著力改革創(chuàng)新 建設(shè)美麗新福建—福建省推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)法治化制度化的探索與實(shí)踐

文|付朝陽(yáng)

習(xí)近平總書記在福建省工作的17年半里，給福建留下的思想理念、精神作風(fēng)和實(shí)踐探索影響至深。長(zhǎng)期以來(lái)，福建全省上下牢記習(xí)近平總書記殷切囑托，堅(jiān)持改革創(chuàng)新，堅(jiān)持制度完善，堅(jiān)持法治建設(shè)，著力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，福建成為全國(guó)首個(gè)生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)。在生態(tài)文明法治建設(shè)方面，福建有很多探索實(shí)踐。

堅(jiān)持以“兩山論”為引領(lǐng)，探索生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐路徑

多年來(lái)，福建省認(rèn)真貫徹習(xí)近平總書記指示，持續(xù)深入實(shí)施生態(tài)省戰(zhàn)略，堅(jiān)定不移走綠色發(fā)展之路，生態(tài)文明建設(shè)成為福建改革發(fā)展的顯著標(biāo)志。

福建一以貫之推進(jìn)生態(tài)省建設(shè)。習(xí)近平同志在福建省任省長(zhǎng)時(shí)，極具前瞻性地提出了生態(tài)省建設(shè)戰(zhàn)略，成立生態(tài)省建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組并親任組長(zhǎng)，開(kāi)展福建有史以來(lái)最大規(guī)模的生態(tài)保護(hù)調(diào)查。2002年7月，啟動(dòng)生態(tài)省建設(shè)，同年8月，福建被列入全國(guó)第一批生態(tài)省建設(shè)試點(diǎn)。

福建牢記囑托，傳承接力、先行先試，著力構(gòu)建協(xié)調(diào)發(fā)展的生態(tài)效益型經(jīng)濟(jì)體系、永續(xù)利用的資源保障體系、自然和諧的城鎮(zhèn)人居環(huán)境體系、良性循環(huán)的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境體系、穩(wěn)定可靠的生態(tài)安全保障體系、先進(jìn)高效的科教支持和管理決策體系。2014年被國(guó)家批準(zhǔn)成為全國(guó)第一個(gè)生態(tài)文明先行示范區(qū)，標(biāo)志著福建的生態(tài)省建設(shè)由地方?jīng)Q策上升為國(guó)家戰(zhàn)略。2016年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（福建）實(shí)施方案》，確定福建為全國(guó)首個(gè)國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，明確了38項(xiàng)重點(diǎn)改革任務(wù)。

“清新福建”成為福建享譽(yù)全國(guó)的金字招牌。改革開(kāi)放40年來(lái)，福建牢固樹(shù)立新發(fā)展理念，堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置，堅(jiān)定不移走綠色發(fā)展之路，取得顯著成效。

一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“素質(zhì)”不斷提高。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)保持中高速，2017年地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)3.2萬(wàn)億元，居全國(guó)第十，人均生產(chǎn)總值2016年已躍居全國(guó)第六，快速拉近與東部發(fā)達(dá)省份發(fā)展距離；新舊動(dòng)能加快轉(zhuǎn)換，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值年均增長(zhǎng)15%，2017年高技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值增長(zhǎng)12.5%，產(chǎn)業(yè)邁向中高端，主要污染物排放強(qiáng)度、能源消耗強(qiáng)度、清潔能源裝機(jī)比重和消費(fèi)比重等指標(biāo)均位居全國(guó)前列。

另一方面，生態(tài)環(huán)境的“顏值”持續(xù)提高。福建是全國(guó)生態(tài)環(huán)境非常好的省份之一，山很綠，森林覆蓋率65.95%，多年領(lǐng)跑全國(guó)；水很清，2017年全省主要水系Ⅰ類-Ⅲ類水質(zhì)比例為95.8%，優(yōu)于全國(guó)平均水平；空氣清新，9個(gè)設(shè)區(qū)城市空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比例為96.2%，PM2.5年均濃度為27微克/米3，比全國(guó)平均水平低37.2%。2017年生態(tài)文明建設(shè)評(píng)估排名全國(guó)第二。

堅(jiān)持以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)法治化制度化

習(xí)近平總書記指出：“實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”，“加快建立綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的法律制度和政策導(dǎo)向”。回顧福建生態(tài)文明建設(shè)歷程，正是始終以習(xí)近平總書記的指示為根本遵循，堅(jiān)持解放思想、先行先試、改革創(chuàng)新、健全法治、完善制度，著力破解生態(tài)環(huán)境保護(hù)的痛點(diǎn)、堵點(diǎn)、難點(diǎn)，推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一是構(gòu)建系統(tǒng)的生態(tài)文明建設(shè)法治體系。在一系列法治建設(shè)探索和積累的基礎(chǔ)上，福建省人大常委會(huì)2018年頒布并于同年11月施行了《福建省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。《條例》的出臺(tái)，形成了一部從整體和全局規(guī)制生態(tài)文明建設(shè)的牽頭抓總的基本法規(guī)，展現(xiàn)出福建加強(qiáng)和推進(jìn)生態(tài)文明的思想和理念，體現(xiàn)了生態(tài)法制化，凸顯了法制進(jìn)步和文明，對(duì)加快美麗新福建建設(shè)具有重要意義。

系統(tǒng)的生態(tài)文明法治體系來(lái)源于探索和改革。福建省始終堅(jiān)持解放思想、先行先試、改革創(chuàng)新，著力推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化。特別是2016年作為首個(gè)國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)以來(lái)，以構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵(lì)約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系為主線，形成了一套內(nèi)容豐富、相互銜接的改革“施工圖”。

可以用“四個(gè)一”來(lái)總結(jié)：“一靶向”，把改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的靶向；“一抓手”，以生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺(tái)為抓手；“一督察”，開(kāi)展中央生態(tài)環(huán)保督察反饋問(wèn)題、省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察發(fā)現(xiàn)問(wèn)題以及黨政領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任書考核通報(bào)問(wèn)題“三合一”督察；“一本賬”，在省委信息刊物《八閩快訊》建立全省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和突出環(huán)境問(wèn)題整改情況臺(tái)賬并動(dòng)態(tài)更新。福建的青山綠水，就是生態(tài)文明法治建設(shè)的成績(jī)單。

二是構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)責(zé)任體系。推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，黨政是“龍頭”，責(zé)任是保障。《條例》用法律形式規(guī)定了“堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山”，“堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，“應(yīng)當(dāng)建立充分反映資源消耗、環(huán)境損害和生態(tài)效益的生態(tài)文明目標(biāo)評(píng)價(jià)考核制度”等。這些規(guī)定來(lái)源于這些年的探索實(shí)踐。

2010年，福建在國(guó)內(nèi)率先推行環(huán)保“一崗雙責(zé)”。2014年，建立“一季度一通報(bào)”機(jī)制，將生態(tài)環(huán)保工作納入全省經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析會(huì)范疇；建立差異化考核評(píng)價(jià)制度，取消34個(gè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的縣（市、區(qū)）GDP考核等。2016年，在國(guó)內(nèi)率先扛起生態(tài)環(huán)保黨政同責(zé)大旗，地方黨政“一把手”與省委、省政府簽訂生態(tài)環(huán)保“軍令狀”。

經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，福建更加深刻體會(huì)到，建設(shè)生態(tài)文明，必須緊緊扭住“黨政同責(zé)”這個(gè)“牛鼻子”。2017年，福建制定了生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作職責(zé)規(guī)定和黨政領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書考核辦法，以及生態(tài)文明建設(shè)考核辦法，形成了較為完整的制度體系。

“黨政同責(zé)”新機(jī)制，有效發(fā)揮了關(guān)鍵少數(shù)作用。檢驗(yàn)“黨政同責(zé)”新機(jī)制的作用，根本的一條是能否真正實(shí)現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”。為探索“綠水青山就是金山銀山”的量化形式，福建把GEP（生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值）核算試點(diǎn)作為重要改革任務(wù)，探索構(gòu)建了體現(xiàn)福建山海元素的“一套數(shù)”“一張圖”“一個(gè)系統(tǒng)”；突出典型性、示范性，探索打造了統(tǒng)籌生態(tài)特色和發(fā)展水平的GEP核算“兩個(gè)樣板”；著眼強(qiáng)集成、促共享，探索了融入“數(shù)字福建+”的GEP核算應(yīng)用，延伸拓展“一個(gè)平臺(tái)”。

三是構(gòu)建精準(zhǔn)施策的現(xiàn)代化環(huán)境治理模式。作為生態(tài)“優(yōu)等生”，福建水和大氣環(huán)境質(zhì)量長(zhǎng)期保持較高水平，維護(hù)和拓展生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)，面臨諸多深層次、根本性的環(huán)境治理攻堅(jiān)難點(diǎn)。總體來(lái)說(shuō)，福建面臨三大壓力：經(jīng)濟(jì)趕超與環(huán)境容量壓力；持續(xù)環(huán)境高位運(yùn)行壓力；作為全國(guó)生態(tài)文明示范區(qū)，要推出可示范、可推廣的經(jīng)驗(yàn)壓力。

化解這些壓力，攻克這些難點(diǎn)，需要新思路，需要借助新技術(shù)。福建深入領(lǐng)會(huì)習(xí)近平生態(tài)文明思想和“數(shù)字中國(guó)”建設(shè)精髓，探索出一條“互聯(lián)網(wǎng)與生態(tài)文明建設(shè)深度融合”的路子，2015年9月啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，堅(jiān)持全省“一盤棋”，重點(diǎn)打造“一中心、一平臺(tái)、兩支撐、三大應(yīng)用體系”，并已于2018年3月建成投運(yùn)，整合分散在各級(jí)各部門各企業(yè)各類生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)，建成覆蓋全省的生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺(tái)和應(yīng)用體系——“生態(tài)云”。

“生態(tài)云”平臺(tái)的建立，成為統(tǒng)籌區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的“調(diào)節(jié)閘”。“生態(tài)云”基本實(shí)現(xiàn)了全面掌握區(qū)域、流域發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)分布、資源消耗、污染排放、環(huán)境質(zhì)量等狀況，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)變化情況和原因，為進(jìn)一步明確發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)、優(yōu)化空間布局、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、保障環(huán)境安全提供了決策輔助。通過(guò)“生態(tài)云”數(shù)據(jù)應(yīng)用，分行業(yè)“一企一策”“一源一策”“一河一策”，建立了全省環(huán)境問(wèn)題清單，對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、污染源、污染物、環(huán)境承載力等數(shù)據(jù)進(jìn)行多因素融合分析，促進(jìn)全生命周期管理，實(shí)現(xiàn)可靠溯源、有效預(yù)測(cè)、精準(zhǔn)治污、智慧監(jiān)管。

此外，“生態(tài)云”平臺(tái)的建立，還成為精準(zhǔn)實(shí)施污染防治攻堅(jiān)的“指揮棒”、環(huán)境治理快速響應(yīng)的“順風(fēng)耳”和生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的“千里眼”。

四是構(gòu)建剛性約束的生態(tài)環(huán)境管理體系。圍繞《環(huán)境保護(hù)法》和《條例》，福建一方面認(rèn)真落實(shí)國(guó)家有關(guān)生態(tài)紅線管控、網(wǎng)格化監(jiān)管制度的部署；另一方面立足省情，探索創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境管理體制。

實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)硬約束。探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，推進(jìn)土地、林木、水、海洋等4種主要自然資源資產(chǎn)核算工作。開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)，圍繞“審什么”“怎么審”“如何定責(zé)”“結(jié)果運(yùn)用”，建立八大類36項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核、任免、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。

實(shí)施流域上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制硬約束。在全國(guó)率先開(kāi)展重點(diǎn)流域上下游生態(tài)補(bǔ)償，建立生態(tài)保護(hù)成效與資金分配掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制，并從2017年起在全流域推行流域生態(tài)補(bǔ)償。同時(shí)，積極探索創(chuàng)新跨省流域生態(tài)補(bǔ)償模式，以科學(xué)規(guī)劃為引領(lǐng)、以項(xiàng)目建設(shè)為抓手、以考核評(píng)估為手段、以資金使用為保障、以機(jī)制創(chuàng)新為核心，有力改善了汀江—韓江流域生態(tài)環(huán)境，走出了一條合作共治、生態(tài)共享、經(jīng)濟(jì)共贏的跨省流域生態(tài)補(bǔ)償新路子。

實(shí)施生態(tài)環(huán)保督察全覆蓋硬約束。為構(gòu)建與中央生態(tài)環(huán)保督察無(wú)縫銜接的制度體系，著力提升人民群眾獲得感，福建在一年半時(shí)間內(nèi)完成省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察全覆蓋。圍繞中央和省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察問(wèn)題的整改落實(shí)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、標(biāo)本兼治、長(zhǎng)效落實(shí)，在完成“規(guī)定動(dòng)作”基礎(chǔ)上，創(chuàng)新“自選動(dòng)作”，推動(dòng)督察向縱深發(fā)展。建立整改交賬銷號(hào)和激勵(lì)問(wèn)責(zé)制度、信息公開(kāi)制度，著力避免“一陣風(fēng)”“一刀切”，切實(shí)防止不作為、慢作為、亂作為。

五是構(gòu)建激發(fā)活力的生態(tài)環(huán)境市場(chǎng)化體系。為落實(shí)《條例》要求，福建積極探索綠色金融機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)綠色資源配置的引導(dǎo)優(yōu)化作用。

大力推進(jìn)環(huán)境信用評(píng)價(jià)。2252家企業(yè)開(kāi)展環(huán)境信用評(píng)價(jià)，制定《關(guān)于加強(qiáng)綠色金融和環(huán)境信用評(píng)價(jià)聯(lián)動(dòng)助推高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》《福建省環(huán)境信用動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)實(shí)施方案》及動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)表，健全完善企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)與綠色金融政策聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償和環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)。在廈門、泉州等地推行生態(tài)環(huán)境損害賠償，逐步構(gòu)建責(zé)任明確、途徑通暢、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿弧⑿迯?fù)有效的生態(tài)損害賠償制度。

此外，還建立了環(huán)境權(quán)益交易體系，在全省所有工業(yè)排污企業(yè)全面推行排污權(quán)交易，以及碳排放權(quán)交易體系、綠色信貸體系。

堅(jiān)持以百姓富與生態(tài)美有機(jī)統(tǒng)一為目標(biāo)，持續(xù)深化生態(tài)文明制度建設(shè)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。福建省將在持續(xù)深化生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)成果進(jìn)程中，更加注重運(yùn)用法治思維和法治方式，實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，破除體制障礙，突破利益固化藩籬，為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障，促進(jìn)百姓富與生態(tài)美有機(jī)統(tǒng)一。

一要圍繞治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)一步完善生態(tài)文明建設(shè)法治體系。根據(jù)新形勢(shì)、新要求，科學(xué)規(guī)劃推進(jìn)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的立法項(xiàng)目，積極探索在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域先于國(guó)家進(jìn)行立法，及時(shí)將切實(shí)可行的改革成果和經(jīng)驗(yàn)做法上升為地方性法規(guī)，與時(shí)俱進(jìn)完善生態(tài)文明立法體系。

二要圍繞推動(dòng)形成綠色生產(chǎn)生活方式，進(jìn)一步完善源頭防控機(jī)制。堅(jiān)持以資源環(huán)境定發(fā)展總量、以環(huán)境容量?jī)?yōu)空間布局，重點(diǎn)是要將“三線一單”與“多規(guī)合一”有機(jī)結(jié)合，同時(shí)依法加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域、流域、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃環(huán)評(píng)，建立系統(tǒng)性分區(qū)生態(tài)環(huán)境管控機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)。

三要圍繞打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，進(jìn)一步完善環(huán)境管理制度。在技術(shù)手段、執(zhí)法力量上下功夫，推動(dòng)環(huán)境管理制度更具針對(duì)性、精準(zhǔn)性、有效性，堅(jiān)決打好大氣、水、土壤污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。運(yùn)用好“生態(tài)云”平臺(tái)，完善“一企一檔”“一源一檔”“一河一檔”，全面實(shí)施生態(tài)環(huán)境網(wǎng)格監(jiān)管熱點(diǎn)指數(shù)，推動(dòng)形成以環(huán)境質(zhì)量為核心的網(wǎng)格差異化、精準(zhǔn)化監(jiān)管新模式，全力打通生態(tài)環(huán)境監(jiān)管“最后一公里”。

四要圍繞激發(fā)生態(tài)文明建設(shè)持久內(nèi)生動(dòng)力，進(jìn)一步完善環(huán)境市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段。充分發(fā)揮綠色金融導(dǎo)向作用和市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境誠(chéng)信體系建設(shè)，健全環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度，推行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，加大生態(tài)補(bǔ)償創(chuàng)新實(shí)踐力度，激發(fā)企業(yè)和地方治污減排內(nèi)生動(dòng)力，推動(dòng)增長(zhǎng)與轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)同共進(jìn)。

進(jìn)入新時(shí)代，作為習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要孕育地，福建更有條件、更有感情、更有責(zé)任落實(shí)好習(xí)近平生態(tài)文明思想，做好表率、當(dāng)好示范，把生態(tài)文明建設(shè)落實(shí)和貫穿到高質(zhì)量發(fā)展落實(shí)趕超的全過(guò)程、各領(lǐng)域、各方面，探索更多改革經(jīng)驗(yàn)、形成更多制度成果，為全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。