基于鄉村振興戰略下的礦區綜合治理研究

程敬海 張文泉 邵明雪

（1.山東科技大學，山東 青島 266590；2.山東山礦節能有限公司，山東 濟南 250031）

習近平總書記在參加十三屆全國人大一次會議山東代表團審議時對山東提出“兩個走在前列”的要求,體現了對山東發展的高度重視和殷切期望,也明確了新時代山東發展的目標定位。如何做好鄉村振興與礦區生態綜合治理相結合發展是關系山東省能否實現鄉村振興、能否實現“兩個走在前列”、開創新時代現代化強省建設新局面的關鍵一環。

1 鄉村振興及礦區綜合治理現狀

1.1 鄉村振興現狀

山東是中國經濟第三大省，人口第二大省，呈現出大農業、大工業和大服務業的鮮明特點。改革開放以來，山東在農村改革和發展方面創造了很多經驗，為全國農業和農村發展做出了突出貢獻。全省農林牧漁業總產值接近萬億美元大關，農產品質量品牌建設取得新突破。農村土地承包經營權轉讓面積達到家庭承包耕地面積的34%，土地經營規模化率達到40%以上。農村基礎設施建設不斷加強，“七改”工程全面加快，人居環境整治加快。2018年5月，山東省委、省政府印發了《山東省鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》和《山東省推動鄉村產業振興工作方案》、《山東省推動鄉村人才振興工作方案》、《山東省推動鄉村文化振興工作方案》、《山東省推動鄉村生態振興工作方案》、《山東省推動鄉村組織振興工作方案》，為全省各地各部門編制地方規劃和專項規劃提供了重要依據，是有序推進鄉村振興的指導性文件。總體而言，山東省“三農”改革發展屹立于新的歷史起點，全面實施農村振興戰略具有堅實的基礎和優勢。

1.2 礦區綜合治理現狀

山東省礦產資源儲量豐富，開采歷史悠久，開發強度較大，已發現礦產148種。據統計，截至2015年，山東省共形成采煤塌陷地面積673.93km2，其中絕產區面積268.93km2，預計2016～2020年全省將新增塌陷土地面積約246km2，采煤塌陷地綜合治理已成為一項長期、艱巨而復雜的工程。山東目前已出臺《山東省地質環境保護條例》、《山東省采煤塌陷地綜合治理驗收移交暫行辦法》、《山東省采煤塌陷地綜合治理工作方案》等相關政策法規，不斷落實礦山環境治理的主體責任和治理目標規劃，按照“誰開發、誰保護，誰破壞、誰治理”的原則，依法履行礦山地質環境的保護與治理義務。

2 礦區綜合治理中存在的問題

2.1 治理體制、機制運行不暢

目前山東省礦區綜合治理處于“九龍治水”的狀態，沒有專門的政府部門牽頭負責，難以形成部門合力。同時，礦區綜合治理和采煤塌陷地治理沒有制定出臺系統性法律法規，政策文件僅停留在部門規范性文件層級，法律效力和約束性太低。各地區采煤塌陷地綜合治理工作進展不平衡，工作差距比較大，總體上處于“上熱、中溫、下涼”的狀況。

2.2 制度創新能力不足，政策制定存在空白

在礦區綜合治理方面，山東存在突破思維障礙的勇氣不足，打破制度和機制制約的方法不多，抓住機遇意識不強，有效制度供給不足。采煤塌陷地綜合治理工作還存在政策空白問題。如生態治理、產業治理歸口管理部門不明確，立項、驗收、移交等存在政策空白。社會資金對生態復墾、產業復墾如發展光伏產業、養老產業等積極性高，受原塌陷地性質限制，調研考察的多，實際投資的少。煤礦企業對塌陷前提前流轉、提前取土治理有積極性，即可分流富余人員，又大幅降低復墾費等費用，省內外都有成功案例，但有“破壞耕地”的違法嫌疑，且利益關系復雜，難以復制、推廣。

2.3 治理、驗收、移交“三難”問題突出

據統計，2018年山東有4706處破損山體、3109處露天采坑、184處采煤塌陷區和155處歷史遺留非煤礦山采空區，占損土地資源超1200km2。礦區綜合治理和采煤塌陷地綜合治理已成為一項長期、艱巨而復雜的工程。因存在較高的青苗補償款，集體經濟組織和村民對復墾治理工作不積極甚至有抵觸傾向。企業自行治理或委托第三方治理難度大，進地施工有阻力。個別地市統一與駐地煤礦企業簽訂委托政府治理協議，但企業積極性不高，地方政府治理量大，推進緩慢。多年來煤礦企業自行治理或與鎮村簽訂治理合同委托鎮村復墾、治理的塌陷地，大部分由村民實際耕種多年，尚未驗收移交，還沒有從塌陷地中退出。

3 礦區治理思路分析

3.1 解放思想，創新機制

新形勢下要做好礦區綜合治理工作，必須解放思想，轉變觀念，在徹底了解中央精神的基礎上做好結合文章。習近平總書記多次強調，要把黨中央的決策和部署與當地實際相結合，創造性地開展工作。一是深入貫徹“兩山”論指示精神，扎實推動全省采煤塌陷地治理多元化發展，引導地方政府與煤炭企業打造采煤塌陷地治理創新示范區。二是進一步增強踐行“兩山”論新發展理念的堅定性、自覺性，扎實推進我省采煤塌陷地綜合治理，切實使總書記思想和要求在山東落地生根、開花結果，打造生產美產業強、生態美環境優、生活美家園好“三生三美”的鄉村振興齊魯樣板。

3.2 明確政府主導，完善工作體系

鑒于采煤塌陷地治理工作的長期性、復雜性和艱巨性，要充分發揮各級政府的主導作用。建議在省級層面成立獨立運作的專門機構，出臺相關政策并指導重點產煤市、縣成立相應機構，將采煤塌陷地治理工作列入各級政府重要議程。以縣級政府為工作主體，負責制定具體治理辦法、工作推進、管理協調、督查考核和工作獎懲等事項，切實加強對這項工作的組織領導。明確界定各級政府和有關部門的責任，建立縣級政府負責、鄉鎮政府參與和市、縣、鄉、村四級地礦聯動機制，共同推動采煤塌陷地綜合治理工作的開展。

3.3 因地制宜探索產業治理模式

鄉村振興，產業振興是基礎。由于資源稟賦、經濟基礎、交通、村民素質、文化風俗等不同，鄉村發展必須從本地實際出發，積極探索，形成適合自身特點的產業發展模式，如依托當地的歷史傳統和特色資源融合發展文化旅游產業，根據當地的資源狀況、產業基礎和市場需求發展特色農業及農產品加工業，依托田園綜合體建設融合發展一二三產業，依托“互聯網+”發展農村電子商務等。

山東省采煤塌陷地土地分布廣泛、面積大，治理過程中，一是拓寬工作思路，加大力度研究土地復墾與生態修復等技術，合理確定塌陷區土地的治理模式。二是積極申報采煤塌陷地綜合治理新舊動能轉換重大項目，利用采煤塌陷地治理培育新興產業，創新商業模式和經營業態。三是在治理完善的基礎上做好土地的下一步開發，激發社會力量和各責任主體的投資積極性，提高采煤塌陷地治理工程內生利益與內生動力，避免出現治后土地閑置等問題，努力提升采煤塌陷地治理項目的整體發展帶動效應，共享治理成果，助力實施鄉村振興戰略。四是堅持整體謀劃，統籌推進，積極推廣土地流轉和土地托管等方式，做好做活土地文章。根據山東農村的實際情況，深入挖掘農村的多樣性和獨特性。

3.4 分類實施，積極做好結合文章

（1）做好結合文章，促進礦山環境治理與耕地保護相結合，與土地保護相結合，并與生態文明相結合；促進礦山環境治理與社會發展深度融合，并積極與經濟轉型升級相聯系。

（2）切實建立綠色發展理念，利用廢石、尾礦等工業固體廢物資源，培育新的發展模式。

（3）研究開展工礦廢棄地復墾開發利用、工業遺址旅游、科普教育基地建設在內的塌陷地綜合治理項目，探索采煤塌陷地治理新途徑。

（4）充分挖掘優勢突出、價值獨具的廢棄礦山的景觀觀賞和科普潛質，打造出有國際影響力和區域輔射力的旅游名片和城市亮點。

4 結語

近幾年全省煤炭產量始終保持在1.3億t以上，煤礦等礦產資源的大規模開發，在保障經濟社會發展的資源、能源需求的同時，也帶來了礦區地質環境問題，破壞了生態環境，影響了人民的生產生活。必須堅持深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，堅持“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，在大力實施鄉村振興戰略的形勢下，解放思想，創新機制，營造科學發展環境，積極做好結合文章，因地制宜探索農村工業發展模式，統籌資源開發、產業布局、壓煤村莊搬遷、區域發展規劃，分類有序實施礦山環境綜合治理，為山東實現鄉村振興，為全國美麗鄉村建設貢獻力量。