西部農村集體產權制度改革的特征與經驗

丁延武

(四川省社會科學院,四川 成都 610072)

農村集體產權制度改革是完善農村基本經營制度、保護農民集體資產權益的重大舉措。在全國農村集體產權制度改革試點大范圍推進的背景下，西部地區也承擔了許多的改革試點任務。經過幾年的探索實踐，西部各試點地區通過強化組織領導、強化政策宣傳和強化制度設計有序推進各項改革任務，不僅在體制機制改革方面取得了一系列突破性進展，而且為全國農村集體產權制度改革積累了可供借鑒的經驗。本文通過對西部地區的四川溫江、青海湟中、廣西長洲、陜西高陵、重慶梁平、貴州湄潭、云南大理、山西襄垣等8個中央試點的實地調研，全面總結了西部農村集體產權制度改革的基本特征與經驗啟示。

1 西部農村集體產權制度改革的基本特征

雖然西部各試點區(市縣)推進改革的側重點有所差異，但基本上都在遵循《中共中央、國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》確定的改革目標、原則、任務的基礎上，重點圍繞著“保障農民集體經濟組織成員權利、積極發展農民股份合作制和賦予農民對集體資產股份的占有、收益、退出和繼承權” 3大任務開展改革試點，并結合各地實際情況，因地制宜的開展了一系列探索實踐，并呈現出多樣化的基本特征。

1.1 成員界定：法律與民約結合

各試點區(市縣)在《界定農村集體經濟組織成員資格指導意見》的統一指導下，綜合考慮村民的戶籍關系、土地承包關系、收益分配關系、權利義務等，因地制宜的明確了集體經濟組織成員資格的具體條件。比如：貴州湄潭詳列了“5種取得成員資格權利情況”“5種保留成員資格權利情況”“5種喪失成員資格權利情況”等各種情況；四川溫江結合其土地承包、享受權利、履行義務等情況，明確并按照“原始取得、法定取得(婚姻、收養、移民)、申請取得”3種取得方式界定成員；陜西高陵對特殊群體的成員界定進行了明確規定，強調不能以村規民約、村民會議為由違反法律法規，防止多數人剝奪少數人的合法權益。同時，各試點區(市縣)都建立了“成立機構—宣傳動員—初始登記—復核調查—民主決議—歸檔備案—三榜公示”等成員界定流程和登記備案制度。

1.2 清產核資：原值與估值兩種方式

各試點區(市縣)根據《農村集體資產清產核資工作指導意見》，各村及村組(社區)組建清產核資工作小組，對集體資金、資源性資產、經營性資產和公益性資產全面進行清查，并按資產來源分別確權給村集體和村組集體，并登記造冊和建立資產管理平臺。在資產價值評估方面主要分為兩種類型和兩種方式，對經營性資產多數試點地區是聘請中介機構進行價值評估，對資源性資產則基本上不進行資產評估按照原值進行量化，也有個別試點地區除特殊情況外原則上不對資產進行價值重估，全部按照原值進行登記和量化。

1.3 折股量化：量化到人、固化到戶

各試點區(市縣)除公益性資源外，將經營性資產和資源性資產全部量化給集體經濟組織成員。在股權的設置上多數試點區(市縣)采取了“只設成員股、不設集體股”的方式，也有個別試點地區允許設立集體股，但必須要經集體經濟組織成員大會討論決定后才能設立。而在具體的股權設置名稱上各地都充分體現了當地的實際情況，差異較大。比如：四川溫江統一設置資產股和資源股，資產股以人民幣1元為1股，資源股以土地面積1厘為1股；山西襄垣普遍設置人口股和勞齡股，同時設置個性化的原始股和計生股；廣西長洲設置資源股(即：地份股)和物業股(即：人口股)。在股權證的頒發上，各試點地區基本上采取了“量化到人、固化到戶”方式，由集體經濟組織以戶為單位向持股成員頒發記名股權證書。

1.4 股權管理：3種模式

各試點區(市縣)在股權量化后都普遍實行以戶為單位“增人不增股、減人不減股”的靜態管理模式。但也有部分試點地區采取了動態管理和動靜結合的管理模式。比如：山西高陵試驗區初期實行動態管理制度，即對生死、婚遷、身份變化等人群進行微調，待條件成熟后再實施“生不添、死不減”。云南大理試驗區原則上以戶為單位設置股權，實行“生不增股、死不減股”，戶內股權分配由各戶自行決定，但允許部分村組結合自身實際采取動靜結合管理模式。各試點區(市縣)都明確了集體股份合作社的收益分配辦法，差異只在于集體公益金的提取比例稍有不同。

1.5 股份合作社：多元模式

各試點區(市縣)在分類組建農民土地股份合作社、集體經濟股份合作社、集體經濟合作社3種股份合作社的基礎上，探索了多元化的運營模式。一是組建股份制公司統一運營。在經營性資產較多的集體經濟組織，如城中村、城郊村、經濟發達村以及鄉村旅游資源豐富的村，在集體經濟股份合作社下組建股份制公司，由公司對集體經營性資產或旅游資源進行統一開發經營，村民按股份享受分紅收益。二是土地股份合作社統一經營。在經營性資產較少、資源性資產相對較多的集體經濟組織，即各“純農業村”，采用集體資源性資產和成員承包地共同“入股”的方式建立土地股份合作社，以集體資源性資產作為“集體股”、以集體經濟組織成員承包地為“個人股”，共同入股成立土地股份合作社，再由合作社統一負責出租、入股或開發土地。三是扶貧資金量化入股運營模式。部分試點地區在經濟基礎薄弱的空殼村探索將財政資金投入到經營主體補助金額的50%作為項目所在地村集體經濟組織和涉及土地流轉或提供加工原材料的農民持股，項目財政補助資金由企業持股50%、集體經濟組織持股25%、農民持股25%，村集體經濟組織和農民持有農業經營主體股份，按持有股金額每年5%的標準實行固定分紅。四是股份合作社跨區域聯合運營模式。部分試點地區基于單個集體股份合作社力量薄弱的現實條件，探索通過股份合作社之間、合作社與聯社之間、聯社與聯社之間、聯合總社與聯合總社之間跨區域開展聯合與合作實現集體經濟組織的抱團發展，股份合作社聯社出資注冊資產經營公司或者引進社會資本聯合組建現代股份制公司，各集體經濟股份合作社按照股份分紅。

1.6 股權轉讓、繼承與抵押擔保：嚴謹審慎

一是嚴格限定股權內部轉讓。基于農村集體經濟組織持續穩定發展的考慮，各試點區(市縣)對股權的轉讓改革都嚴格限定在本村組集體經濟內部，并對受讓方的持股比例上限和出讓方的出讓比例等進行了嚴格限定；二是明確集體股權繼承權。各試點區(市縣)明確股權可以繼承或贈與，按《繼承法》辦理，但同時規定：沒有本社成員資格的被繼承人只有收益權，沒有選舉和被選舉權；三是審慎推進股權抵押擔保。只有試點區(市縣)重點對股權抵(質)押擔保的條件、程序等方面進行規范，實際發生的相對較少，而更多的試點地區則暫未啟動該方面的改革內容。

2 西部農村集體產權制度改革的經驗啟示

西部農村集體產權制度改革，不僅有系列創新的主動謀劃，而且有實踐突破的成功典型，更為重要的是各試點地區千差萬別的做法實踐中又有普遍性的共同規律，為全國農村集體產權制度改革提供了制度化的經驗借鑒。

2.1 以因地制宜分類推進為基本原則確立改革框架

中國西部農村地域特征千差萬別，每個試點區域都既有少量擁有較多經營性資產的城中村、城郊村，又有數量眾多的僅有資源性資產的純農業村、空殼村；同時，各試點區域在集體經濟組織成員資格認定、集體資產量化范圍、股權設置以及改制后的產權制度安排、治理結構、股權流轉及可持續發展等面臨的問題也不同。因此，西部各試點區域在推進改革的起始就明確了因地制宜分類推進的改革框架，沒有采取“一刀切”的改革方式，而是按照不同類型明確改革重點，圍繞改革關鍵環節明確改革框架，只要在改革框架原則范圍內就允許各試點村組根據自身實際因地制宜的采取多樣化的改革舉措。比如：在集體資產價值認定上，既可采取按資產賬面價值進行定價，也可由集體經濟組織成員代表參照同類資產流轉或交易價格評估作價，還可委托第三方評估作價，但認定后的資產價格經公示后，均要提交農村集體經濟組織成員大會或成員代表大會討論確認。在集體資產股份量化上，對適合量化確權的集體經營性凈資產，穩妥開展量化確權，資產經營收益按股分配紅利；對集體行政類和公共服務類的非經營性資產，明確歸屬，登記確權，落實管理維護責任；對可轉化經營利用的閑置非經營性資產，有效盤活，量化確權，作為按股分配紅利依據。這種既統一大的方向和規則，又允許各村集體根據自身實際采取靈活多樣的改革舉措和方式，從而確保了改革的有序推進。

2.2 以農民主動參與為基本方式破解改革難點

農村集體資產股份權能改革的最大受益主體是農民，切實保障農民的各項權益和充分尊重農民意愿、構建農民公平充分參與機制，在很大程度上關系到改革試驗的成敗。各地區因歷史情況、經濟發展及群眾意愿千差萬別，若在改革過程中采取“政府推進”的改革策略，不僅容易忽視利益主體的差異性需求，導致內部矛盾不斷，而且會增大內生改革成本、產生改革阻礙、降低改革效率。因此，西部各試點區域在推進改革試驗的過程中，都始終堅持“政府引導、農民主體”的基本方式，以維護農民的主體地位和合法權益、以農民的充分參與為基本出發點，通過將政府引導與農民參與有機結合，采取由集體經濟組織成員民主決策的方式妥善解決成員界定、股權設置及歷史遺留難題，既有效減弱了改革矛盾，又激發農民參與改革的積極性。比如：在改革方式上，以充分尊重農民意愿和確保充分農民參與為基本方式，在成員界定、股份量化、股權管理等方面都高度重視搭建農民參與平臺，讓農民成為了改革的參與者、決策者、監督者，一些村還吸納了具有群眾威望、公道正派的老支書、老干部、老黨員、老會計、老隊長等“五老人員”參與研究改革，客觀準確地反映農民訴求、維護農民切身利益，及時汲取農民的智慧和基層的創新創造，從而實現了激發群眾智慧以科學合理解決改革中的疑難問題；在改革舉措上，廣泛開展基層干部、業務骨干培訓，確保村村有“土專家”、組組有“明白人”，并綜合運用廣播、微信、發放資料、入戶宣傳等多種方式提高群眾的知曉度和參與度，從而形成干部群眾合力的改革氛圍。切實保障農民權益和構建農民充分參與機制，不僅有助于明晰改革思路、明確改革方向、明白改革目的，而且有效化解了改革中復雜的利益矛盾，確保改革的順利啟動和穩步推進。

2.3 以系統化政策設計為基本導向推進改革

雖然農村集體資產股份權能改革面臨的問題復雜多樣，改革也有必要采取因地制宜的推進方式，但農村集體資產股份權能改革同樣必須要做到有法可依、有規可循，必須要確保改革方向的正確性和科學性，明晰的改革思路是推進改革的基本前提，系統性的制度設計是推進農村改革的必然選擇。西部農村集體資產股份權能改革試點工作之所以能順利推進并表現出持續深化態勢，關鍵在于西部各試點區域在深入開展農村調查、問題搜集、充分討論以及學習借鑒的基礎上，瞄準農村集體資產股份權能改革的基礎性問題、發展性問題和難點問題，逐步形成了統一規范、邏輯清晰、體系完整的系統性的制度設計。一是改革路線圖是完整的。既包括清產核資、成員界定、量化確權等基礎性改革，又包括權能賦予、集體經濟發展等拓展性改革。二是權能賦予是充分的。不僅賦予了占有、收益權，也賦予了退出、繼承、擔保和抵押權能，更為每一項權能的實現提供了相應的制度設計，甚至進行了集體資產股份贈與、轉讓的制度設計，從而構建了整體性的權能實現機制。三是制度設計是系統的。不僅有改革方案、指導意見，也有重要改革事項的流程和模板，對于增強改革的操作性、簡便性具有十分重要的作用。可以說，系統性的制度設計有效防止了改革制度的碎片化、零碎化甚至是沖突性，有效提高了改革的支撐能力并促進改革沿著規范有序穩定的軌道有序推進。

2.4 以多樣化組織重構為基本路徑強化改革成果運用

評價農村集體資產股份權能改革，重點不在于界定了多少農村集體經濟組織成員，摸清了農村有多大規模的集體資產，關鍵是要激活農村資源活力、實現農村集體資產的升值和提升農民群眾獲得感，也就是說要強化改革成果的運用，實現農村集體經濟的不斷發展。因此，西部各試點區域在成員界定和股份量化的基礎上，以多樣化的集體組織重構為基本路徑探索了多元化的集體經濟發展模式。在村級重構建立了農村集體經濟股份合作聯社，在村民小組重構建立了農村集體經濟股份合作社和農村土地股份合作社，并以聯社和合作社為組織載體，在規范合作社章程和組織管理的基礎上，根據農村集體經濟組織的資源稟賦探索形成了入股合作經營、入股自主經營、入股集體經營等多樣化的發展模式，在強化改革成果運用的基礎上實現了集體經濟的不斷發展。比如，在產權制度改革的基礎上，以土地股份合作社為組織載體，探索土地流轉方式，實現土地的適度規模化經營；在集體資產量化改革基礎上組建股份合作社，將擁有明晰產權和規范管理的集體經濟組織逐步推向市場，以“經營城市”理念，采用BOT模式實現集體資產市場化經營；在集體經濟發展方面探索了土地入股、文旅帶動、抱團發展、村企合作等多種模式。多元化的集體經濟發展模式推動了城鄉要素的重新組合，促進了農村集體資產的資本化進程，最終帶來了集體經濟發展、鄉村產業振興及農民增收等一系列的綜合經濟社會效益。

2.5 以多項任務的聯動推進為基本手段提升改革效率

農村改革是一項系統性工程，隨著單項改革任務的逐步推進，不難發現如果沒有配套改革任務的同步推進，單項任務的改革推進不僅難度逐漸增大，而且改革的成效也將大打折扣。農村集體資產股份權能改革同樣如此，農村集體資產不僅包括經營性資產，而且還包括承包地、宅基地以及其他資源性資產，如果僅僅將改革的重心落腳在經營性資產方面，而不關注承包地、宅基地等其他產權的改革，那么農村集體資產股份權能的改革就不完整。從西部各試點地區的改革試驗來看，之所以能夠取得顯著成效，關鍵在于各試點區(市縣)在改革過程中不同程度的推進了相關的配套改革，通過樹立系統思維，將農村集體產權制度改革與土地承包經營權確權登記改革、農村集體經營性建設用地入市、農村土地承包經營權有償退出、農村“兩權”抵押、脫貧攻堅等其他多項改革和政策任務聯動推進，構建各項改革的耦合、銜接和互補機制，不僅增強了改革的系統性、整體性、協同性，而且有效降低了改革成本和提升了改革效率，釋放了改革綜合疊加的共振效應。