當地當期經濟增長，而且造成相當部分經營主體的前期投入浪費，也增加地方政府財政補償負擔。同時，高新低碳環保技術及人才在國家層面就已稀缺，在地方層面供給則更加不足，以至短期內高新低碳環保產能增量難以及時填補被行政措施強力擠出的落后過剩產能。在乘數效應作用下，被淘汰擠出的落后過剩產能造成的GDP損失必將進一步放大，也進一步影響當期GDP的增速。

我國用行政手段擠出落后的過剩產能，這在調整產業結構中還相對容易，困難的是一方面我國自加入WTO以來，在長期的對外貿易和國際分工格局中，通過利用廉價勞動力、土地、礦產資源等要素優勢，主動或被動地承接了大量的由西方發達國家轉移的“三高”產業。“三高”產業在產業結構中占相當比重，如果不能通過低碳環保技術加以低碳化改造，則淘汰化解的行政任務就相當繁重。另一方面是我國高新低碳環保技術的創新與突破步履艱難，相應的高新低碳環保產業在激烈的國際競爭環境下成長周期較長。世界主要經濟體無不將這類產業作為戰略性產業加以支持，且歐、美、日、加、澳等西方發達國家組團對中國脫穎而出的優勢戰略和新興產業借各種手段合力圍堵，以至在遏制中國“三高”產業快速增長的同時，高新低碳環保產業短期內又難以填補缺口，增速下滑局面就在所難免。

目前，中國調整產業結構的基本策略是降低第二產業比重，提高第三產業比重，堅定地完成既定節能減排降耗降污任務。例如，“十二五”規劃服務業比重提升目標是到2015年達到47%，實際達到50．5%，五年提高了6．1個百分點，而第二產業比重下降了5．5個百分點，到2016年已降至不足40%。“十三五”規劃到2020年將第三產業重提升至56%，屆時第二產業比重勢必進一步下滑。改革開放以來，持續30多年的快速增長主要驅動力源自第二產業的強勁增長。如今，壓低第二產業比重，就意味著需要將第二產業（主要是工業）的增速人為壓制在GDP增速下方，這或為“十二五”以來工業增速大幅下滑的關鍵原因。歐美發達國家以第三產業為主的經濟結構普遍未能拉動經濟快速增長，國民經濟發展規劃脫實向虛的規劃傾向勢必將削弱實體經濟，削弱第二產業拉動經濟快速增長的主引擎作用。而依靠第三產業推動GDP快速增長目前尚無成功國際范例，壓“二”扶“三”的產業結構調整國策與經濟增長的矛盾不容忽視。

3.2.2 發展低碳技術、低碳能源、低碳制度及碳排放權交易的經濟影響

1）企業研發低碳技術、購置低碳環保設備，對現有高碳生產流程進行低碳化改造，都將增加企業生產成本。

2）發展太陽能、風能、地熱能、生物質能、核能等低碳能源，除企業需要承擔相關成本外，政府也需撥付大量財政資金用于能源基礎設施建設和低碳能源消費補貼。

3）全面重構低碳制度組織體系，創建碳排放統計報告、核算核查、評估評審體系，需要占用大量社會人財物資源。

4）引入市場機制推進碳排放權交易，將氣候影響外部性內部化，直接增加了排放企業經營成本。

5）建筑與交通、政務與商務、社區與鄉村等領域為節能減排需要添置大量節能設備也占用不少社會資源。

總之，上述這些因素都直接或間接地增加社會經濟成本，影響經濟發展。

3.2.3 自上而下分解、分配節能減排目標任務機制的經濟影響

“十二五”規劃確定了碳排放強度和能耗強度分別下降17%和16%的目標任務，自上而下將任務分解、分配各省、市乃至縣、鎮、村及微觀企業和社區。“十三五”實施強度和總量雙控，部分行業還引入增量控制，對經濟增長約束將進一步趨緊。由于許多地方實施節能減排目標任務考核制度，地方政府有內在壓力確保優先完成上級分配的減排任務，當高新低碳環保產業發展受阻、低碳技術升級受到技術、資金、人才等因素制約、低碳能源應用受到資源、技術、市場、資金、基礎設施等因素限制時，地方政府便可能傾向采取限產限電、關停淘汰現有產能等行政手段，以犧牲經濟增速完成減排目標，從而影響經濟發展。在實施總量控制后，會加大以犧牲經濟增速換取完成碳排放總量控制目標硬核任務的可能性。此外，社會資本可能會由于達不到升級版低碳環保標準要求，或為滿足低碳環保新標準將大幅增加成本，從而選擇離開，尋找成本更低的國家或地區，引起當地投資不足而制約經濟增長。

3.3 低碳轉型政策中長期促進經濟增長的影響機制

短期看，低碳轉型政策雖然抑制經濟增長，但從中長期看，也存在促進經濟增長的內在機制。推行低碳轉型政策，持續降低能耗強度、物耗強度及資源消耗強度，提高生產效率，單位產出的能耗、物耗、資源消耗更低，從而整體上節約了經濟成本。推行低碳轉型政策，為可再生能源產業、綠色環保產業、智能高端產業創造了市場需求，提供了歷史性發展機遇。推行低碳轉型政策，擠出出清低端落后過剩低效產能，中長期培育低碳、綠色、生態、循環、智能、高端產能，騰出資源、騰出市場，再與全球共同應對氣候變化的時代背景下不斷增長的國內外低碳產品和低碳技術市場需求匯合，新動能增長前景和增速可期。事實上，實證研究也表明，持續降低能耗強度雖短期抑制經濟增長，但中長期將促進經濟增長[3]。

4 優化低碳轉型政策、減輕經濟影響的政策建議

1）國民經濟和社會發展規劃政策導向一味壓低第二產業比重，主要是壓低工業比重不可取。地方政府可以對能耗強度不高于第三產業能耗強度的工業行業給予與服務業等同的政策待遇，避免過度脫實向虛從而削弱實體經濟。

2）逐漸從倒逼轉型初期主要依靠行政手段淘汰擠出低端落后產能，轉向更多依靠提升低碳環保智能先進技術，不僅強化技術減排，而且促進產業結構升級，擴大結構減排，更多發揮市場配置資源功能。為此，有關部門可細化、強化、深化重點推廣節能低碳綠色技術工作。

3）“十二五”和“十三五”時期，低碳轉型倒逼模式下犧牲增速，遏制碳排放過快增長的特征明顯。“十四五”時期，可考慮從倒逼模式過渡到平衡模式，更好地平衡增長目標和碳排放控制目標，如在設置能耗（碳排放）強度約束性指標的同時，再引入工業增速下限指標。

4）低碳轉型政策實施推高企業生產成本，削弱企業市場競爭力，加大企業經營困難。政府相關職能部門可以在財稅、金融等優惠政策方面向低碳化轉型升級企業傾斜，政企共渡低碳轉型難關，共擔低碳轉型成本。

5）大力發展可再生能源等低碳能源是破解經濟增長、結構調整及碳排放控制矛盾三角關系的關鍵。經濟發展對煤炭依賴程度依然較深，尤其工業能源消費對煤炭依賴更深，今后需要加大工業低碳能源布局力度，降低煤炭消費比重。