大竹縣發展型精準扶貧的創新經驗

林冬生

(四川省社會科學院，四川 成都 610072)

1 大竹縣脫貧攻堅面臨新格局和新任務

大竹縣是全省革命老區縣和首批擴權強縣試點縣，地處川東腹心地帶，與絕對貧困地區有所不同，新形勢下，大竹縣脫貧攻堅面臨著脫貧攻堅供給側的2個“雙重不足”和需求側的2個“新”挑戰。

1.1 “插花式”貧困戶的能力和信心雙重不足

大竹縣素有“中國苧麻之鄉”“中國香椿第一縣”“中國醪糟之都”“中國糯米之鄉”“川東綠竹之鄉”等美譽，擁有較好的農業生產技術和條件，加上改革開放以來農村勞動力持續外出務工，2017年大竹縣農民人均可支配收入達到15451元，超過全省平均水平3224元。2013年大竹縣貧困村70個，占全縣行政村的比例為18.7%，貧困發生率10.3%。值得注意的是，大竹縣省定貧困村貧困戶僅占全縣貧困人口不到1/3，其他2/3以上的貧困農戶插花式分布在全縣200余個行政村，呈現出典型的個體性貧困特征。在大竹縣，貧困戶特征各異、分布廣泛、成因復雜，受扶貧政策和幫扶力量等局限，插花式貧困戶難以享受貧困村相同力度的扶持，脫貧能力和信心均顯不足。

1.2 基層扶貧工作的長期性和有效性雙重不足

大竹縣鄉鎮基層政府作為直接與貧困戶打交道的幫扶主體，為趕進度、迎考評、超目標，“完成上級要求的任務”而不是聚焦貧困戶真實需求的幫扶現象較為突出。更為重要的是，傳統的現場會、座談會等方式對于面上工作部署具有較為顯著的推動力，但在脫貧工作已經進入攻堅階段，對于扶貧政策落實的全面性和工作實效的均衡性均提出更高的要求，特別是對于事務龐雜的鄉鎮基層而言，脫貧工作往往由幾名工作人員具體負責。由于觀摩學習交流的機會較少，加上部分鄉鎮使命感和緊迫感不足，對脫貧政策理解不深，導致對扶貧工作提質增效的認識不夠，僅僅依賴傳統方式難以解決多樣化、細碎化的脫貧需求。

1.3 貧困群眾對脫貧新期待的挑戰

大竹縣貧困戶主要有三類：一是生產條件惡劣、不具備基本生產和發展條件、“一方水土養不起一方人”地方的農村建檔立卡貧困人口，約占貧困人口的17%左右；二是群眾自我發展能力弱、因病因殘致貧的建檔立卡貧困人口，約占貧困人口的50%左右；三是產業帶動作用不強、因缺技術和信息致貧的建檔立卡貧困人口，約占貧困人口的30%多。新的發展時期，不同類型的貧困群眾對脫貧有了新期待，不是單純地解決溫飽等生存問題，而是與其他群眾一樣，既關注物質條件的改善，又期待公共配套的完善，既對當下脫貧有迫切需求，又對長遠發展有期待，貧困戶對美好生活的向往給扶貧攻堅工作提出了新要求。

1.4 多元幫扶主體對扶貧新要求的挑戰

與大多數丘陵地區縣域經濟發展階段類似，大竹縣扶貧幫扶主體面臨多元挑戰。一是地方政府財政收入和行政管理人才缺口較大，2016年大竹縣地方公共預算收入12.3億元，面對百萬人口基數，加上較多的歷史欠賬，單純依靠加大人、財、物投入力度難以達到扶貧要求；二是村集體先天不足，大多數行政村為“空殼村”，同時，每年超過30萬農村勞動力外出務工，農村老齡化、空心化問題突出，作為貧困群眾最直接、最信任的幫扶主體，村集體亟待發展壯大；三是缺乏大型國有企業，經濟以民營為主，大多數企業正處于加速發展階段，經濟下行壓力下，企業承擔更多責任的同時，對于自身的發展壯大有著更為強烈的愿望。

2 大竹縣發展型精準扶貧的機制創新

面臨諸多困難和全新的挑戰，自2013年以來，大竹縣立足縣情，針對精準扶貧中面臨的新舊矛盾和挑戰，努力構建貧困對象的動力發掘機制、發展導向的考評機制、脫貧攻堅的協同聯動機制以及發展資源的多元帶動機制等四大長效機制，貧困發生率由10.3%下降至2.56%，逐步走出了一條發展型精準扶貧路徑。

2.1 貧困對象的動力發掘機制

深丘地區“插花式”貧困戶往往經歷過數次、多種類的扶貧工程，這部分群體對于脫貧的難度和脫貧工作有更深的認識，對脫貧的信心顯著不足，只有充分滿足貧困農戶多元化需求、激勵其發展的內在動力、輔以必要的外部支持，才能夠實現真正的、穩定的脫貧。大竹縣在扶貧攻堅的過程中，為破解貧困戶內在動力激發的問題上，進行了一系列有益探索，構建了貧困對象的動力發掘機制。

一方面，堅持以發展為核心的扶貧理念和扶貧策略。大竹縣將“發展”理念貫穿于扶貧工作始終，在持續脫貧基礎性工作的前提下，創造了財富累積的良好條件，為貧困戶長遠發展注入“源頭活水”。例如，積極探索“股份制扶貧”，通過實施農村資產股權量化改革，將財政支農資金確權配股給貧困戶，以資金入股合作社，頒發股權憑證，即便是“失能弱能”的老人也能從產業發展中獲得分紅收益。調研發現，已經脫貧的貧困戶不僅還清了欠債，不少貧困戶家里還有了“積蓄”。

另一方面，創新有效的動員方式。除了黨政干部和媒體報刊的政策宣講，院壩會、夜校等宣講方式，還創新式地采取“精準對接”和脫貧演講2種方式進行點對點地精準動員。例如，為破解以行政邊界為單元的幫扶導致的“拉郎配”現象，大竹縣充分考量幫扶部門職能職責、幫扶干部崗位特征和個性特長技能，采取政法干部結對“法治意識淡薄戶”、民政干部結對“城鄉低保戶”、農林牧干部結對“產業發展滯后戶”等方式，差異化、針對性確定結親連心對象，有效的供需配置極大地增強了貧困戶的脫貧動力。與此同時，大竹縣研發出為貧困人口提升脫貧內生動力量身定制的“演講+”產品，邀請著名演講專家團隊，對貧困群眾、基層干部和部分幫扶責任人進行100min左右的精彩演講，提出“堅定信念、遠離抱怨、制定目標、立即行動”這一簡單易懂、易記、好操作的方法，加上后續的培訓、輔導和獎勵等一系列支持，使貧困戶克服猶豫情緒，堅定了致富信念。

2.2 發展導向的考核評價機制

大竹縣通過構建并強化發展導向的考評機制，創新開展現場評賽會，將考核評估的重心從扶貧項目的實施轉移聚焦到以農民增收和增強發展內生動力等問題上，從2016年至今已經開展了超過10次評賽會，達到了發現短板、優化隊伍以及貧困群眾持續、動態參與等多重效果。

大竹縣現場評賽會通過干部公平競爭、公開亮相實現了競爭性激勵。一是實現了自上而下壓力傳導不遞減的同時，使部門和鄉鎮、村的職責內容和邊界更加具體清晰；二是通過基層干部之間橫向比較和充分交流，對于更加精細化地推動脫貧工作、刺激基層干部主動作為產生重要影響；三是有效避免了“層層加碼、層層避責”的不良現象。更為重要的是，大竹縣現場評賽會不是照本宣科的教條主義、形式主義，而是以貧困農戶為評賽的出發點和落腳點，抓住增收、房屋保障、扶志等重點難點，根據脫貧攻堅的不同階段、針對具體問題制定動態化、遞進式的評賽內容，對于前次評賽已經全面解決的問題下次則不評，而是會加入群眾反映的新問題，從而加以反饋，由此暢通了貧困戶的利益訴求渠道，極大地提升了貧困和非貧困群眾對政府和扶貧工作的認同感和參與度。

2.3 脫貧攻堅的協同聯動機制

大竹縣立足不同主體的現實需求，通過“政府創新扶貧思路、企業承擔社會責任、個體對本土企業家充分信任”的發展路徑，創建政府、企業和個人的聯動協同機制，形成共同發展、合作共贏的扶貧脫貧格局。

2.3.1 大竹縣實施“三融合、兩靠近”，破解異地搬遷農戶就業難、增收難的困境 堅持“以產帶遷、以遷興產”理念，搬遷前圍繞產業規劃布局安置點，搬遷后聚焦安置點適度引進產業，推動安置點與產業“雙向靠近、協同發展”。已建成的68個安置點，其中靠近場鎮17個、靠近園區4個、靠近鄉村旅游區7個、靠近產業基地18個、靠近新村22個，就近就地就業群眾月均增收700元以上。制定出臺促進易地扶貧搬遷對象就業創業“七條措施”，因地施策采取“點”鎮、“點”園、“點”業的三融合舉措，推動搬遷群眾由“靠土地吃飯”向“靠產業增收”轉變。

2.3.2 大竹縣通過將黨政組織扶貧資源與市場資源有機結合，推動企業借勢發展，激勵企業承擔扶貧等社會責任的內生動力 大竹縣立足本土企業發育不足但又極具鄉土情懷的現實，創新性地將政府扶持資源與企業多元化需求相結合，探索實踐出“三個結合”，即將扶貧異地搬遷項目與貧困戶工資性收入增長相結合、將財政的產業扶持資金與貧困戶財產性收入增長相結合、將政府對發展第三產業的背書與周邊農戶經營性收入增長相結合等。例如，月華鎮九銀村安置點靠近國家級龍頭企業東柳醪糟公司，不僅搬遷群眾在家門口就業，既有務工收入又兼顧了家庭，而且在勞動力緊缺的當下，搬遷安置房成了企業的“職工宿舍”。東柳醪糟公司將產業扶持資金中用于稻田基礎設施建設的部分，股份量化到貧困戶頭上，每年按股金5%的比例為貧困戶分紅，借助產業扶持政策，在24個鄉鎮80多個村建成了0.67萬hm2的糯稻種植基地。目前，公司糯米粉年產量躍居西南地區第一、全國第三，成為跨三次產業、規模快速擴張的龍頭企業。

2.4 發展資源的多元帶動機制

大竹縣依托優勢特色產業，針對貧困戶面臨的具體化困難和多樣化發展需求，創新幫扶帶動模式，形成了貧困戶與非貧困戶、貧困村與富裕村之間要素和利益雙向流動、互利互促的發展格局。

2.4.1 黨建引領模式 建立以村黨組織為核心、產業基地、龍頭企業、合作組織等為支撐的“一核多元”精準示范模式，推廣“富村幫窮村、先進帶后進”經驗，建立村村、村企、村居等11個聯合黨組織，推動“后進村清零”。

2.4.2 集體經濟“抱團”模式 突破村域范圍，興建抱團聯合項目，以團壩白茶、二郎香椿、月華糯稻、四合黑花生等特色產業為中心，在貧困村新建20余個專業合作社，實施聯合收購加工，實現農村集體經濟抱團發展，獲取更大經濟效益。

2.4.3 “能人助村”模式 大竹縣充分挖掘在體制外“能人”這一源頭活水，通過縣內縣外、黨內黨外找“能人”，朋友引薦、親戚介紹、長輩搭橋等方式請“能人”，每個村培養2～3名特別是年齡在45周歲以下的“能人”等方式，動員有實力雄厚的個體私營老板、市場營銷經驗豐富的種養大戶、有知識有文化愿意扎根基層的有為青年、外出務工創業成功人士等積極參與脫貧攻堅行動。

3 大竹縣發展型精準扶貧創新的啟示和價值

大竹縣立足縣情，以問題為導向，形成的發展型脫貧的創新性路徑，提供了極具借鑒價值的實踐樣本。

3.1 注重基于發展視角的扶貧策略，對丘陵地區脫貧攻堅工作具有重要的借鑒價值

一直以來，丘陵地區面臨著插花式貧困覆蓋面廣、成因復雜和貧困程度深的扶貧局面，成為丘陵地區剩余貧困人口擺脫貧困、發展受阻的重要原因。大竹縣通過創新參與機制，切實保障貧困農戶對扶貧項目的知情權、決策權和監督權，激發最重要的利益群體——貧困戶的內生動力，強化其在脫貧奔康中的主體性，在很大程度上改變了以往貧困農戶“等、靠、要”的被動扶貧傳統定式，使貧困戶愿意為改變自身生存狀況、主動融入現代農業產業體系付出更多努力。既有效提高扶貧工作效率，又顯著提升其自我管理和自我發展能力，從而確保扶貧成果的穩定性和可持續性。

3.2 注重基于全局視角的扶貧機制建設，對鄉村振興戰略具有積極的借鑒價值

《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》指出，“在中國特色社會主義新時代，鄉村是一個可以大有作為的廣闊天地，迎來了難得的發展機遇。我們……完全有條件有能力實施鄉村振興戰略。”立足現實、順勢而為、發揮優勢、注重全局性、長遠發展的制度框架和政策體系建設，是推動鄉村全面振興的基礎和前提。大竹縣在脫貧攻堅過程中，將貧困戶脫貧、貧困村摘帽放在新型城鎮化和鄉村振興兩大戰略中進行整體性考慮。大竹縣創新性地將異地搬遷與小城鎮、現代農業產業園等建設結合起來，達到了異地搬遷穩得住、小城鎮長足發展、現代農業產業鏈向兩端延伸等多重成效。此外，將普惠性農村政策與精準扶貧有效對接，創新機制實現本土企業發展和貧困戶脫貧的“雙贏”，兼顧效率和公平而打破行政邊界推動村社經濟組織“抱團發展”，以農民增收為核心同時強化社會建設和思想意識建設等機制和措施，不僅有效處理好扶貧過程中整體與局部、集體和個體、政府和市場的關系，而且為鄉村振興戰略實施過程中面臨的農民能力提升、城鄉融合發展等問題的破解，奠定了良好基礎，提供了有力支撐。

3.3 注重基于黨建和行政效能提升的扶貧機制建設，對健全黨管農村工作領導體制機制具有顯著的借鑒價值

黨的領導的政治優勢和社會主義的制度優勢是各項工作取得勝利的法寶，夯實基層基礎是固本之策。四川正處于城鎮化工業化加速發展階段，還有超過4000萬人口生活在鄉村，基層工作人才短缺與工作內容繁雜、時間緊、任務重等矛盾疊加，只有創新組織設置和活動方式，健全基層人才選拔機制，完善不合格黨員干部的處置機制，切實將基層黨組織建成堅強戰斗堡壘和發揮先鋒模范作用，提升基層政府行政效能，才能有效規避侵害“三農”利益以及由此引發的社會風險，才能確保鄉村社會充滿活力、和諧有序。大竹縣在脫貧攻堅工作中探索出的以公平公開競爭為本質的現場評賽制，以優化和選拔人才為核心的“能人助村”計劃，以發揮黨組織引領示范作用為導向的聯合黨組織建設等，整頓了軟弱渙散的基層黨組織和干部，發現人才并充實了基層隊伍，使黨建引領成為脫貧攻堅最強動力，將黨建優勢轉為脫貧攻堅最大優勢，提升行政效能，極大地增強了群眾對黨和政府的認同和信心。