《大氣污染防治法》實施兩年半成效彰顯挑戰仍在，讓法律“長牙”“帶電”成為今后完善方向

文|常紀文

《大氣污染防治法》于2015年8月29日修訂通過，自2016年1月1日起施行。號稱“史上最嚴”的《大氣污染防治法》實施效果如何？實施過程中存在哪些問題？未來又有哪些建議？

《大氣污染防治法》取得積極成績

在大氣污染防治法制建設方面，黨的十八大以后，堅持走黨內法規和國家立法相結合的特色法治道路，針對中國的實際，在現有環境保護國家法律法規的基礎上，創建了環境保護黨政同責、中央環境保護督察、生態文明建設目標考核等具有中國特色社會主義的體制、制度和機制。2015年修訂的《大氣污染防治法》于2016年實施后，這些改革措施得到了長足的發展，破解了以前有法難依、執法難嚴、違法難究的難題，撬動了整個大氣環境保護的大格局，成效顯著。

在大氣環境污染防治的執法方面，2017年，原環保部印發了《火電、造紙行業排污許可證執法檢查工作方案》，實現執法檢查的規范化和可預期化。執法方式不斷創新，采取了天上遙感、地上檢查、路面巡查和公眾舉報相結合的方式。其中，衛星遙感、在線監控、大數據分析、熱點網格技術分析等方式，在防控區域大氣污染、聯合預警等方面，發揮了很大的作用。同時，執法重點突出，除了加強大氣污染防治監控以外，通過對京津冀地區和其他地區“小散亂污”企業的清理整頓，從源頭解決大氣環境污染的區域化問題；通過對督察和督查發現的問題，采取重點關注和臺賬式管理，效果顯現。大氣環境保護執法與督查具有要求從嚴、方法從嚴、督查從嚴、內容充實、運行扎實、保障堅實等特點，在具體的實施上，強化頂層設計、強化壓力驅動、強化重點治理、強化督查問責。在協同治理方面，做到了規劃統一、目標統一、標準統一和措施統一，豐富和發展了聯合預警和交叉執法機制。

在大氣污染防治的成效方面，過去五年，僅中央財政在大氣污染治理方面整體投入就達到633億元。在嚴格環境法治的保障下，各級黨委和政府能夠以前所未有的決心和力度治理環境污染，重拳整治大氣污染，過去五年重點地區細顆粒物（PM2.5）平均濃度下降30%以上，重點城市重污染天數減少一半。在“小散亂污”企業的治理整頓方面，截至2017年9月底，“2+26”城市淘汰燃煤鍋爐5萬余臺，完成燃煤鍋爐治理803臺、5萬蒸噸，完成3866家企業揮發性有機物綜合整治。71%的煤電機組實現超低排放。2017年9月以來，原環保部聯合10部門和6省市啟動了京津冀及周邊地區秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動。2017年11月，原環保部聯合有關方面出臺了京津冀地區秋冬取暖季節大氣污染防治的強化方案，提出進一步的限產停產措施，確保實現2017年10月～2018年3月“2+26”城市PM2.5平均濃度同比下降15%以上、重污染天數同比下降15%以上的目標。通過對能源結構的優化，特別是發展清潔能源取暖，大氣污染物排放控制成效顯著；單位國內生產總值能耗、水耗均下降20%以上。2017年單位產品生產能耗和水耗均下降20%以上。2017年全國338個地級及以上城市可吸入顆粒物（PM10）平均濃度比2013年下降22.7%，首批實施新環境空氣質量標準的74個城市優良天數比例上升12個百分點，達到73%；重污染天數比例下降5.7個百分點，達到3%。京津冀、長三角、珠三角等重點區域2017年的細顆粒物（PM2.5）平均濃度比2013年分別下降39.6%、34.3%、27.7%，分別達到64微克/米3、44微克/米3和35微克/米3。2017年環保部門重點對“2+26”城市開展了“散亂污”企業綜合整治，涉及6.2萬家，PM2.5平均濃度同比下降11.7%，重污染天數下降28.8%，京津冀地區圓滿完成大氣十條實施方案設立的目標。北京2017年的年均濃度達到58微克每立方米，低于60微克每立方米的目標。提高燃油品質，五年共淘汰黃標車和老舊車2000多萬輛。全國單位GDP能耗，2017年下降3.7%，實現了年下降3.4%的目標。可見，大氣污染治理力度有所強化、大氣污染治理手段趨于豐富、大氣污染源針對性更加準確、大氣污染總量控制實現目標、大氣污染治理速度超出預想。

治理和管理造假，應付監管與考核方法眾多

《大氣污染防治法》實施兩年多之后，雖然取得了一定的成績，但是在實施過程中也遇到了一些問題。

一是目標考核放松，問題追責不嚴格。按照設計的目的，環境保護考核本應當成為督促地方黨委和政府加強環境治理和環境管理的重要手段，但是在一些地方，考核是睜一只眼閉一只眼，如據中央環境保護督察組反饋，河南鄭州2015年的環境質量不達標，年度考核卻合格；2018年中央環境保護督察組回頭看也發現一些地方有類似的問題。考核的形式主義是實質上的“護犢子”，損害了社會的權益和地方可持續發展的能力。《生態文明建設目標評價考核辦法》設計了每年一次的綠色發展評價和五年一次的目標考核，由于地方黨政首長的任期一般為2～3年，如果不建立明確的前后任責任分割機制，中央花大力氣建立的評價考核機制就會落空。

二是治理和管理造假，應付監管與考核方法眾多。首先是企業污染物排放監測數據作假。根據原環保部督查組的反饋，2017年1月以來，很多地方的企業環境監測數據造假，有的通過監測軟件造假，有的通過檢測設備造假，有的采取檢測方式作假。由于基層環境保護部門專業性不強，在現場發現不了問題，所以企業數據作假的現象反彈。在2018年的中央環境保護督察回頭看期間，也發現了類似的問題。其次是環境質量監測數據作假。2016年，為了應對環境質量考核，西安市兩個環保分局就卷入大氣質量監測數據作假的事件中，在原環保部和公安部的直接干預下，幾名責任人被刑拘。在此事件的警示下，地方環保部門環境質量監測數據作假的情況少多了，但是仍然不時發生。若在全國盡快建立統一的生態環境監測網絡，此類事件應當會更少。再次是企業治理污染作假，有的企業，等監管人員來了就開啟環境污染治理設備，若監管人員走了就關閉治理設施；在重污染天氣期間，有的企業本應限產卻不限產，本應停產卻不停產，仍然開足馬力生產。這反映出地方平衡經濟增長和環境保護工作的能力非常有限。

三是機構職責不清，亟須為環境保護部門單打獨斗的尷尬局面解困。目前，在大氣污染防治領域，一些部門因為職責不清，如煤炭產生的環境污染問題既需要能源部門管理，也需要環境保護部門管理，如果在地方削減煤炭的使用總量，也削減大氣污染物的排放總量，目前協調的機制不太順暢。在執法時，部門職責不清，有時相互推諉，無人執法；有時則是多頭執法，大家共同參與。為了改善地方和部門工作作風，為市場主體營造良好和清晰的監管制度化氛圍，減少職權不確定性導致的腐敗現象，應當全面建立環境保護權力清單，建立盡職免責的環境監管制度，給監管人員依法監管創造法治氛圍。只有這樣，才能標本兼治，各地才能更好地協調經濟發展和環境保護。

四是公眾的舉報被地方過濾的現象廣泛存在，社會的知情權和參與權得不到充分的保障。如在第一輪中央環境保護督察中，河北、黑龍江等地，一些領導干部就因為過濾公眾的舉報，把真實或者基本真實的舉報說成是不真實，被處分。在2018年6月啟動的中央環境保護督察回頭看中，還是存在類似的問題。由于河南、河北、黑龍江三省上報的群眾舉報不屬實比例較高，中央環境保護督察組提醒當地黨委、政府要引起重視。

五是地方人大對于大氣環境保護發揮了越來越大的監督作用。各省都建立了省政府向人大匯報環境保護工作的機制，既包括在政府工作報告中匯報，也包括政府向地方人大常委會專門匯報，但是形式重于實質，少有問責的現象，如對于專門匯報方面，大多數情況是，政府的代表先在常委會全會上匯報，然后由人大常委會分組討論，提出意見，但是并不付諸全會表決，監督作用有限；人大的監督在人大的信息公開方面不全面不系統，還有很大的提升空間。在市縣層面，一些領導人的認識不到位，仍然有一些政府沒有建立向地方人大常委會專門匯報環境保護工作的機制。這和《環境保護法》修改時規定不具體有關。

五項建議促進《大氣污染防治法》實施

防治大氣污染已經是社會普遍關注的問題，在未來幾年內如何促進《大氣污染防治法》實施備受關注，特此提出以下建議：

——加強匹配的黨內法規建設，促進大氣污染防治法的實施力。

建議在中央和各省級黨委黨內法規的規劃方面，把《大氣污染防治法》的實施責任分解、實施目標評價考核寫進去，按照習近平總書記在全國生態環境保護大會上的講話要求，讓環境保護法律的實施既成為社會責任，也成為政治責任。可以修改現行的《大氣污染防治法》，在附則中設立一條：“中共中央或者中共中央辦公廳根據職責，可以聯合國務院或者國務院辦公廳，做出與本法實施相匹配的行動部署和責任追究規定。”只有這樣，才能在十八屆四中全會決定的框架內，促進大氣環境保護的黨內法規和國家立法的銜接和協調。

——編制權力清單，建立“盡職照單免責、失職照單追責”的制度和機制。

首先，建議國務院出臺各部委辦局的環境保護權力清單，特別是明確各部門的監管失職責任，界定政府部門的監管責任與企業的主體責任；中共中央、國務院聯合出臺指導地方黨委和政府環境保護權力清單的編制指南，明確上級黨委與下級黨委、上級政府與下級政府的關系；各省級、市級和縣級黨委、政府、人大、政協和司法機關，借鑒甘肅省的經驗，按照中央要求分級聯合出臺環境保護權力清單，特別是界定地方黨委書記和其他常委的責任，界定地方行政首長和副職的職責，形成黨政同責、一崗雙責、失職追責的體制、制度和機制，利于在統一之中又形成職責清晰、相互銜接的分工職責體系。

其次，建議借鑒《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》的做法，明確規定“盡職照單免責、失職照單追責”，區分過錯責任與其他事件，給地方黨政領導和監管部門松綁。只有這樣，才能促使地方環境保護部門放下思想包袱，敢于監管，敢于作為。

——加強環境監測數據造假的刑法打擊力度。

在改革文件方面，為了確保環境監測機構和人員獨立公正開展工作，確保環境監測數據全面、準確、客觀、真實，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2017年印發了《關于深化環境監測體制改革提高環境監測數據質量的意見》，重點解決地方黨政領導干部和相關部門工作人員利用職務影響，指使篡改、偽造環境監測數據，限制、阻撓環境監測數據質量監管執法，影響、干擾對環境監測數據弄虛作假行為查處和責任追究。這是中辦和國辦的一個意見，根據罪行法定的原則，意見不能作為追究刑事責任的依據。在立法建設方面，2015年1月1日起實施的《環境保護法》針對排污單位環境監測數據造假的行為，該法第63條規定了行政拘留的措施；針對國家機關和國家公職人員環境監測數據造假的行為，該法第68條規定了行政處分的措施。2015年《大氣污染防治法》修改，建立以環境質量管理為核心的監管制度，將環境質量目標管理和總量控制相結合，但是該法沒有針對監測數據作假再做出特殊的規定。在司法解釋方面，最高人民法院和最高人民檢察院于2016年12月聯合發布的《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，對于重點排污單位環境監測數據造假的，以破壞計算機信息系統罪論處。所以必須加強專門的立法建設。

首先，建議修改《環境保護法》《大氣污染防治法》或者制定保障環境監測數據質量的法規規章時，把干擾環境監測采樣的行為納入違法之中，和篡改、偽造環境質量監測數據并列。這樣，可以增強法律處罰的嚴謹性和可操作性。

其次，建議把2016年最高人民法院和最高人民檢察院發布的《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》予以法律化，即修改刑法，在瀆職罪內針對國家工作人員和國家機關聘用人員、國家機關任務合約單位明確設立監測數據作假罪，把干擾環境監測篡改環境監測數據、偽造環境監測數據、指令干擾監測數據、指令篡改環境監測數據、指令偽造環境監測數據等行為納入該類罪名。對施工人員和養護人員設立環境監測數據作假罪，把干擾環境監測采樣明確納入犯罪，解決刑法罪名的不貼切問題。

——進一步推進公眾參與，探索建立社會組織提起大氣環境保護行政公益訴訟制度。

雖然檢察機關可以依據《行政訴訟法》提起環境行政公益訴訟，監督環境保護等部門依法保護大氣環境，但是環境保護部門和檢察院同屬一個黨委領導，通過黨委協調就可以解決一些糾紛，通過檢察建議就可以解決糾紛，因此目前的環境行政公益訴訟，雖然有一些作用，但是一些地方人士私下表示，“擺拍”的成分還是有一些。建議修改《行政訴訟法》和《大氣污染防治法》等有關環境保護法律，授權社會組織針對地方政府和有關部門提起環境行政公益訴訟的制度，既彌補中央環境保護督察的非常態性不足，也遏制地方政府懶政的地方保護主義問題。

——加強地方人大對大氣環境保護的權力監督。

建議修改《環境保護法》，明確規定地方各級人民政府除了在政府工作報告中闡述環境保護工作外，還需每年派行政官員參加本級人大常委會，匯報環境保護工作情況；鼓勵人大常委和人大代表開展相關質詢；建議各級人大建章立制，加強人大對環境保護工作監督的制度化，建立人大對同級政府環境保護專門匯報的表決制度；建議各級人大加強權力監督信息的全面公開與問責機制。